土地流轉的農民主體意愿探究——基于石家莊、滄州、邢臺等部分農村的調查

□石家莊學院《土地流轉的農民主體意愿研究》課題組

隨著工業化、信息化、城鎮化的加速推進，當前全面深化農村改革已進入關鍵階段。盤活土地資源，落實農民權利，拓展財富來源，從根本上解決“三農”問題，關鍵還是從土地制度改革入手。

一、土地流轉現狀及存在的問題

我國是農業大國，農業的發展對國家的發展、社會的穩定有著極為重要的影響。農業發展最基本的主觀因素是農民，物質基礎是土地。2013年中央一號文件提出，創新農業生產經營體制，要求堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。2014年初，河北省委、省政府出臺《關于全面深化農村改革的若干意見》提出，堅持分類指導、有序推進農村土地制度改革。2014年11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，在遵循《農村土地承包法》的立法精神，吸收近年來廣大農民群眾土地流轉實踐經驗基礎上，在進一步強調堅持土地集體所有的前提下，實現所有權、承包權、經營權三權分置，形成土地經營權流轉的格局;強調維護農民合法權益。建立健全土地承包經營權登記制度，保護好農戶的土地承包權益，堅持依法自愿有償，尊重農民的流轉主體地位，讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者;強調堅持一切從國情和農村實際出發，大力培育和扶持多元化新型農業經營主體，發展農業適度規模經營，走出一條有中國特色的農業現代化道路。

(一)土地流轉現狀。根據我國《土地承包法》和《土地管理法》，農村土地是農民集體所有和國家所有并依法由農民使用的土地。因此，農村土地流轉就是在所有權歸屬不變的情況下，擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。目前我國農村土地流轉有多種模式，例如有的農戶將土地承包經營權進行簡單交換的模式;有的農民將其承包土地經營權出租給大戶、業主或企業法人的出租模式;還有將承包土地經營權作價入股的“股份制”以及入股組建合作社的“股份+合作”模式等，基本都是將農業用地在土地承包期限內，通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經營權。承包的土地向專業大戶、合作農場和現代農業園區流轉，集體建設用地通過土地使用權的合作、入股、聯營、轉換等方式向城鎮和工業園區集中。

目前，我國土地流轉已經進入快速發展的新時期。調查發現，截至2013年11月底，我國農民承包土地的經營權流轉面積達到26%左右，全國農村承包50 畝土地以上的大戶達到287 萬家，家庭農場的平均面積達到200 畝左右。經濟發達、轉移農村勞動力多的地區，土地流轉率就高，如上海市土地流轉率為49．9%，浙江省為23．5%，江蘇省為16．3%。河北省是農業大省，全省172 個縣(市)，約有5 萬多個行政村落。目前，河北農村土地流轉從立法的從無到有，呈現了一種逐漸放松和多元化運行的機制。按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。據省農業廳披露的數據，截至2013年底，河北省農村土地承包經營權流轉面積達到1414．9 萬畝，占家庭承包耕地總面積的17%，比上年提高了1．9 個百分點。土地流轉面積的增加，促進了土地規模經營。通過流轉，實現規模經營比重達到60%以上。土地承包經營權流轉的開展，不僅解決了因大量農民外出務工導致土地閑置和土地季節性拋荒的問題，促進了農民增收，還促使承包經營權向大戶、農業企業集聚，培育發展了一批專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業等經營主體，開展農業適度規模經營，促進了農業區域化布局、標準化生產、專業化服務、產業化經營，提高了土地產出率和勞動生產率。2013年，河北省已出現11．64 萬個家庭農場、7，215 個種糧大戶和50，793 個農民專業合作社，建成了一批具有一定規模的現代農業生產基地，推動了傳統農業向現代農業的轉變，吸引優質生產要素投入農業農村領域，引導越來越多的農民離土離鄉，向城市、小城鎮集聚，有利于以工補農、以城帶鄉，城鄉協調發展。

(二)土地流轉存在的突出問題。不可否認，以河北為例，土地流轉仍存在很多問題。主要表現在城鄉土地制度的二元分割，土地收益分配欠公平，城鄉之間、區域之間和居民之間的收入差距較大，農村集體土地所有權模糊，農村集體土地使用權不能完全合理配置和“地盡其用”。在集體土地轉為國有土地并進行開發的過程中，土地增值收益在地方政府、開發企業、集體組織和農民之間分配不公，農民合理收益難以保障，土地領域里的權力尋租和腐敗等現象嚴重。

土地流轉中，最突出的問題是農民土地流轉中處在弱勢的地位，在市場主體地位高度懸殊的情況下，在土地流轉市場尚未完全有序化的條件下，加之部分企業和地方政府采用某些超市場力量，使農民利益受到損失，導致部分農民“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢”，對土地流轉充滿戒心和疑慮。據人民日報報道，在有的地方，現代農業園區非常壯觀，領導介紹土地流轉后農民既拿地租，還可上班掙錢，前景很好。但對農民調研卻發現，不少農民反映流轉土地租金偏低，公司收入再高多，但跟農民關系不大。數據顯示，2012年流轉入企業的土地面積同比增長34%，2013年同比增長40%。而土地流轉糾紛也居高不下，僅去年全國就受理18．8 萬件。由于社會生產力發展水平和經濟總體水平不高，因而河北省土地流轉規模低于全國平均水平。當前河北省土地流轉市場總體處于發展初期階段，土地流轉總量偏小，農戶間土地自發流轉比重大，集體組織引導流轉少，農村集體土地流轉交易機制尚未健全。據調查河北省土地流轉期限都比較短，流轉期限主要集中在5年以下，并且約有50%的農戶沒有簽訂任何形式的土地流轉合同。在調查中我們發現，不少農村的土地流轉并不像某些領導期望的那樣給農村發展帶來規模效益。一是由于農業機械化程度越來越高，不少農民可以利用打工間隙回家種地;二是農業園區并不能解決多數農民就業問題，所以，不少農民并不情愿土地流轉。在不少農村，土地流轉只占很小比重，即使有幾例流轉，也是因為一些家庭外出務工，不得不把土地交給鄰居或親戚耕種。耕種者給對方一定數量的金錢或糧食補償，但數量較少，而且多是象征性的給予。這種土地流轉多采用口頭協議而非書面形式，更沒有土地流轉中介組織，經常產生糾紛，導致一些人寧肯土地撂荒，也不愿意流轉。

二、土地流轉忽視農民主體地位的原因分析

規模報酬理論研究奠定了土地流轉的理論基礎。規模報酬遞減規律表明:當經濟達到一定規模時，再一味地增大規模只會帶來經濟效益的無謂損失，而不能實現規模利潤的增加。所以，只有適度的經濟規模才有利于經濟的快速穩定發展。美國在20世紀初確定了以家庭農場制為主的土地制度;法國頒布《農業指導法》，通過法律來保護和促進土地流轉，并成立土地整治與農村安置公司收購小片土地，以優惠的價格賣給大農場，加速土地集中，提高農業生產率。

從我國來看，農村土地流轉發育緩慢、流轉不規范、產權不清、資本化程度低等問題受社會經濟發展狀況、市場與產權狀況、參與主體狀況等多因素影響。其中，土地流轉農民主體意愿遭忽視現象非常突出。在農村土地流轉主要由于收入與職業不同，導致農戶對土地的依賴程度與認知會有所差異，直接決定了農民的土地流轉意愿。中國素來就有土地養老的傳統觀念，有的農民缺乏一技之長，把土地視為“命根子”，是自己全部生活的依靠，認為土地流轉就是一次性剝奪自己的土地，從而對土地流轉產生恐懼和抵觸情緒。此外，實行土地承包制以來，土地因包產到戶而被嚴重分割。農民是土地流轉的主體，握有土地的農戶如果收入沒有明顯增加，是不會輕易同意土地流轉的，這是造成部分農戶的土地惜轉的主要原因。土地流轉的客觀動因是缺乏一定經濟實力的現代農業企業、專業合作社或種植大戶，而河北省不僅農業企業、專業合作社、種植大戶等發展較慢，也存在規模偏小，效益較差，示范效應不明顯的問題。從政策和制度平臺來看，政府引導力度不夠，支持土地流轉的法規不健全，服務體制不完善，中介組織和土地流轉市場不發達，加之土地流轉后農村社會保障等一系列問題沒有使農民完全放心，導致農民對土地流轉的態度謹慎。

總之，當前農村土地流轉不規范，土地流轉的規模和速度偏低，客觀上是農業規模經營的客觀條件尚有待于發展，主觀上是部分領導的思想認識不到位，對土地流轉的主體問題認識上存在含糊的地方，在工作中還存在錯位、越位及包辦代替的現象，在土地流轉中存在“一刀切”的簡單化操作方式。

三、加強河北省土地流轉農民主體地位的意見及建議

從河北省實際來看，土地流轉應堅決按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》要求，引導土地經營權有序流轉，具體應把握好以下幾個方面:

(一)在土地流轉過程中要堅持以人為本，充分考慮農民的主體意愿。農民是土地流轉的主體，流轉的權力應該掌握在農民手中，只要其決定不違反國家的各項法律規定，應尊重農戶的自身選擇。由上述分析可見，解決農民土地流轉的疑慮，關鍵是使農民在經濟利益上的訴求得到合情合理的滿足和解決，在農民擔心的的養老、醫療、住房等方面切實解決他們的后顧之憂。

(二)完善土地流轉的法律法規，加速土地流轉的市場化進程。土地制度問題，是深化改革面臨的一個重要問題，要在十八屆四中全會依法治國的精神指導下，完善土地流轉相關的法律法規，明確土地所有權、承包權、使用權等基本問題，規范土地流轉的程序，加快中介組織建設，明確政府、集體、個人在土地流轉中的地位、權利和職能，為土地流轉形成制度保障和公正平臺。

(三)堅持“依法、有償”原則，堅持典型示范引導，因地制宜、循序漸進。依法嚴格規范土地流轉。執法必嚴，違法必究。防止土地不合理的兼并以及土地資源的不必要浪費，防止權錢交易等土地流轉中的違法行為。土地流轉實踐中，要充分借鑒國內外，特別是我國農業合作化和開展家庭聯產承包責任制時期的經驗和教訓，政府引導，典型示范，形式多樣，靈活機動，因地制宜，循序漸進。基層領導要做耐心細致的思想工作，切忌一刀切、一哄而上。土地流轉規模、速度要與現有農村生產力發展水平相適應，與城鎮化進程和農村勞動力轉移的狀況相適應，與農民的思想覺悟相適應。

［1］ 戴偉娟．城市化進程中農村土地流轉問題研究［M］．上海:上海社會科學出版社，2011

［2］ 劉偉慶．河北省土地流轉問題分析［J］．中國市場，2014，12