城鎮化視閾下農民工基本權益保障的法律機制

夏靜雷，張　娟

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城鎮化視閾下農民工基本權益保障的法律機制

夏靜雷1, 2，張娟1

（1. 贛南師范學院中國共產黨革命精神與文化資源研究中心，江西贛州 341000；2. 中國社會科學院馬克思主義研究院，北京 100732）

新時期亟需加強城鎮農民工基本權益保障的法制建設，依法維護和保障城鎮農民工的基本權益。我國政府部門和社會各界應當不斷完善城鎮農民工基本權益保障的表達機制、維權機制、表達渠道、社會資本與物質基礎。只有不斷建立健全城鎮農民工基本權益保障的執法監督機制、司法保護機制和法律援助機制，才能切實保障城鎮農民工的合法權益，積極維護城鄉社會穩定和促進我國現代化建設事業的順利發展。

城鎮化；城鎮；青年農民工；權益保障；法律機制

為了切實保障城鎮農民工的法律權益，政府部門和社會各界力量要著力解決城鎮農民工基本權益保障的法律問題，強化和完善城鎮化條件下青年農民工基本權益保障的法制建設。

一、健全城鎮農民工合法權益保障的表達機制

（一）健全城鎮農民工維權組織的表達機制

由于城鎮農民工具有人數多、流動分散和自身素質局限等特點，我們必須建立保障青年農民工基本權益的維權組織，以形成有效表達城鎮農民工基本權益的科學機制。在城鄉地方政府、用工企業和青年農民工的博弈過程中，由于城鎮農民工群體缺乏工會等正式的維權組織，他們難以改變其在勞動力市場上的不平等地位。

在城鄉二元市場競爭激烈的現實社會條件下，城鎮農民工基本權益難以獲得有效保障，甚至其合法權益屢屢遭受侵害。城鎮農民工只有借助社會力量的其他渠道，才能及時有效表達基本權益要求。例如，新聞媒體的人文關懷等。城鎮政府部門、用工企業和單位應當積極組建農民工工會等維權組織，不斷加強城鎮農民工與政府部門和用工企業的法律維權工作，強化保障城鎮農民工合法權益的能力和物質基礎。

城鎮農民工可以通過黨團組織、工會組織和婦女聯合會等，及時了解城鄉社會勞動就業、職業培訓與技能培訓等相關信息。為了彌補城鎮農民工在血緣、人緣、地緣等方面的劣勢，城鄉政府必須提升本地農民工的勞動就業能力。政府機構和社會各界力量要強化對城鎮農民工的文化教育與職業培訓工作，逐步形成全國各地農民工用工信息交流與溝通機制。常住地政府部門和社會各界力量要明確自身的主體責任，及時制止侵害城鎮農民工權益的違法犯罪行為，切實維護城鎮農民工的合法權益與基本權益。

（二）拓寬城鎮農民工基本權益表達的合法渠道

根據我國憲法和法律的相關規定，要保障城鎮農民工與政府部門交流溝通的信息平臺，以便于城鎮農民工群體有效表達其合法訴求。各級政府部門要善于聽取不同利益群體的意見與聲音，這也將成為最終影響和引導政府部門有效決策的重要因素。要拓寬城鎮農民工基本權益表達的合法渠道，就要強化城鎮農民工基本權益的信息保障工作，不斷提高城鎮農民工群體的法制意識與權利意識。

在城鎮農民工基本權益保障工作中，人民代表大會制度將日益突顯其重要作用。要通過城鎮農民工群體選舉產生人大代表，逐步提高城鎮農民工群體的民意比重，避免上級操縱和越級選舉青年農民工人大代表。同時，農民工人大代表要經常深入城鎮農民工選民群眾之中，客觀反映城鎮農民工選民的現實要求，并自覺接受城鎮農民工選民的監督與制約。

因種種原因城鎮農民工政治參與積極性不高，城鎮農民工常常不能參與到城鄉社會政治生活之中。隨著我國政府部門信息公開化工作的深入開展，要調查研究和廣泛聽取城鎮農民工群體意見，以積極引導城鎮農民工基本權益的保障工作。同時，為保障城鄉社會農民工的基本權益，就必須健全與此相關的權益保障公開等制度，逐步推動城鄉政府部門的法治現代化建設。

我國城鄉各級政府部門要綜合考慮城鎮農民工的身心處境和價值訴求，保障城鎮農民工表達自身訴求以獲得相關的物質支持。為了逐步完善城鎮農民工與城鄉政府部門信息溝通渠道，新聞媒體、報刊雜志等傳播媒介要客觀反映城鎮農民工群體的政治意愿，通過情感動員力量來獲取公眾支持與表達空間。

（三）完善城鎮農民工維權和權益訴求的物質基礎

要強化城鎮農民工的物質、社會和人力等特殊資本，培育適應城鎮農民工的新型公民文化，夯實他們自身維權和相互傾訴的重要基礎。要增強城鎮農民工對我國城鄉社會的認同感和歸屬感，將有利于切實保障他們的基本權益。例如，城鎮農民工對城鄉社會的心理認同與制度信任，會積極緩解他們的消極思想和激進心態。為了提高城鎮農民工的政治參與和法律意識，我們就必須不斷提升他們的責任意識和參與精神，切實保障其基本權益。

在城鄉社會的日常生活之中，城鎮農民工收入常常處在城鎮社會的最下層。雖然城鎮農民工經濟收入雖高于一般農民，但是卻明顯不如城鎮居民的一般收入。農民工的工資等經濟收入分配較低，嚴重缺少必要的物質基礎和社會保障。農民工群體作為城鎮社會的弱勢群體，其基本權益屢屢遭受侵犯。由于城鎮農民工基本權益表達的物質基礎薄弱，他們很難在城鎮社會和勞動力市場中獲取相應的競爭優勢。為此，我們要切實保障他們的勞動就業等基本權益，有效解決其工資被拖欠等現實問題。

二、完善城鎮農民工勞動監督的執法保障機制

（一）強化城鎮農民工勞動權益的監察機構和保障隊伍

目前，我國勞動保障的監察機構設置與隊伍配置明顯不足，城鄉政府部門和社會各界力量亟需強化城鎮農民工勞動就業權益的執法保障。全國各級政府部門要以勞動監察為基礎，逐漸在全國各地設置相關的分支機構，并向有條件的街道（鄉鎮）、社區（行政村）逐步延伸。要強化城鎮農民工勞動權益的監察機構和保障隊伍，就必須及時了解和準確掌握城鎮農民工勞動就業等詳細情況，以便于科學配置其勞動監察及保障隊伍建設。

結合我國憲法法規的具體規定，城鎮農民工的專職監察人員，應當享有獨立的公正地位。要完善城鎮農民工勞動權益的保障網絡和監察組織，逐步加強用工企業和事業單位對城鎮農民工勞動權益的保障力度，以便于及時預防和查處用工企業侵犯城鎮農民工基本權益的違法行為。為了保障城鎮農民工的基本權益，城鄉街道等基層政府機構要履行其具體職責，不斷加強城鎮農民工勞動監察的執法力度。

（二）完善城鎮農民工基本權益保障的部門責任及追責機制

根據“權責對等”的法律基本原則，權力與責任相伴而生，無責任就無權力。根據我國《勞動合同法》第95條規定，如果勞動行政部門不履行法定職責或違法行使職權，都必須要承受必要的法律責任。針對城鎮農民工勞動監察執法中的違法職權等現實問題，城鄉行政部門應當改變以往注重資本而放松對用工企業的監管，犧牲工人基本權益。不斷完善城鎮農民工勞動權益保障的責任追究機制，逐步明確規定城鄉行政部門的具體法律責任，要保障勞動監察部門追究法律責任的相關程序是完善的。

要完善城鎮農民工基本權益保障的部門責任及其追究機制，就要強化全國各地政府勞動監察等相關部門的主體責任和監督職責，逐漸提升城鎮農民工勞動就業等實際能力與保障力度。全國各地勞動與社會保障相關部門，要學習領會和貫徹落實憲法和勞動法精神，研究制定和積極采取各種政策措施，依法保障城鎮農民工的勞動權益。通過完善城鎮農民工勞動維權綠色通道和違法糾錯機制，逐步完善城鎮農民工勞動權益保障的違法責任追究機制，嚴厲打擊侵害城鎮農民工基本權益的違法犯罪行為。

（三）健全城鎮農民工勞動監察的監督機制

城鎮農民工勞動監察的監督機制與責任追究，都是對城鎮農民工基本權益的正確保障，也是政府部門行使勞動監察職權的重要條件。尤其是行政部門針對城鎮農民工權益保障等具體事項，更要明確對城鎮農民工勞動保障管理的實施辦法與具體標準。全國各地政府勞動監察機構和相關事業單位，要構建城鎮農民工勞動監察的監督機制，切實維護城鎮農民工的勞動就業權益。針對城鎮農民工勞動就業存在的現實問題，逐步完善城鎮農民工勞動監察的巡視制度，依法提升城鎮農民工勞動就業和市場競爭能力。

企事業單位、理論學界和社會各界應當加強對城鎮農民工勞動保障的監察工作。企事業單位從城鎮農民工群體中選任的勞動監察員與保障聯絡員，應當肩負起督促用工企業與事業單位保障工作的基本情況，也有權監督政府部門及其工作人員的具體保障行為。對城鎮農民工的勞動保障不當與違法監察行為，及時向本地政府部門舉報勞動監察失職行為。如果城鎮農民工群體向本地政府部門舉報而未解決的，他們就可以直接向上級勞動監察部門投訴。

（四）推動城鎮農民工書面合同的規范機制

根據我國《勞動法》和《勞動合同法》的規定，書面勞動合同是確立城鎮農民工與用工企業勞動關系的法律憑證，是詳細規定雙方當事人權利義務關系的書面協議。城鎮農民工與用工企業之間的書面勞動合同，是有效解決彼此之間勞動糾紛的直接證據。若無勞動合同，城鎮農民工基本權益保障會缺乏直接的書面證據，而致使其勞動就業等合法權益遭受侵害，應當采用各種措施推進城鎮農民工書面合同的制度化建設。

要強化我國《勞動法》、《勞動合同法》以及其他法制宣傳與教育工作，不斷提升城鎮農民工的就業能力與勞動保護等法治水平，加強雙方當事人簽訂書面合同的法律意識和維權意識。用工企業與事業單位應當主動同城鎮農民工簽訂書面合同，青年農民工也應當注重書面合同的簽訂程序和具體內容。只有更好發揮新聞媒體等的輿論監督和制約作用，才能及時公開曝光侵害城鎮農民工勞動權益的違法犯罪行為。

城鎮農民工流入地政府的就業信息與示范文本，可供用工企業與農民工的勞動合同之用。有些城鎮政府部門可以將合同示范文本，無償給予用工企業與農民工使用。不斷增強用工企業書面勞動合同的管理工作，通過規范用工企業和事業單位的用工行為，及時糾正與依法查處書面合同簽訂不規范等違規行為。

三、完善城鎮農民工基本權益的司法保障機制

（一）改變城鎮農民工勞動爭議的“先裁后審”模式

目前，我國研究和解決城鎮農民工勞動爭議，主要采取“仲裁前置、一裁兩審”的制度設計。法學界對此勞動案件處理模式批評較多，構建嶄新處理模式的主要主張有：取消城鎮農民工勞動爭議處理的訴訟程序，成立專門法院取代現有法制機構，采取“或裁或審、各自終局”、“取消訴訟程序”和“設置勞動專門法院”等。

為了更符合我國城鎮農民工自由選擇的實際情況，有效避免仲裁或訴訟之前就喪失了自由選擇權。“或裁或審、各自終局制”可以轉變城鎮農民工案件的“三審終審”制，以便于減輕城鎮農民工的訴訟之累，也能有效保障城鎮農民工的基本權益。“或裁或審、各自終局制”能夠堅持仲裁或訴訟的一事不再理等原則，合理運用和有效避免人、財與物力等司法資源浪費。

（二）設置專門審理城鎮農民工的勞動法庭

現在人民法院在審理關于城鎮農民工的勞動案件時，已逐步變革“先裁后審”勞動爭議案件的審議程序。如果取消了勞動仲裁前置程序，更多農民工爭議案件就得由人民法院來審理。為此，要完善人民法院審理城鎮農民工案件程序，強化辦理該類案件的專業隊伍和法律程序建設，及時有效保障城鎮農民工的合法權益。

法學界和法院系統對勞動案件的司法改革主要包括以下觀點：第一種觀點主張我國應當建立一種獨立于人民法院的勞動法院，專門行使勞動爭議審判權；第二種觀點則主張由人民法院內的民事審判機構兼職行使勞動爭議審判權；第三種觀點主張在現有人民法院內設勞動法庭來審理勞動爭議案件。[1]

由于城鎮農民工勞動爭議的案件審理和性質影響，勞動法庭的組成以熟悉勞動法的專業法官為主，符合勞動審判的特殊性和專門化要求，便于熟悉勞動法律關系的特點和規律，形成特有的適用于勞動爭議案件審理的一套制度，方便當事人訴訟，縮短辦案周期，提高審判效率[2]。為此，應當設立審理城鎮農民工勞動案件的專門法庭。

（三）簡化城鎮農民工勞動爭議案件的訴訟程序

用工企業和農民工之間的勞動法律關系，不同于平等主體之間的管理關系與雇傭關系。普通民訴程序并不適用于城鎮農民工勞動爭議案件，而應規定處理城鎮農民工案件的特殊程序。我們應逐步拓寬城鎮農民工案件的舉證責任及其適用規則，增強用工企業和事業單位的舉證責任。事實表明，企事業單位作為管理者，具有人財物等方面的巨大優勢，理應承擔比城鎮農民工更多的舉證責任。

要加強城鎮農民工勞動爭議的案件審理工作，不斷減少城鎮農民工勞動爭議的案件審理期限，以避免因訴訟期限太長、經濟成本過高等因素將農民工逐步推入絕境。對城鎮農民工勞動權益侵害等案件，應當開設“綠色通道”。為了有效解決和及時審理城鎮農民工侵權案件，全國各地城鎮可以成立“農民工基本權益保障的速裁法庭”。按照我國憲法和法律的具體規定，多方創新城鎮農民工基本權益保障的解決機制。

四、健全城鎮農民工基本權益保障的法律援助機制

（一）加強城鎮農民工法律服務的援助經費與人力投入

目前，我國城鎮農民工法律援助的經費投入與人力短缺問題日益突出，我們必須依賴城鄉政府部門各級財政解決農民工援助的法律問題。世界各國法律制度都將國家投入作為法律援助的主要經費來源。司法機構在原有業務預算的基礎上，專門構建農民工的援助經費，以便于專職律師從事城鎮農民工的法律援助工作。根據我國《法律援助條例》，政府相關部門可以對農民工勞動報酬、工傷保險、侵犯人格尊嚴等案件提供法律援助服務，并建立健全政府機構與社會各界法律援助相銜接的配合機制。

研究城鎮農民工法律援助的科研經費短缺，除政府部門的財政投入與撥款之外，還應當拓寬城鎮農民工法律援助的經費渠道。例如，鼓勵法律服務行業、社會組織和公民，為城鎮農民工法律援助服務，積極捐助和熱心奉獻。要構建城鎮農民工法律援助的維權基金會，廣募資金和其他資源以充分發揮其救助功能。

然而，我國現有法律援助的機構人員和財政力度，遠不能滿足城鎮農民工實際工作的現實需要。我們應當“改變過去根據本地人口確定機構人員編制的做法，根據各地的實際總人口（包含外來人口）的數量和法律援助的實際需求量來確定各地的法律援助機構的人員編制，對農民工較密集的地區的法律援助機構的編制設計要高于全省或者全國水平，保證農民工維權的人力資源。”[3]

（二）逐步拓寬針對城鎮農民工的法律援助范圍

根據現行法律法規的明確規定，律師是我國法律援助的主要實施者。由于城鎮農民工數量巨大而法律援助律師缺口較大，亟需拓展城鎮農民工法律援助的服務范圍，積極調動和不斷豐富法律援助的社會形式。要滿足城鎮農民工法律服務的現實需求，我們必須積極組建城鎮農民工法律服務的專職隊伍。

要構建我國針對城鎮農民工法律援助的專職隊伍，專門為城鎮農民工提供法律援助等法律業務，以加快農民工法律服務的人員隊伍專業化與職業化建設。針對農民工的法律援助和法律服務，應由辦案水平較高的律師提供代寫訴狀等非訴業務，以便于保障農民工獲得法律援助的案件的質量，避免社會律師不愿承辦該類法律援助。

根據《法律援助條例》第8條的明確規定，國家機構、事業單位等組織力量，要充分運用法律知識的資源優勢，為經濟困難的城鎮農民工群體給予必要的法律服務。為切實保障城鎮農民工的基本權益，各地法律服務組織可以作為城鎮農民工的法律服務主體，還可以擴大大學研究機構以及法律中心等援助范圍，以便于緩解現階段我國城鎮農民工法律援助隊伍的短板。

（三）構建城鎮農民工基本權益保障的法律援助機制

改革開放以來，隨著城鎮農民工基本權益保障問題日益突出，亟需強化城鎮農民工務工地和流出地的相互協作與法律援助。我國應當構建城鎮農民工基本權益保障的全國性援助機制，逐步構建城鎮農民工務工地與流出地的援助聯盟，以便于城鎮農民工群體接受優質的法律援助。要強化城鎮農民工的合法權益保障與法律援助工作，徹底打破傳統體制下農民工的戶籍制度與地域限制。

北京、上海、廣東等全國東部經濟發達地區，積極開展了城鎮農民工的法律援助機制。全國各地的法律援助中心和機構，接辦城鎮農民工的法律援助案件之時，可以移送法律援助的相關證明材料等雙方請求。關于城鎮農民工基本權益保障的相關案件，法律援助案件審理并將雙方事項告知對方。根據城鎮法律援助中心的規章制度，城鎮居民和外籍農民工應采取統一標準。一些省市政府機構明確規定：制定農民工法律援助案件的具體辦法與通報制度，通過異地法律援助的交流培訓和學習事項，就法律援助費用、檔案管理等事項達成共識。

參考文獻：

[1] 韓波. 法院體制改革研究[M]. 北京: 人民法院出版社，2003：19-41.

[2] 張照東. 我國勞動爭議解決機制批判與重構[J]. 河北法學，2006(11): 88-95.

[3] 賈午光, 高貞. 農民工法律援助工作現狀、問題及對策建議[J]. 中國司法, 2006(11): 82-87.

（責任編校：賀常穎）

Research on the Legal Mechanism of Migrant Workers' Basic Rights and Interests under the Perspective of Urbanization

XIA Jinglei, ZHANG Juan

（1. Cultural Resources Research Center of the Revolutionary Spirit of the Communist Party of China ,Gannan Normal University ,Ganzhou, Jiangxi 341000, China; 2. Marxism Study Base, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732, China）

In the new period, we should strengthen the legal system construction of the basic rights and interests of urban and rural migrant workers, safeguard and protect the basic rights and interests of urban and rural migrant workers. The government departments and the society should continue to improve the basic rights and interests of urban youth migrant workers to protect the expression mechanism, rights mechanism, expression channels, social capital and material basis. Only by establishing and perfecting the law enforcement and supervision mechanism, the judicial protection mechanism and the legal aid mechanism can we effectively protect the legitimate rights and interests of the urban youth migrant workers, and actively safeguard the smooth development of urban and rural social stability and promote the cause of China's modernization.

new urbanization; town; young migrant workers; fundamental rights protection; legal mechanisms

C 976.1

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.04.002

2096-059X(2015)04–0006–05

2015-06-10

贛州市社科聯研究項目（14372）；贛南師范學院校級科研課題（15kyw16）；贛南師范學院招標課題（14zb13）

夏靜雷（1985-），男，河北保定人，在讀博士后，主要從事馬克思主義中國化、青年農民工及其權益保障問題研究；張娟（1983-），女，河北石家莊人，主要從事馬克思主義中國化、思想政治教育研究。