新型城鎮化背景下的農民工市民化策略探索

□鄭 萍

《中共河北省委河北省人民政府關于推進新型城鎮化的意見》提出:“到2020 年全省常住人口城鎮化率達到56%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，努力實現1，000 萬左右農業轉移人口和其他常住人口的城鎮落戶。”這意味著，河北新型城鎮化將是千萬農業轉移人口市民化的漸進過程。這一過程并非簡單的農業人口空間遷移，而是必須依托大批農民工進城就業進而落戶城鎮來實現，農民工群體無疑是河北新型城鎮化的主要目標群體，是城鎮化目標實現的關鍵。傳統研究認為農民工市民化的主要障礙來自于戶籍，城鄉二元的戶籍制度阻礙了農民工市民化。但是對于河北來說，近幾年的城鎮化改革，河北進城農民工群體已經可以同城市居民一樣，享受免費義務教育，參加城鄉居民養老保險，申請保障住房，除了最低生活保障和醫療保險外，農民工基本與城市居民享有同樣的基本公共服務，而且河北省的城市落戶門檻降得很低，但并沒有出現人們想象中的大批農民工落戶城市現象。新型城鎮化背景下，河北農民工市民化的真實意愿是什么，真實訴求是什么，需要深入思考。為了準確把握河北省農民工市民化意愿，以及市民化過程中面臨的主要困境，為有序推進農民工市民化提供參考，課程組選取石家莊、邢臺為調查點，采用問卷調查、座談會和個案訪談等方法，進行深入的調研，并在此基礎上形成論文。

一、農民工市民化意愿分析

(一)農民工留城意愿強烈，落戶意愿較低。在戶籍與福利逐漸剝離的情況下，河北出現了留城與落戶相背離的現象。調查顯示，68.1%的受訪者有留城意愿，24.3%的受訪者不愿留在城市，7.6%的受訪者沒有考慮此問題。可見，農民工留城意愿較為強烈。在有留城意愿的群體中，56.2%的受訪者愿意留在城市，但不愿意落戶，27.5%的受訪者愿意落戶城市，16.3%的受訪者沒有考慮落戶問題。愿意留城的群體中，以青年人居多，尤其是1990 年后出生的青年人，大多沒有干過農活，對農村認同度較低，更愿意留在城市。隨著城市戶籍與福利越來越分離，城市戶籍對農民工吸引力也越來越弱，國家各項惠農措施，反而使農村戶籍含金量不斷增加，尤其是農村土地價值越來越凸顯，農民工更不愿意因城市戶籍而失去土地。在集體經濟發達的農村地區，農村戶籍附帶的集體經濟分紅，使得農村戶籍含金量遠遠超過城市，這也是農民工不愿放棄農村戶籍的重要原因。對于河北這樣戶籍政策比較寬松的城市來說，農民工即使沒有落戶，也可以參加城鄉養老保險，子女同樣可以享受免費義務教育，戶籍對其城市生活的約束越來越弱，權衡利弊，更多的農民工選擇了留城，但不落戶，出現了留城與落戶的背離現象。

(二)農民進城務工的主要目的是獲得收入，而不是市民化。調查顯示，87.6%的受訪農民工進城的主要目的是獲得更高收入，6.7%的受訪者是喜歡城市生活才進城務工，僅有2.5%的受訪者是為了成為城市人而進城務工。可見，市民化并不是農民進城的主要目的，至少不是最初目的，獲得收入才是農民進城的主要目的。市民化最初更多是國家意愿的體現。但是農民工長期生活在城市，對城市了解不斷深入，城市生活對其吸引力也越來越大，留城意愿也會越來越強烈。進城務工目的出現了由單純獲得收入向更高層次市民化轉化的傾向，市民化成為農民工城市生活的一種衍生目的。

(三)戶籍不再是農民進城的主要障礙，經濟困境成為第一制約因素。戶籍制度改革的深入推進，河北各大城市降低落戶門檻，即使省會城市石家莊只要辦理居住證一年以上就可以申請落戶，大部分農民工只要有意愿，都可以申請落戶，戶籍不再是農民進城的主要障礙。傳統觀念過分強調戶籍所附帶的社會保障和福利對農民的吸引作用，“認為只要將與戶籍或常住人口掛鉤的社會福利給了農民，就能吸引農民定居城市。這只是看到了問題的一個方面，社會福利對老年農民工來說，或許有些吸引力，但對中青年農民來說，一份穩定可靠的收入，才是他們最想要的。社會福利只能提供最基本的生存保障，不能提供發展的空間，農民工并不想成為政府救濟的城市貧民，永遠生活在城市的最底層”。河北農民工的月收入多在3，000 元～4，000 元，從絕對數字上看，與城市職工的工資差距不大，但農民工要支付租房費用，無疑提高了農民工的生活成本。農民工無法獲得銀行貸款，僅靠務工收入無法支付高昂的房價。調查顯示，在不愿落戶城鎮的農民工中，因買不起住房而不愿落戶城鎮的占95.8%，因生活成本高不愿落戶城鎮的占58.3%。經濟是城市生活的基礎，農民工收入越高，市民化意愿就越強烈，缺乏城市生活的經濟支撐，農民工很難實現市民化。

(四)農民工市民化首選的城市類型與政策引導存在差異。調查顯示，農民工市民化首選的城市類型是地級市，61.3%的受訪者愿意定居地級市，23.1%的受訪者選擇縣(縣級市)城市定居，10.8%的受訪者愿意定居鎮上，這些鎮多是一些經濟發展特別突出的鎮。從數據可以看出，農民工的定居意愿更傾向于經濟發展好的城市，尤其是“大城市”或“特大城市”。這主要是因為大城市擁有更多的就業機會和更好的基礎設施，對農民工有較強的吸引力。但從國家政策層面看，大城市的人口容量、公共服務設施承載能力都趨于飽和狀態，政府會對其規模進行合理控制。國家的各項政策都顯示出引導農民工向中小城市流動的傾向，與農民工市民化首選的城市類型存在差異。

二、促進農民工市民化的對策

(一)弱化戶籍城鎮化，注重常住城鎮化。新型城鎮化是以人為本的城鎮化，要不斷弱化戶籍人口控制功能，還原戶籍原本人口登記功能，注重人的自由發展，因此要弱化戶籍城鎮化，不必過分強調農民工落戶城市，而是努力提升農民工整體素質，促進其能力、素質的市民化，這應是市民化的終極目標，也是新型城鎮化的本質所在。一是應以國際通用的城鎮化標準，即常住人口的城鎮化率來衡量城鎮化水平。戶籍城鎮化是戶籍二元結構背景下中國特有的一種城鎮化，應伴隨戶籍制度改革和新型城鎮化發展逐漸弱化。二是要還原戶籍本質，剝離附著在戶籍上的社會福利及土地承包權。對于河北省來說，戶籍與社會福利的剝離已經邁出了很大步伐，應進一步將戶籍與土地承包權分離，使農民工進城落戶減少失去土地的憂慮。三是推廣使用“新市民”稱謂代替“農民工”。“新市民”稱謂更體現了對農民工群體的尊重，也暗含著這一群體享有與城市市民同等權利和待遇。這表面上是稱謂的改變，深層次體現了農民工從社會排斥走向社會融合。使用“新市民”稱謂初期，要充分利用各種媒體，多種方式進行宣傳，各種文件、新聞報道都要規范使用“新市民”稱謂，形成使用“新市民”稱謂的氛圍，進而形成尊重農民工的社會氛圍。

(二)促進農民工就業，提升市民化能力。實現就業，獲得穩定收入是農民工留城的基本條件，也是重要條件。政府應加強農民工就業服務，提升農民工市民化能力。一是要通過產業結構調整，大力發展服務業，尤其是就業吸納能力強的勞動密集型產業，積極承接京津服務業向外轉移，為農民工提供更多就業機會;二是要完善針對農民工的創業扶持政策，鼓勵農民工以創業帶動就業，加大對農民工創業的金融支持，簡化程序，降低門檻，政府可以給予適當的貼息補貼，讓金融成為農民工創業的助推器;三是要創新農民工職業教育培訓。整合教育、人社、農業等部門的培訓資源，根據企業需求，采取訂單式、定向型、委托培養方式，使培訓和就業能夠有效銜接。

(三)給予人性化關懷，提升市民化意愿。調查顯示，農民工最初進城目的并非市民化，而是獲得收入，長期的城市生活使他們越來越喜歡城市，市民化意愿也逐漸增強。鑒于此，政府要給予農民工更多的人性化關懷，提升其市民化意愿。重點注意以下幾個方面:一是解決住房困難。相對穩定收入來說，住房問題是農民工面臨的第二大障礙。要引導房屋中介機構向農民工市場靠攏，增加廉租房源。借鑒外省經驗，探索實施政府統租房，建立針對農民工及城市低收入群體的“城市住房保障基金”。二是建立農民工工會，鼓勵農民工積極加入工會。工會要積極維護農民工收入分配權益、勞動安全衛生權益、社會保障等合法權益，為農民工提供法律援助，協助其春節順利返鄉，切實讓農民工感受到城市溫暖，激發其潛在的市民化意愿。三是加強市民化軟文化建設。通過社區組織加強農民工和城市居民溝通交流，幫助農民工消除城市生活中心理隔離、文化隔離。鼓勵農民工積極參加社區文化活動，在參與活動過程中擴展社會交往范圍，增加社會資本，提升農民工市民化社會能力。

(四)尊重農民工意愿，構建多元土地流轉方式。農民工市民化過程中，要充分尊重農民工意愿，確立農民工在土地處置中的主體地位，允許農民工不以放棄農村土地為代價而進城落戶。同時要建立多種形式的農村土地流轉機制，給予農民更多的選擇空間。可以嘗試以下幾種形式:一是土地入股，建立土地股份制合作社，農民工以土地入股，獲得股權和分紅。二是轉讓土地承包權，通過一次性轉讓土地承包權，獲得轉讓費，用于城市生活支出;三是土地置換，通過土地置換公司，將土地使用權與城市住房按一定比例置換，幫助農民工更快定居城市。

［1］唐宗力.城鎮化與農民工進城——皖南農民工調查提供的啟示［J］.安徽大學學報，2013，6