轉變基層政府職能提高農村基本公共服務水平

□趙 磊 劉義臣

當前，我國經濟發展進入新常態，經濟發展的總基調是穩增長，促改革，調結構，惠民生，防風險，區域經濟發展，特別是城鄉經濟發展不平衡，引起了一系列的社會問題。為縮小城鄉差距，實現城鄉融合發展，需要高度重視“三農問題”的解決，實行城市反哺農村的戰略選擇，做好農村基本公共服務，在城鎮化、工業化、農業現代化進程中逐步釋放農村發展的活力，讓農民幸福地生活在廣大農村地區。解決“三農問題”，是個復雜而艱巨的工程，需要循序漸進，逐步解決。以提高農村基本公共服務水平為突破口和著力點，是目前的必然選擇，能較好地改善農業發展環境，聚攏人才和資源，撬動農村經濟的發展，發揮杠桿作用和引領作用，起到提綱挈領，統領三農全局的作用。

一、農村基本公共服務的現狀

伴隨中國經濟發展長期以來的重視工業輕視農業，投資偏向城市偏離農村，重經濟發展輕環境治理的情況，農村地區有很多歷史欠賬，形成了經濟發展的末端，人才資源的洼地，空心村、癌癥村開始出現，農業生產效率低下，成為工業化、機械化的邊緣地帶。

(一)農業現代化進程緩慢。以家庭為單位的聯產承包責任制，調動了農民參與生產的積極性，改革開放以來為農業增產增收發揮了重要作用，但也必須承認，以家庭為生產單元的農業耕作模式，制約了農業規模化經營、機械化作業的速度，農業生產效率遇到了增長的瓶頸，農業生產回報率低，部分農民將耕地空閑荒蕪而舉家到城鎮打工，造成耕地的浪費。分散化的農業經營，與農產品加工企業的聯系松散，缺乏市場信息，抗風險能力差，容易造成所生產的糧食不是市場需要的，給農民造成很大的經濟損失。

(二)基礎設施落后，便民設施缺乏。基礎設施是農村發展的基礎，決定著農村經濟的發展程度，在農村發展中處于優先地位。在新農村建設中，道路硬化村村通，村內主干道基本硬化完畢，方便了村民的通行，但依舊有部分通往田地或小巷子的道路沒有硬化，遇到下雨天很難通行，大型農業機械無法進入耕地作業;水利建設依靠當地的地理特點，分別修建了機井房、堤壩，或噴灑灌溉設備，但依舊有部分村莊莊稼靠天收，無法進行人為灌溉，設備管理缺乏主體，部分設備損壞后維修由村民自行墊子維修，缺乏專業的維修人員，增加了灌溉成本;生活便利設施缺乏，沒有健身器材，農村書屋藏書少，物流速度慢、缺乏畜牧醫生等情況。

(三)義務教育水平低。農村的義務教育只能滿足完成教學任務，教學質量低，教師學歷低，待遇差，授課效果差，對教育的投入嚴重不足，升學率很低，部分學習好的學生大部分轉移到了縣城去上學，學生學習效果差，讀書無用論甚囂塵上，造成農村義務教育發展的惡性循環。

(四)年輕勞動力流向城市，農業從業者缺少繼承者。由于城鄉間基本公共服務的巨大差距，有能力的勞動者流向了城市，農村中只有老人或兒童，繼續在農村從事農業的年輕人少之又少，農業發展缺少人員保障，老一輩農業勞動者受教育水平限制，接受新事物比較慢，不利于農業現代化的實現。

(五)鄉鎮企業發展。隨著我國經濟結構的調整，經濟發展速度放緩，原有的鄉鎮企業屬于勞動密集型，受到的沖擊明顯，大部分鄉鎮企業只能勉強維持，屬于半歇業狀態，吸納就業能力下降，面臨著轉型升級的壓力，影響了農村經濟發展速度。

(六)醫療衛生行業發展滯后。農村現有的醫療衛生情況不佳，缺少先進的醫療設備，藥品不全，從業人員素質低，缺乏從醫經驗，村級診所和鄉鎮衛生院，只能進行輸液或小病的診斷，不能滿足農民看病的需要。雖然村民有合作醫療，但在鄉鎮級醫院看病的費用并沒有降低，合作醫療變相成了從醫者的收入。

二、農村基本公共服務落后的原因

(一)政府財政支持力度小。政府財政支出偏離農村，偏向城市，加之現有的財政管理體制，主要財政權力都集中到了中央和省級政府，縣級政府的財政權力很小，但縣級以上政府不直接管理農村事務，管理的對象主要為縣級政府，在進行財政支出時，一般性的支出少，專項支付比較多，但專項支付缺少監督和管理，缺乏效率。

(二)縣鄉級政府財事權不符，政府職能不科學。縣鄉級政府通過自上而下的方式行使職能，缺乏民主機制，制定的政策與農村的實際不符，行政效果差，同時受計劃經濟的影響大，對市場規律視而不見，政府的管理范圍過大，但需要政府做到的，由于缺乏專業知識和經驗，不能做好。縣鄉政府具有的財政權力很小，與擔負的管理職能不符。

(三)推力與拉力共同作用。人才和資源受趨利的影響，會由經濟實力較弱的地方流入經濟實力強的地方。在稟賦較差的地方，人才和資源無法實現自身價值，對人才資源的流動有推力作用，在稟賦較好的地方，人才和資源獲得的收益比自身價值大，具有較強的吸附力，會拉動其他地區的人才和資源流入，直到人才和資源實現的收益等于自身價值，這時新一輪的流動就在醞釀之中了。

(四)供給主體單一。農村基本公共服務的提供者，是政府主導下的政府和村民自治委員會，受財政權力和人員的影響，無法滿足村民對基本公共服務的要求，其他非社會組織和企業受現行制度的影響無法進入供給者行列，導致供給主體過于單一。

(五)供給結構失衡，缺乏個人意愿表達。政府提供的基本公共服務，主要處于政績和上級政府的需要，沒有充分考慮村民自身的需要，因為政府施行的是對上級政府負責，考核也由上級政府進行;而村民真正需要的服務，政府或者沒有提供的動力，或者由于村民缺乏需要的表達機制無法傳達給政府，導致村民需要的服務無法提供，造成供給結構上的失衡，造成了資源的浪費，影響了農村經濟的發展。

三、提高農村基本公共服務的路徑

(一)轉變政府職責，落實目標管理。厘清政府和市場的界限，讓市場在資源配置中起決定作用，政府在市場失靈的時候發揮作用，將經濟建設型政府向提供基本公共服務的政府轉變，縮小政府管理權限，由無限政府向有限政府轉變，建立責任政府，用法定的職責來考核政府，建立法制政府，實行法不允許不可為，是當前行政體制改革的主要內容。在農村基本公共服務方面，政府要加強調查研究，從實際出發，在決策時先民主后集中，給當事人群體足夠的話語權;將農村基本公共服務進行量化，并納入官員的考核內容，與業績直接掛鉤;實行陽光行政，自覺接受當事人的監督;縣鄉干部分別到村莊蹲點，幫助村民自治委員行使自治權，選好村民帶頭人，協調村民自治委員會集體，提高自治效率，強化政府與村民自治委員會的領導與合作關系，了解村莊實際，使制定的政策符合村莊實際情況

(二)豐富供給主體。建立健全在政府領導下，市場、非營利組織參加的農村基本公共服務供給主體，劃清各自職責，本著效率優先，兼顧公平的原則，政府加強對其他主體的監督和管理，保證供給的結構，并引入招投標、拍賣、掛牌出讓、電子競價、委托經營等市場化方式提供農村基本公共服務。

(三)完善財政支出機制。調整基本公共財政支出范圍，優化財政支出結構，深化財政體制改革，保證基層政府提供基本公共服務的能力，提高一般性轉移支付的比重，規范和清理專項轉移支付，加強監督和管理專項轉移支付，嚴格控制專項轉移支付準入條件和規模。

(四)實行政策傾向，改善農村環境，恢復農村活力。將工作重心由城市轉向農村，實行配套的政策傾向和稅收優惠，用市場化手段吸引優秀的企業投入到農村基本公共服務和產品的提供行列，必須給予其合理的利潤空間，同時加強管理和引導，是改善農村環境，使農村優秀人才回流，聚攏優勢資源，實現農村經濟發展的動力保障，從而恢復農村地區蘊含的巨大潛力和活力，破除城鄉二元結構，實現生產要素在城鄉間自由流動，建設美麗鄉村，幸福鄉村，實現城鄉融合發展的戰略目標。

(五)完善政治權利和利益需求的表達機制。提高農村基本公共服務水平，必須讓農民享有與城鎮居民平等的選舉權、被選舉權等政治權利，增加在國家重大決策中的話語權，引導政策走向;同時暢通農民利益需求的表達機制，要改變農村基本公共服務的供給機制，實現從“自上而下”向“自下而上”轉變，推進農村基層民主制度建設，充分實行村民自治，在鄉鎮人民代表大會和村民委員會的基礎上建立民主投票的基本公共服務供給決策機制，由全體農民或農民代表對農村基本公共服務進行表決，從而使基本公共服務的主體供給者政府了解農民對基本公共服務的需求信息，優化農村基本公共服務的供給結構，提高農村基本公共服務的供給效率;要積極發展各類農村合作社、協會等非政府組織，組建和發展農民利益集團，提高農民的組織化程度，改善農民作為弱勢群體的地位，充分發揮此類非政府組織在表達農民意愿，維護農民利益上的作用。

［1］閆軍印.城鄉一體化進程中的基本公共服務均等化問題研究——以焦作市為例［J］.調研世界，2011，7

［2］李軍鵬.公共服務型政府建設指南［M］.北京:中共黨史出版社，2006