人口結構變化中的德國家庭政策得失分析

□劉燕妮

一、引言

出生率下降導致人口老齡化，導致就業人口與非就業人口比例失調:一方面社會發展所需的勞動力資源短缺，另一方面加重了社會的養老負擔。從1972年起，德國生育率一直低于2．1 的人口替代率。早在1957年，當時的聯邦家庭部長魏茂林(Wuermeling)就在一份報告(《我們出生率下降的原因》)中指出:德國的新生兒數量自20世紀50年代起一直呈下降趨勢。出生率的暫時穩定也不能使這一趨勢發生逆轉。文中隨后引用的民意調查數據表明雖然很多的人希望有孩子，但考慮到經濟情況只能望而卻步。該文開篇有這樣一句話:“民眾人生金字塔的根基——青年一代在持續變弱。對此，我們整個社會都不能等閑視之。”但當時的聯邦德國總理康哈德·阿登納(Konrad Adenauer)對于魏茂林的提議只是輕描淡寫地回應道:“人們如論如何總會生孩子的。”這也是直到20世紀90年代對出生率下降這一問題一直忽視的癥結所在。同時，當時世界范圍內普遍較強勁的人口增長態勢也轉移了人們對德國國內開始出現的人口老齡化的注意力。

從2005年開始德國人口出現了絕對值減少的現象，同時在一些行業，專業人員缺乏的現象越來越明顯。德國政府開始將應對人口老齡化提高到基本國策的高度，采取了一系列持續的應對措施，這些措施主要分為三個方面:家庭友好政策，退休養老以及老年就業，移民政策。其中家庭友好政策被認為是提高人口出生率，解決老齡化問題的根本之道。本文試就德國在東西德分裂和重新統一的歷史背景下，對其家庭政策的演變脈絡進行梳理，分析其轉向的根源，和各階段家庭政策的成效。希望能對中國現階段家庭政策的制定有所啟示。

二、人口結構變化中的德國家庭政策

(一)歷史淵源。家庭政策即“與家庭相關的國家行為”。旨在通過樹立道德風尚確定民眾代際傳承行為的穩定性和可預見性。過低的人口增長甚至是負增長和人口過快增長一樣，都會威脅到社會的穩定和社會各種職能的正常履行。因此，要求家庭政策要調控人口發展。同時國家，法律和家庭這三者緊密聯系，也受到了社會發展路徑的強烈影響。二戰后直到兩德重新統一這段時期里，西德和東德的家庭政策發展很不一樣，這兩個德國家庭政策的關注點也截然不同。

(二)原東德的家庭政策——主流“平均主義”雙職工家庭。原東德自從1949年建國起居民數量就持續下降，且最初幾年性別嚴重失衡(1949年時東德女性比男性多出210 萬，多出約25．3%)。所以，原東德從建國起就將人口增長提上了日程。當時的勞動力結構呈現出女性占主導地位的特征。與此相應，從東德初期開始，政府就大力倡導女性參與社會生產過程，因為建設和維持社會主義社會和經濟需要調動所有可用的勞動力。1949年東德第一部憲法頒布，其中將男女享受平等權利提高到基本法的高度加以保護。婦女的就業和同工同酬得到了有力的法律保障，在政治上也獲得了極力肯定。《再見列寧》中的單身母親在父親逃亡西德后將自己“嫁給了”社會主義國家，就是這一時期婦女積極參與社會建設的一個縮影。從那時起，婦女強勢地融入職場，在經濟和生活上獲得自立。1965年頒布的《東德家庭法》，規定了家庭在社會主義中的角色和意義，家庭成為了一個直接的政治目標。有學者將這一家庭法視為社會主義獨立家庭政策的起點。這一階段的重點是在繼續深入推進女性就業，強調家庭社會化的同時，試將家庭法中確定的社會主義家庭模式在實踐中推行。這包括將東德公民心目中的男人形象擴大到父親形象，強調家庭的生育功能以及婦女政策和家庭政策的融合。1964年東西德同其他相對富裕的國家一樣，人口出生率開始迅速下降;從1971年起，這一趨勢變得更加嚴重。但與西德不同的是，在東德這一下降趨勢從20世紀70年代中期起暫時得到了扭轉。1980年，東德的總和生育率達到了1．94(參照:德國聯邦統計局2012)。這可能是當時有針對性的家庭政策促進下的結果，將家庭和人口增長視為整個社會的一件大事來抓，鼓勵每個家庭生育2 到3 個孩子，同時也鼓勵女性兼職工作。政府制定了大量的激勵措施。比如，從1976年起，母親們從第二個孩子起可以休一年的哺乳假，同時可以得到70%～80%的工資;在小孩3 周歲前母親可以停職在家，享有返回崗位的保障。繼續工作的女性每個月可以有一天在家辦公;有2 個或更多孩子的婦女每周只需要工作40 個小時(注:當時普遍為43 3/4 小時每周)，薪酬不會被扣減。此外，還擴建了育兒設施，可以覆蓋70%的需求，多子女的家庭在分房子時享有優先權。

民主德國的家庭政策考慮到了整個社會的利益，目的在于使婦女(尤其是年輕婦女)更容易協調好工作，照顧小孩和處理家務等任務。從男性與女性的就業情況來看，可以說原東德的家庭政策建立了一個“平均主義的雙職工”家庭模式，從人口增長情況看，原東德的家庭政策是卓有成效的。因為從20世紀70年代中期開始直到80年代中期，新生兒的數量一直持續增長。因此人口學家將原東德稱為世界上少有的幾個成功扭轉出生率下降趨勢的國家。從1990年起，隨著東西德突然重新統一，東德婦女在生育行為上的慣性發展也失去了存在的基礎。

(三)西德家庭政策——主導形象“男人養家型家庭”。西德家庭政策的主導方針在建國初期與民德截然不同。婚姻和家庭被視為是與國家無關的不需要政府調控的私人領域，在家庭政策方面的財政支出也增長緩慢。20世紀50年代，聯邦總理阿登納堅定地相信，人們生孩子是自然而然的事情。在當時生育率較高的背景下，家庭建設在他看來也是毫無疑問的事情，不值得給予政策上的關注。戰后初期在家庭人口學上被稱為“結婚黃金時代”和“嬰兒潮”時期，人口學上也常見到關于戰后和經濟困難時期出生率提高的觀察分析，大部分學者將之解釋為一種“彌補效應”。德國戰后的嬰兒潮在1964年達到高峰，由于阿登納執政時剛好處在嬰兒潮時期，他完全預料不到新生兒數量自20世紀60年代中期起會開始急劇下降。

盡管專家們觀察到了人口出生率在持續下降，但促進人口發展，實行積極的鼓勵生育政策還是繼續被排除在西德的家庭政策之外，被視為社會和政策討論的禁區，這主要有兩個誘因:一是要避免引起對納粹時期人口政策的消極聯想。(注:在納粹德國，女人生孩子被稱為是貢獻給最高領袖的禮物)。二是要避免引起國家侵犯個人自由的嫌疑。促進生育的政策被理解為違背基本價值觀和基本人權，侵犯了私人空間和婦女的自由。從戰后初期開始直到千年之交，西德歷屆政府的家庭政策是不連續的，大體分為三個階段。1958年實行的夫妻分工原則，即“男主外，女主內”的模式從政治平等的角度來看一直備受爭議。從20世紀60年代初開始，由于考慮到市場對于勞動力的需求不斷增加，以及受到隨之而來的學生運動和婦女解放運動的尖銳抨擊，對于女性與母親就業的抵觸態度開始變得緩和。1977年開始實行的法律規定，夫妻雙方都有就業的權利，所謂的女性生活規劃“三階段-模型”開始受到追捧，推翻了之前“男主內，女主外”的性別分工，模糊了工作與家庭這兩個領域的界限。為了協調家庭與職業，國家對公共的育兒機構進行了擴建，但由于公共保育資源不足，勞動力市場和稅收機制不完善，再加上遇上東西德統一這一歷史進程，家庭和職業的協調變得越來越困難。戰后初期的西德家庭政策強化了婦女在生育后頭幾年里更應該呆在家里照顧小孩而不應去工作，這一理念已經深入到了社會生活實踐中，一時難以扭轉。

(四)東西德統一后“可持續發展”的家庭政策——“雙收入家庭”成為主流。1989年東西德的出生率與原聯邦德國持平。政治轉型在新的聯邦州帶來了經濟與社會的根本變革以及隨之而來的出生率急劇下降。從1990年至1994年，原東德部分總和生育率從1．52 降至0．77，之后開始略有回升。直到2007年測得原東德部分女性的生育率為1．37，才與西德部分持平。這主要因為原東德家庭模式提倡“雙收入家庭”，與當時的西德完全不同，而這些措施在20世紀90年代完全被拋棄，整個德國的家庭政策完全向西德靠攏。東西德女性在人生規劃和觀念模式上有所不同，原東德女性將生育后重返工作崗位視為理所當然的事情，因此許多東德女性在重新統一后的頭幾年里推遲生育計劃。

新千年以來，德國在家庭政策方面開始主動應對人口變化尤其是持續低生育率帶來的挑戰。原聯邦總理施羅德推動的西德家庭政策轉向，被稱為“可持續發展的家庭政策”，旨在達到給父母和孩子進行積極去家庭化的效果。其中的一項中心措施就是為孩子和其他需要照顧的家庭成員提供免費或者較實惠的護理設施，不僅從物質上為家庭建設提供資助，而且為整個生育行為創造更好的條件，從而再一次提高人口出生率，并借助外來移民的補充使人口規模保持相對穩定。

三、德國實行家庭友好政策的成效及反思

德國對于低出生率導致老齡化的認識經歷了曲折和反復。從新千年起，政府投入了大量的財力，包括發放兒童撫養金，父母津貼，家庭稅收優惠政策等，而出生率始終處于低迷狀態，2014年新出生的人口數量僅相當于1964年的一半，而鼓勵生育的財政支出卻是1964 的100 倍。聯系前民主德國20世紀70年代中期出現的生育奇跡(生育率迅速提升至1．94)，說明出生率低迷的根本原因不在于家庭經濟負擔，而在于生育觀念的轉變。女性走入社會，實現了家庭之外的社會價值，女性生育面臨的主要問題不再是經濟上的困難，而是工作與家庭之間的協調問題。

因此，要提高現代女性的生育率，前提條件就是要支持雙職工模式，讓家庭和工作能更好地協調，保障婦女不會因為生育在職場上處于弱勢。為此，除了簡單的財政補助，德國政府開始采取更加細化的措施從行動上大力支持家庭的生育行為:擴建三歲以下嬰幼兒的托管設施，為單親家庭提供保姆設施。將父母津貼與生育前的收入掛鉤，并制定靈活的父母休假制度，鼓勵高學歷高收入的女性生育。生育行為的去家庭化成為現代家庭政策的重心。

［1］ 李輝．人口社會學［M］．北京:中央廣播電視大學出版社，2012，3

［2］ 張敏杰．德國家庭政策的回顧與探析［J］．德國研究，2011，3

［3］ Irene Gerlach:Familienpolitik，Lehrbuch．VS Verlag für Sozialwissenschaften［M］．aktualisierte und überarbeitete Auflage，2010

［4］ Anja Hardenberg．immer weniger Kinder，immer mehr Leistungen［J］．德國圖片報(Bild Zeitung)，2014，2

［5］ http://www．bild．de/politik/inland/familie/milliardengrab-familienpolitik-34497084．bild．htm