湖南新型城鎮化推進模式及政策選擇

楚靜，薛姝

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湖南新型城鎮化推進模式及政策選擇

楚靜，薛姝

（湖南城市學院新型城鎮化研究基地，湖南益陽 413000）

在新型城鎮化背景下，湖南結合本省的實際開展新型城鎮化多元模式探索，既發揮了長株潭城市群的帶動作用，又形成了以地級市為依托的城市組團（洞庭湖、湘南、大湘西）模式，還培育出“資興模式”為補充的重點小區鎮的發展模式。湖南新型城鎮化在取得突破的同時，仍然存在區域協同發展的制度障礙等問題。推進湖南新型城鎮化健康發展，必須要立足于新的戰略布局，并進行政策調整與選擇。

湖南；新型城鎮化模式；政策取向

21世紀以來，我國城鎮化取得了舉世矚目的成績，但同時也遇到如土地城鎮化與人的城鎮化分離、公共服務供給二元化、生態環境日趨惡化等深層次的問題。在湖南，先天的區位資源導致的城鎮化地區差異較大。“湖南新型城鎮化何以持續健康推進”、“湖南新型城鎮化以怎樣的方式推進”成為湖南省各級政府及學術界關注的話題。

一、我國城鎮化發展模式的回顧與反思

（一）東部沿海地區都市群模式

以京、滬、穗為中心的都市群模式。改革開放以來，沿海地區由于其優越的區位及優惠的政策，經濟得到快速發展，吸引了大批農村剩余勞動力，逐漸形成了以廣州為中心的珠三角都市群、以上海為中心的長三角都市群和以北京、天津為中心的環渤海都市群。

1．珠三角都市群。它是依靠毗鄰港澳的地緣條件和中央的開放政策，實現城鎮化的一種“自外”和“自上”的模式。并以經濟國際化為目標，積極發展內外開放的雙向型經濟，通過特區城市的成長和城市群的形成，自下而上的農村發展，對外開放政策促使外資尤其是港資的注入，為地區的發展提供了原始動力，促進經濟發展，吸引外地農村勞動力異地城鎮化。使珠三角地區迅速成長為以廣州、珠海、東莞等多中心的城市群。

2．長三角都市群。它以浦東開發為龍頭，依靠大上海的經濟、技術輻射和擴散，以集體經濟和私營經濟為主的“蘇南模式”和“溫州模式”相伴隨，形成了都市經濟支持的中心城區和開發區，由城鎮經濟支撐的中小城鎮共同構成的城市群，從而帶動整個長三角地區經濟發展。

3．京津環渤海都市群。它依托京津間的資源互補及便利的交通網絡，通過發揮其周邊城市的支撐作用，承接來自兩核城市的要素轉移。以北京、天津的雄厚的技術力量，輻射整個華北地區乃至西北地區，從而帶動這一大區域的快速發展。

（二）西部地區城鎮化發展模式——大城市帶大郊區的發展模式

這種模式最典型的就是成都，它的主要做法是充分發揮地處成都近郊的區位優勢，對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，設立建設用地增減指標掛鉤機制。它最大的特點是使城鎮化的農民做到“不失地”、“有產業”、“能增收”。

（三）獨具地方特色的小城鎮發展模式

1．蘇南模式。蘇南是指太湖周邊的蘇州、無錫、常州以及南京、鎮江等12個縣市。蘇南模式亦被稱為鎮企合一的經濟發展模式，主要特征是在鄉鎮政府的直接主導下，受沿江老工業基地輻射，通過承接外來材料加工形成自己的鄉鎮企業，依托集體所有制形式，實現其收益由集體共享、風險由集體共擔的發展模式。

2．溫州模式。和蘇南模式的集體經濟，產品主要為大工業配套服務不同，和廣東模式注重利用外資發展也不同，它是以個體私營企業為主體、迅速發展為推動力的區域經濟發展模式。政府在經濟發展的過程之中，扮演了“無為”者的角色，更多的時候，政府對民間的經濟行為采取睜一只眼閉一只眼的態度。

回顧我國城鎮化發展模式，可得出如下結論：第一，都市群的發展是新型城鎮化發展的重要趨勢。東部沿海三大都市群已成為我國工業、金融、科技、信息中心，形成產業規模化、人口高度集聚區和經濟增長極，并成為拉動我國經濟增長的動力，三大都市群對我國東部經濟發展產生了巨大的集聚效果，有力推進了沿海地區社會經濟的大發展，并使其領先于全國平均水平。第二，推動新型城鎮化的發展沒有固定模式。由于不同區域資源稟賦、生態容量和歷史文化存在差異，經濟發展不平衡。因此，新型城鎮化的推進模式必然是多元的，必須根據實際情況合理構建與區域經濟發展和產業布局緊密銜接、與資源環境承載能力相適應的發展模式。第三，選擇城鎮化發展的動力機制，必須發揮市場與政府兩方面積極性，消除城鄉二元結構的體制機制障礙，統籌城鄉發展，促進城鎮化和新農業現代化建設協調推進。

二、湖南新型城鎮化多元模式探索

（一）湖南型城鎮化發展的新機遇

國家經濟轉型和戰略布局為湖南新型城鎮發展提供了新的歷史機遇。黨中央、國務院審時度勢，謀劃中國經濟新棋局，于2014年9月作出了“依托黃金水道推動長江經濟帶發展，打造中國經濟新支撐帶”的重大戰略決策。2015年4月國務院批復同意《長江中游城市群發展規劃》，明確提出長江中游城市群一體化發展的思路，湖南新型城鎮化迎來一次難得的發展機遇。

1．找準與國家發展戰略的契合點，以重點突破實現湖南新型城鎮化整體推進。隨著長江經濟帶和長江中游城市群建設的推進，給湖南新型城鎮化穩步發展帶來了歷史性機遇，尤其是長江中游城市群區域一體化開放合作正從共識變為行動,“中三角”融合發展穩步推進。一方面，可依托以高鐵為代表的陸路交通作為長江中游城市群加速一體化的重要支撐，實現東聯西接、南北溝通，構建內陸開放發展新高地，著力打造內陸開放引領區、轉型升級創新區、城鄉統籌示范區、生態建設先行區。另一方面，以長江中游城市群建設為中心，加快區域中心城市和特色中心鎮發展，著力優化全省城鎮發展格局，加快新農村建設，加大扶貧開發力度，統籌推進城鄉一體化發展。

《湖南省推進新型城鎮化實施綱要》（2014-2020年）高度契合國家發展戰略，《綱要》提出以改革創新為動力，充分發揮市場的主體作用。加快長株潭城市群轉型發展，積極融入長江中游城市集群，加強與武漢城市圈、鄱陽湖生態經濟圈的分工協作，充分發揮“一部一帶”中的極核作用。岳陽、常德、益陽以洞庭湖生態經濟區建設為契機，加強與長江經濟帶和長株潭城市群的經濟協作，建設彰顯濱水特色的現代生態城市。衡陽、郴州、永州以湘南承接產業轉移示范區建設為契機，著力打造現代宜業宜居城市。懷化、吉首、張家界、邵陽、婁底要以武陵山經濟協作區建設和新一輪扶貧開發為契機，著力打造武陵山區的重要交通樞紐、邊區貿易中心和生態文化旅游城市。

《綱要》明確了新型城鎮化推進模式，提出要以城市群為核心、以地級市為中心形成城市組團、以縣城和中心鎮為基礎，構建大中小城市和小城鎮協調發展的新型城鎮體系。三種模式同步推進，相互協調，將成為湖南新型城鎮化的特色。

2．頂層設計引領新型城鎮化協同推進

以頂層設計作為新型城鎮化推進模式的基本范式。黨的十八大報告提出要推動“工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調”。2014年3月16日《國家新型城鎮化規劃（2014–2020年）》正式公布，它意味著通過頂層設計，引領中國特色新型城鎮化道路朝著跨區域合作、功能互補、協同發展邁進。湖南位于我國中部六省的南部地區，東南與沿海經濟發達地區相連，西部連接欠發達的大西部，域內經濟發展不均衡，人口密度較之東南沿海各省要小。因此，湖南新型城鎮化要站在中部崛起的戰略高度，立足國情省情進行區域內制度的頂層設計。一方面，根據湖南的區位環境及地理特征，要著眼于中部崛起以及與東部發達地區的對接，協同好與周邊省份的發展關系，避免因行政分割而造成惡性競爭。另一方面，要充分考慮省內各地區間的發展，做好資源整合與區際協調工作，引導人口和產業合理聚集轉移。

（二）湖南新型城鎮化多元模式探索

我國城鎮化從局部突破轉向全面推進，湖南已進入推進新型城鎮化的關鍵時期。如何科學構建與經濟發展、產業布局、環境承載能力相適應的城鎮發展格局，是擺在湖南人面前的緊迫任務。

1．長株潭城市群模式

被譽為“中國第一個自覺進行區域經濟一體化實驗的案例”的長株潭城市群，最初只含呈“品”字狀分布于沿湘江兩岸，結構緊湊的長沙、株洲、湘潭三市。隨著沿海地區經濟快速發展，其產業逐步向內地轉移，湖南省及時調整長株潭城市群區域，于2006年提出“3+5”城市群，即以長株潭三市為核心，另外加上周邊的岳陽、常德、益陽、婁底及衡陽五市。

長株潭城市群模式不同于沿海城市群模式，它發軔于國家產業結構調整，東部沿海資本輸入，從中央到地方逐步批準建立開發區，通過承接沿海一些加工貿易產業，吸引大批外出打工的技術人才回流，以當地人口為主的城鎮化發展而成。

長株潭城市群獨具特色：其一，它是多中心網絡化的生產、生活、生態協調發展的城市群；其二，國家政策引導、產業升級與空間轉移是長株潭城市群演化的主要機制；其三，長株潭城市群位于湖南省中東部，以長株潭三市為核心，向高速鐵路、高速公路等主要交通線集聚，現已成長為湖南經濟發展的核心增長極。

2．以地級市為依托的城市組團式模式

湖南東西南三面環山，中北部地勢低落，呈蹄形狀，中部大都為丘陵，處在丘陵地區的中小城市大多面山環水、城市建設用地局促；隨著東南部經濟發達區域產業向內陸轉移，作為重要產業承接地的湖南，其中小城市將面臨城市用地結構及其空間形態的改變。對此，湖南及時提出“整體集中、局部分散”的發展原則，建立“小而優”的適度組團式發展模式，以滿足經濟發展需求，從而為湖南丘陵地區中小城市的發展探索空間形態優化模式。最具典型意義的組團式發展模式是湘南城市組團，它包括衡陽、郴州、永州等建設面向珠三角和北部灣地區的承接產業轉移基地、綠色農產品供應基地和物流中轉基地。

3．資興模式——以縣級市和縣城為基礎、以重點小城鎮為補充的模式

資興市位于湖南省南部，湘、粵、贛三省交匯處，是集旅游區、礦區、庫區、林區于一體的新興旅游城市和工業城市。近年來，該市立足本地實際，以生態移民為著眼點，通過科學利用本地資源（礦產、森林及水），大力實施“雙轉移”工程，將移民搬遷與城鎮化相結合、頂層設計與自主創新相結合的城鎮化模式，并有效建立起農業轉移人口成本分擔機制及多元化可持續的城鎮化投融資機制。該城鎮化模式得到國家有關部門認可，該市于2014年被國家發改委等十一部委列入國家新型城鎮化綜合試點單位。

（三）湖南推進新型城鎮化面臨的問題

1．存在區域協同發展的制度障礙

從政策環境上看，湖南在推進新型城鎮化過程中，即使是“3+5”城市群仍然存在管理體制障礙。受傳統行政區劃影響，行政區割裂式的發展模式還比較明顯，從長株潭、洞庭湖、湘南和大湘西等四大區域板塊來看，區域和城市間城鎮化水平發展不均衡。即使是“3+5”城市群中的長株潭3市在破除戶籍制度障礙方面依然存在差別，其余5個城市就更不用說了，它們均是在各自區域范圍內獨立動作，彼此之間的一體化更低，地區間資源難以整合，區際之間難以協調。其次，各管理部門受省局垂直領導，單線作戰，橫向管理與縱向管理存在沖突，未形成管理合力。

2．政府與市場的關系有待進一步厘清

長期以來，政府主導城鎮化進程。改革開放以來，盡管市場在城鎮化發展中發揮著越來越重要的作用，但沒有從根本上扭轉城鎮化發展中政府與市場關系失調的態勢。具體表現為：

（1）奉行“以物為本”的思維和管理理念。這種物本城鎮化直接造成了城鎮化發展質量不高，甚至是基本公共服務供給不均衡而導致社會矛盾激化等嚴重問題。如一些城中村生活設施缺乏，人們生活不便，由此引發失地農民嚴重不滿，甚至與有關政府部門形成對立。

（2）治理體制上政府扮演多重角色。在城鎮化進程中政府既是政策的制定者、供給者、執行者，也是政策的評價者，政府成了城鎮化發展中無處不在的參與主體。直接影響了民間組織、公民個人的積極性。

（3）重建不重管，政策缺乏連續性。在創“政績”、樹“形象”的口號下，一屆領導班子一套思路和政策，導致嚴重倚重行政手段，盲目追求政績，缺乏戰略規劃、制度配套、法治保障等。

三、推進湖南新型城鎮化健康發展的對策

十八大報告提出：“促進城鎮化健康發展，就要堅持因地制宜的方針，合理確定發展目標。……要根據各地經濟社會發展水平、區位特點、資源稟賦和環境基礎，合理確定各地城鎮化發展的目標，因地制宜地制定城鎮化戰略及相關政策措施。”新階段，湖南要立足國情省情，結合實際，探索新型城鎮化發展道路。

（一）科學研判省情階段性變化，謀劃和推進新型城鎮化健康發展

1．依據區域經濟發展，定位“二帶”戰略

作為中部內陸省份，湖南城鎮化發展也受到一些因素的制約。如東西部差異大。受自然環境及傳統發展因素制約，東部靠近沿海發達省份，又有較好的工業基礎，加上高速鐵路、公路將郴州、衡陽、湘潭、株洲、長沙及岳陽六市連成一片，所以東部經濟發展較快。西部主要以山地為主，人口稀少，生態環境好及村落文化保存完好。因此，著力打造兩大城鎮化特色發展帶，即東依托東部岳陽至郴州綜合運輸通道建設東部集聚發展帶，充分利用岳陽、長沙、株洲、湘潭、衡陽、郴州6市有利條件，引導和支持沿線中心城市結合產業園區布局，科學規劃新城新區，推動全省城鎮化人口向東部集聚。西部依托張家界至懷化綜合運輸通道，以張家界、湘西、懷化3市州及邵陽、婁底等地區為主體，構建綠色宜居、文化傳承的新型城鎮化特色發展帶經濟社會集聚發展帶和西部生態文化帶。

2．頂層設計湖南新型城鎮化機制體制改革框架

整體上看，湖南在推進新型城鎮化過程中，城鎮化動力不足。具體表現為區域間仍存在不同利益訴求，經濟差距有拉大之勢；其次，城鎮化發展水平較低，發展質量不高，城鎮綜合能力承載能力不強等問題仍然突出。因此，要堅持“區域合作共贏、協同發展”原則，構建科學有效的區域協同發展協調機制。德國魯爾大都市及長三角的發展，充分證明了協同發展機制是政府發揮作用的重要內容，也是區域合作發展的重要基礎。其次，建立“省級指導、城鎮協調、社會公眾參與”的合作機制。推進湖南新型城鎮化建設是一項復雜的系統工程，要強化責任、加強協調，確保各項工作落到實處。“省級指導”即由省制定城鎮化的具體行動計劃、具體目標，并將其納入到相關部門的績效考核中，以穩步推進其貫徹落實。“城鎮協調”是指在城鎮化推進過程中，核心城市、各大城市及城鎮要建立聯席會議和工作協調機制，分別由各城、鎮的主要領導作為召集人輪流主持商討會，就重大問題進行集體磋商，現場辦公，即時解決。再次，建立“社會參與”機制。一方面，可以提高公眾的參與意識，利于工作開展；另一方面，充分聽取群眾意見，反映社會公眾訴求，共同推進湖南城鎮化建設。

（二）改革開放是推動新型城鎮化可持續的關鍵

1．確立“市場主導、政府引導”關系新定位

厘清政府與市場的職能與邊界，同時協調好兩者的作用，對于新型城鎮化的健康發展是十分必要的。“正確處理政府和市場關系，更加尊重市場規律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，切實履行政府制定規劃政策、提供公共服務和營造制度環境的重要職責，使城鎮化成為市場主導、自然發展的過程，成為政府引導、科學發展的過程。”

為此，政府與市場要“各司其職”，有機配合。凡涉及生態環境、社會事業等公共性產品等問題，政府要承擔主導責任；凡涉及產業發展、跨區域投資、財稅收入等問題，則既要遵循市場規律的客觀要求，深化行政審批制度改革，又要著眼于區域利益和整體利益的共贏，加強各級政府的溝通與協調。在區域市場一體化發展等機制改革方面，應強調市場的主導作用，培育公正、公平、公開、有序的市場秩序和充分競爭的市場環境。

2．改革開放仍是新階段推進城鎮化發展的關鍵

以大開放為視野，推動各項改革創新。現階段，我國改革發展進入新常態，能否把握新常態、適應新常態、引領新常態，關鍵在于全面深化改革的力度。首先，可依靠“一帶一路”來實現開放合作。湖南雖不沿邊，也不靠海，但南接珠三角，東連長三角，西鄰西部，可將湖南新型城鎮化融入到“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”建設的大格局中去。其次，可借“長江中游城市群發展規劃”戰略，與長江沿岸省份構建多層次交通通道和平臺，并在沿江各口岸建立監管平臺，推動沿江通關協作與內通關一體化接軌。第三，鎖定目標精確制導，推動區域內梯次發展。由于本省區域內發展存在多樣化、差異性，不可能實現同步發展，一定要有系列政策與制度安排，引導不同區域間互動聯合發展與梯度發展。

總之，要通過開放來釋放新推力，通過改革來激發新活力，通過創新來重塑新動力。

（三）科技發展大趨勢對新型城鎮化的影響

1．智慧城市是新型城鎮化發展的新時期

信息技術的發展帶來了大數據時代。正如麥肯錫公司所稱：“數據，已經滲透到當今每一個行業和業務職能領域，成為重要的生產因素。人們對于海量數據的挖掘和運用，預示著新一波生產率增長和消費者盈余浪潮的到來。”大數據指人們通過新的模式收集并處理海量信息，而具有更強大的決策力、洞察力和多樣化的信息資產。大數據時代將對我國新型城鎮化建設產生重大影響。

開啟智慧城鎮化建設。智慧城鎮是信息技術和城鎮發展戰略相融合的一種新型城鎮形態。隨著智能交通、電子政務、醫療信息化及安防等快速發展，智慧城鎮化將有助于擺脫一系列“城市病”。截至目前,我國的智慧城鎮試點已接近300個，這標志著智慧城鎮在我國已大規模開啟。

2．基于大數據的頂層設計，助推新型城鎮化可持續發展

用大數據的思維方式來推進新型城鎮化。傳統的城鎮化建設主要致力于農村向城市的轉移，政府部門工作重心是以修路、修橋為主的固定資產投資建設，而大數據時代，政府的思維方式應從追求事件本身的簡單線性因果關系轉向發現豐富聯系的相關關系，這種思維注重的是“城”、“鄉”、“鎮”、“村”的產業功能、規模、保障等方面的數據鏈基礎，因為數據本身反映的不僅是當前狀態，更是過去和未來的間接反映。

深耕大數據，建設智慧城鄉。首先，只有深耕大數據，才能為生產力的持續發展提供保障，才能促進決策技術的進步，提升資源配置的水平，也有助于密切政府與民眾的關系，促進民主與社會進步。智慧城鄉每天會產生大量的數據，對這些數據的收集、存儲和分析處理及使用對智慧城鄉是一個很大的挑戰，這不僅是關乎技術的問題，同時也是法律和政策需要關注的問題。其次，要綜合考慮新技術發展趨勢帶給城鎮化的變量，提高對未來新型城鎮化預判的準確性，進而提高城鎮化的質量。第三，面對大數據中的瑕疵，相關政府部門必須加強頂層設計，要協調和解決好其中的各種問題和矛盾，科學規劃和統籌布局，如此智慧城鄉才能穩步推進，健康發展。總之，我們必須牢牢記住，大數據可能重塑一國經濟發展，深度影響生產、生活，因此，我們必須從發展的戰略高度予以充分重視。

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（責任編校：彭 萍）

Advance Mode and Policy Selection of New-type of Urbanization in Hunan Province

CHOU JingXUE Shu

（Base of New-type Urbanization Research, Hunan City University, Yiyang Hunan 413000, China）

Under the background of new urbanization Hunan practised the exploration of the new type urbanization in the light of real situation. It operates both the leading role of the urban agglomeration of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan the three local urban agglomerations of Dongtinghu,Xiangnan and Xiangxi. It also cultivates the small towns advance mode as the leading role of “Zi-xin Model”. However there are still the problems such as system obstacles existed and the local development system etc. In order to push the urbanization advance health it is to make the new strategic plan and policy that is readjusting and selecting position. It must take the new strategic plan, it must be adjustment of policy and making choice.

Hunan; new-type urbanization mode; policy selection

C 912.81

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.04.014

2096-059X(2015)04–0061–05

2015-03-12

湖南省社科基金課題：推進湖南新型城鎮化健康發展：公共政策調適與創新研究（13YBA058）

楚靜（1964-），女，湖南湘潭人，教授，主要從事公共行政管理研究。薛姝（1966-），女，湖南益陽人，教授，主要從事經濟管理研究。