城市基層社會的治理困境及其化解

李 江

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城市基層社會的治理困境及其化解

李 江

（深圳大學當代中國政治研究所，廣東深圳 518060）

目前我國城市基層社會的治理困境主要表現在：基層管理層級過多，職能部門的“主管責任”淡化，社區工作準入標準不完善，居委會日益呈現“行政化”、“邊緣化”的趨勢，社會組織發展滯后。為了解決上述問題，必須理清社會公共產品的決策職能，規范市區職能部門的工作，推進街道辦和社區的層級縮減和職能優化，多種方式加強社區居委會建設，增強社會組織承接職能部門轉移服務的能力。

城市基層社會，治理困境，職能優化

一、城市基層社會的治理困境

（一）基層管理層級過多，基層社會治理職能亟待整合

在目前城市基層管理的結構中，作為派出機構的街道辦，通常設立了行政化色彩較濃的社區工作站，導致基層管理層級過多，街道辦的工作呈現出“二傳手”的現象，即街道辦將大量的行政性事務下放到社區工作站，使得社區工作站承擔了很多關于基層建設和社會維穩等社會治理工作。在實際工作中，社區工作站的人員忙于應付各種檢查，沒有空閑時間與社區居民進行有效溝通，所以工作站人員坐在辦公室管理的現象較為突出。事實上，社區工作站也沒有執法權，工作站不能管轄社區的社會治安、查處違建、消防安全、無照經營等工作事項，從而導致較多的社會治理工作流于形式。

（二）片面強調“屬地責任”，職能部門的“主管責任”淡化

基于“屬地管理”原則，只要在街道辦和社區管轄區域內發生任何事件，街道辦和社區都必須掌握、處理和解決。根據這一原則，所以市區政府經常將上級政府下達的文件、指示精神，直接轉發至街道辦，并定期進行檢查、考核，有時還會增設一些“一票否決”項，從而增加了街道辦的工作壓力。此外，還有許多能單獨行使工作職責的部門，如公安、消防、工商局、勞動和社會保障局、城管、供水供電等，在“屬地管理”原則下，也經常向街道辦布置任務，從而淡化了職能部門自身責任。由于各職能部門都是自行安排工作，部門之間也缺乏協調，所以職能部門下達的工作任務具有隨意性，街道辦也無法以統一、規范的工作模式完成任務。由于街道辦工作量大且效率低，所以街道辦通常只能把人力和時間集中在維穩等個別“重點工作”上，對其他工作則采取應付的態度，或者再簡單下放到社區工作站。

片面強調“屬地管理”原則，導致上級部門“重檢查、輕服務”，使得社區工作的開展較為被動。例如深圳市每年的計劃生育檢查，一年的各種檢查平均有八次，有的街道甚至每個月都要進行一次檢查。由于計劃生育是“一票否決”制，考核結果的好與差，直接影響到區、街道等部門的利益，因此社區工作站人員的全部工作必須放在迎檢工作上，其次才顧及其他工作。除了“一票否決”的檢查外，其他的各種檢查也對社區工作站人員構成較大壓力，結果不理想會直接導致工作人員受罰。相比之下，社會服務類工作的完成效果對工作人員的影響比較小，所以在這種機制下，社區工作站人員的工作主要是完成各項檢查任務，無暇顧及社會服務類型的工作。

（三）社區工作準入標準不完善，基層工作負荷過重

由于社區工作準入標準不健全，導致市區的“多頭”職能部門都“單向”地給街道和社區委派任務。市區職能部門的工作聯動性也不強，社會建設和治理的合力難以形成，導致街道辦和社區忙于市區職能部門下達的各項考核、審查、評比等工作，從而既增加了街道辦和社區的工作任務，也降低了街道和社區工作人員的工作效率。市區的其他職能部門不配合，也不支持某些職能部門在工作中總結的一些創新舉措，從而難以有效整合市區的行政資源，在一定程度上也制約了城市基層治理體制創新工作的有效開展。

上級各職能部門片面強調部門自身的任務要求，基層社會治理的信息數據共享平臺暫時沒有建立。例如各職能部門要求社區提供統計數據時，所需要的統計標準并不一致，甚至同一部門做同一類調查時每次下發的表格格式都不一樣，造成社區工作人員經常性重復上門、重復登記。事實上社區工作站已經積累一定的數據資料，只要各職能部門的工作要求規范，采用統一、固定的格式，就可以通過社區工作站的數據庫自動調取數據；但是由于上級職能部門的要求經常變化，使得社區工作站要經常重新搜集數據填報。這種相對原始的登記手段，極大地增加了社區工作站的工作量，在收集資料的過程中還無意識地制造了社區工作人員與居民的矛盾。此外，相關職能部門有時下達任務只是發份文件，社區工作人員缺少專業知識，又得不到相應指導，所以社區工作人員在執行有關工作任務時遇到的困難較多，不能及時有效地完成工作任務。

市、區、街道、社區的工作關系就像一個倒立的三角形，上面由市、區政府的各個職能部門組成這個倒立三角形的主要部分，而社區則處于這個倒立三角形的底部位置，即市區各職能部門下發的工作任務，政策的傳達，都交給社區落實；上級部門的行政事務進社區的隨意性也很強，導致社區工作站難以應付，社區居民成為了被管理而非服務的對象。

目前深圳市社區工作站的人員配置相對不足，一般是10-20人，但是要承擔來自上級各職能部門的大量工作任務，例如人口、計生、治安、文化、安全生產、民政事務、就業、醫療、交通出行、環境衛生等事項。有關數據統計，深圳市社區工作站負責的工作有26項大類、125項小類，其中長期性工作109項、臨時性工作16項；有68項屬于社會工作類；需要迎接各職能部門檢查的工作有121項。由于社區工作站常年忙于各項數據統計和迎接檢查等工作，所以即使上級職能部門的大量行政性事務下放到社區，社區工作站也只能是粗放執行，甚至只能是簡單應付。

（四）居委會日益呈現“行政化”、“邊緣化”的趨勢

雖然我國《城市居民委員會組織法》規定居委會是城市居民自我管理、教育和服務的群眾自治組織。一些地方實行“居站分離”改革之后，居委會名義上也回歸為居民自治組織，但是大多數居委會和社區工作站還是一套人馬、兩塊牌子，居委會的工作人員也不可避免地承擔了社區的行政性事務。另外，由于多數居委會的自治能力不強，大部分居委會的人員也是兼任居委會的工作；居委會的工作人員很少有機會參與社區服務的培訓，也沒有科學合理的薪酬標準和工作績效考核指標，所以多數成員的工作積極性不高，居委會難以吸引和留住人才。居委會不能很好發揮基層群眾性自治組織的法定功能，無法提供專業化的各種社區服務，也難以吸納業委會的人員參與居委會的工作，從而嚴重制約了居委會服務社區居民的能力。

（五）社會組織發展滯后，組織內部運作不規范

目前我國社會組織的數量不多，組織的人員數量顯著偏少，組織的結構不完善，組織的知名度也不高，從而難以影響城市基層的經濟社會生活。社會組織的資金來源也比較少，通常只是民政部門給予部分社會組織辦公經費；多數社會組織也缺乏足夠的工作和活動場所。多數社會組織與政府行政部門的工作關系比較密切，社會組織的自我管理和服務社會的專業化程度都不高。例如一些社會組織主要是依靠政府部門撥付資金維持組織的正常運轉，沒有獨立發展服務項目的能力。社會組織人員的多數時間忙于政府部門委派的行政性事務，很少有時間為社區居民提供專業化的服務，從而制約了社會組織人員的服務能力。社會組織人員獲取信息的渠道相對不足，政府有關部門與社會組織人員的信息共享化的程度也較低，使得社會組織人員難以為社區居民提供及時、有效的組織服務。

一些社會組織的部門設置不合理，組織的領導人完全掌握著組織的運作權力，并且缺乏相應的權力監督機制；組織內部的協商程序、決策步驟、財務管理等規章制度也不健全。市區職能部門缺乏規范統一的執法監督力量，職能部門只是對社會組織的有關材料進行審核與登記，但是沒有深入調查社會組織的實際情況，也沒有全程監督組織的運作過程，使得一些違反法律規定的社會組織處于一種半放任的自由狀態，沒有被有關部門及時查辦和取締。

二、化解城市基層社會治理困境的措施

庫伊曼和范·弗利埃特指出“治理的概念是，它所要創造的結構或秩序不能由外部強加；它之發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及相互發生影響的行為者的互動。”[1]解決城市基層社會治理的上述問題，可能會觸犯既得利益群體的利益，但是“既然政府的目的是為社會謀福利，那么只要是為了這個目的而作的任何變革，就不能算是對任何人的侵犯，因為政府中的任何人都無權背離這個目的。”[2]所以為了實現社會大多人的利益，必須遵循“自治”與“共治”的雙重邏輯，明確多元主體在基層社會治理中的職責，合理區分社會治理與社會服務類事項，在切實保障居民自治權利的基礎上，以加強居委會建設為居民自治的核心目標，充分發揮社會組織在基層社會治理中的重要作用，從而妥善解決目前城市基層社會治理存在的問題。

（一）理清社會公共產品的決策職能

市政府統一頒布關于社會和諧、社區居民現實利益的整體性、可持續性的公共政策，政府職能部門不再單獨行使決策職能。“在每一地方界區內，應只有一個被選出的機關來處理一切地方事務，而不是由不同的機關處理該地區不同部分的事務。”[3]所以市政府應該對街道、社區的社會保障、促進就業、義務教育、醫療衛生、文化事業、社會治安、安全生產、食品藥品安全、公共基礎設施建設、流動人口登記、交通管制等事項進行全面規劃，建立資源共享的平臺，整合有關職能部門的工作，規范有關事項的工作考核標準。

（二）規范市區職能部門的工作

“強力并不構成權利，而人們只是對合法的權力才有服從的義務。”[4]所以必須完善社區工作準入標準，避免上級職能部門隨意向街道辦簡單隨意地委派工作；完善“主管部門責任”與“屬地管理責任”相結合的責任追究制度。有效發揮市區各職能部門與街道、社區的作用，讓職能部門真正代表政府在轄區內發揮主管作用，使街道的“屬地管理”原則能夠真正化解和處理糾紛，維護和推進轄區的綜合穩定。“公正是為政的準繩，因為實施公正可以確定是非曲直，而這就是一個政治共同體秩序的基礎。”[5]所以為了實現城市基層社會執法的公正，必須將執法權統一收歸到相應的職能部門。各職能部門集中對城市交通管制、城市規劃、環境治理、工商行政管理、土地管理、食品衛生安全管理、人才市場管理、文化市場管理、質量技術監督、安全生產管理等領域開展聯合執法，確保執法的公正性、專業性、集中性和權威性。

（三）推進街道辦和社區的層級縮減和職能優化

按照“扁平、精簡、高效”的原則，以優化基層社會治理體制，加強社會綜合治理，完善社會公共服務，引導自治機構有序發展為目標，在根據經濟社會發展狀況，合理調整街道辦管轄范圍的基礎上，將街道辦事處作為基層行政管理、行政事務的終端。居委會或社區工作站原來承擔的所有行政管理職能歸集到街道辦事處，形成“區——街道”的扁平化社會治理格局。將上級部門需要下放的人口管理、公共福利、生育登記、居民文化、社會救濟等與居民生活密切相關的公共服務事項和辦證業務，在“一站式公共服務大廳”設立相應的服務窗口，確保居民享受人性化的一站式便捷服務。全力打造服務型街道，積極推行柔性管理和微笑服務，加強窗口辦事員服務意識和工作方式的專業化培訓，實行競爭上崗和公共服務認證、準入制度。在“一站式公共服務大廳”的各個窗口安裝市民滿意度評價器，由市民直接對窗口辦事員的服務態度和工作能力進行即時評價，并將其納入窗口辦事員的業績考核、職務晉升的評價指標體系中，切實改變傳統“臉難看、事難辦”的不良現象。

（四）多種方式加強社區居委會建設

將居委會建設成規范居民自治、提供社區服務的重要組織，完善社區的協調會、評議會、聽證會、居民論壇制度，促進基層社情民意的有序表達和及時反映，增強居委會的民意吸納和整合功能。通過年度項目委托、購買服務等多種形式支持居委會建立社區服務機構，增強社區服務機構的運營能力。為社區居民提供多樣化、高質量的社區服務，提高居委會服務社區居民的能力。積極探索居委會人員的工作專門化、居委會職位的屬地化措施，適當提高居委會工作人員的補助標準。“政治現代化涉及政治參與的擴大。”[6]所以應該鼓勵社區內具備良好的文化素質、具有管理經驗、積極關注社區事務的居民代表、業主委員會成員、企業負責人、社會工作者等競選居委會的職位；鼓勵黨代表、人大代表、政協委員參加所在居委會成員的選舉。

（五）增強社會組織承接職能部門轉移服務的能力

上級職能部門或街道辦不能繼續有效管理的公共服務項目，政府機構可以通過購買服務和項目委托的方式，由社區服務中心、社區社會組織等承辦，從而促進基層政府轉變職能，推動社會組織的專業化發展。以增強社會組織的管理能力與營運能力為重點，以充分發揮社會組織在城市基層社會治理中的作用為目的，建立一些運作機制規范、監督管理能力強、內部結構設置合理、專業化水平高、具有較大影響力的社會組織，從而促進社會組織的孵化機制和監督管理機制的創新。通過項目委托、購買服務、專項支持、財政補貼、人才培訓等多種形式，鼓勵、支持和幫助關于公共福利、社區服務、社會救濟、教育醫療等事項的社會組織加速發展。鼓勵社會組織抓住目前積極開展社會建設的有利時機，努力增強組織的專業化服務能力，按照組織的特點適當增加社會服務的項目。在社區主動吸納服務居民水平較高的社會工作者參與社會組織的工作，從而為社區提供多樣化、專業化、高質量的社會服務，增強社會組織參與城市基層社會治理的能力。

[1] 俞可平. 權利政治與公益政治[M]. 北京: 社會科學文獻出版社, 2003: 131.

[2] 洛克. 政府論:下篇[M]. 葉啟芳, 翟菊農, 譯. 北京: 商務印書館, 1964: 104.

[3] J.S.密爾. 代議制政府[M]. 汪瑄, 譯. 北京: 商務印書館, 1982: 212.

[4] 盧梭. 社會契約論[M]. 何兆武, 譯. 北京: 商務印書館, 2003: 10.

[5] 亞里士多德. 政治學[M]. 顏一, 秦典華, 譯. 北京: 中國人民大學出版社, 2003: 5.

[6] 塞繆爾·P·亨廷頓. 變化社會中的政治秩序[M]. 王冠華, 劉為, 譯. 上海: 上海人民出版社, 2008: 78.

（責任編校：彭 萍）

Urban Grass-roots Social Governance Dilemmas and Solutions

LI Jiang

（Contemporary Chinese Politics Research Institute, Shenzhen University, Shenzhen, Guangdong 518060, China）

At present the urban grass-roots society governance dilemmas mainly display in: the Grass-roots management levels are to many. The “charge responsibility of functional department” is fading, the community work admittance standard is not perfect, neighborhood committee increasingly shows the tendency of “administrative” and “marginalization”, social organization develops slowly. Therefore, in order to solve the above problems, we need to sort out the social public product decision-making functions, to make urban and district function department’s work standard, to carry forward sub-district office and community’s levels reduced and functions optimization, to strengthen the community resident committees construction in a variety of ways, and to enhance the ability of social organizations undertaking the function departments transferring service.

urban grass-roots society; governance dilemmas; functions optimization

C 931

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.01.011

2096-059X (2015)01–0059–04

2014-12-08

李江（1987-），男，湖南寧遠人，研究生，主要從事當代中國政治制度研究。