我國縣域教育經費管理體制與機制改革研究*

廖其發

(西南大學教育學部,重慶400715)

我國縣域教育經費管理體制與機制改革研究*

廖其發

(西南大學教育學部,重慶400715)

我國縣域教育經費管理方面存在體制不順、運行機制有缺陷、管理條件和手段有待改善等問題,需要進一步研究解決.要解決這些問題,需要遵循我國教育改革與發展的基本價值準則和財經管理的基本原則,進一步理順與縣域教育經費管理相關的體制特別是各方面的責任主體之間的責、權關系.在此基礎上,縣域教育經費的管理機制實行收支分開、嚴密規范、透明靈活的改革思路.在教育經費投入或收入方面的管理,實行總額控制、切塊包干、分級負責、區別投入的機制.在經費使用或支出方面的管理,實行項目審批、精細預算、過程規范、全程監督、留有余地、隨機調控的機制.在保障條件方面,實行法規明晰、機構專責、人員精干、手段現代的機制.

縣域;教育經費;管理體制;管理機制;改革

根據筆者在全國的調查與對相關材料的分析,發現我國縣(區、市、旗)域教育經費的管理方面還存在許多問題需要解決.學術界和有關部門對相關問題作了一些研究與探索,取得了一些研究成果和有價值的經驗.但是,究竟如何全面認識相關問題、如何有效解決相關問題,還需要做進一步的研究.因此,本文重點研究如何改革和完善我國縣域教育經費管理體制與機制的相關問題.

一、問題的源起

這里所說的縣域主要是指有農、林、牧、副、漁業和從事這些產業的人口的縣(區、市、旗)所轄的區域,但所提出的一些基本觀點也適用于純粹的城市之中的區級行政單位所管轄的區域.

這里所說的縣域教育經費管理體制是指與縣域教育經費收支有關的預算、劃撥、使用、決算、監管、指導、調控有關的根本制度,其中最核心的是相關責任主體之間的責、權關系的劃分.

這里所說的縣域教育經費管理機制是指與縣域教育經費預算、劃撥、使用、監管、指導、調控有關的具體運作制度,如相關的運作原則與方法等.

我國一直比較重視教育經費管理的改革,特別是在2013年4月15日,教育部下發了《教育部關于開展“教育經費管理年”活動進一步用好管好教育經費的通知》(教財[2013]3號)[1],進一步加大了教育經費的監管力度.盡管如此,我國在縣域教育經費收支的管理方面仍舊存在許多問題需要進一步研究解決.

(一)縣域教育經費管理體制不順暢

我國現行的財政體制在許多方面還存在“嚴重問題”.如“財政分權在不對稱中進行.集中表現為收入分權與支出分權不對稱,財政分權與行政分權不對稱”、“市縣級政府沒有得到相應的財權”、“五級政府形式增加了層層分權制度建設與實施的難度”;“事權與財權不盡匹配”等[2].與此相應,縣域教育經費管理體制也不順暢,其中最主要的問題是相關責任主體在教育經費管理方面的責、權關系沒有理順.中央政府、省級政府、縣級政府之間在縣域教育經費籌措與投入方面的責權不明,缺少剛性的而又合理的、明確的制度.在縣域之內的教育經費使用方面的管理權究竟以誰為主,其制度也比較混亂.有的地方教育經費使用方面的大小事務由縣主要領導如縣長或書記全權負責審批,絕大多數地方實行重大事務由主要領導負責,具體事務由縣財政部門負責的體制,少數地方的具體事務由縣財政部門和教育行政部門共同負責的體制.在部分地方,鄉村學校、幼兒園的經費由鄉政府管理.在絕大多數地方,學校根本沒有教育經費的管理權,故很難按照發展教育的需要來使用經費.甚至學校、幼兒園等教育機構自己創收的經費,也多收到縣有關部門如財政部門統一管理,學校的筆墨紙張等辦公用品及其它小件物品都由縣相關部門統一采購.學校不僅在使用經費和報賬等方面存在很多問題,而且有些地方由縣有關部門統一采購的相關物品多價高質劣,學校花了錢,但買不到自己滿意的產品.在很多地方,不僅學校沒有經費自主權,而且縣教育行政部門也沒有相關權力.這種事權與財權嚴重分離的狀況,很難按照教育發展的實際需要來使用教育經費.因此,縣域究竟應當實行什么樣的教育經費管理體制是一個還需要研究解決的問題.

(二)縣域教育經費的運作機制有缺陷

可以說,在縣域教育經費的預算、劃撥、使用、監管、指導、調控等方面的具體制度和辦法都不同程度地存在一些問題.在經費預算、劃撥方面,缺少常規性的或穩定的機制.如縣域教育經費的重要來源之一是上級政府的轉移支付,但我國的轉移支付體系本身“較為零亂”,存在“一般性轉移支付比重仍舊較小”、“專項轉移支付項目繁雜”等問題[3].因此,各縣乃至縣下教育單位多以項目申請的方式獲得相關經費.各縣及各個教育單位申請到了相關項目,就可獲得相關經費,未申請到相關項目,就不能獲得相關經費.在教育經費項目的審批方面,審批者的主觀意志決定了給不給經費、給多少經費、相關經費給誰等問題.因此,不少縣要花大力氣到省里、甚至到中央跑項目,于是拉關系、走后門等現象層出不窮.在教育經費的使用方面,往往實行上年經費如果有剩余,下年撥款時就扣除這一部分或少撥這一部分款項,逼迫有關單位突擊花錢、報假賬.與此同時,經費預算時的使用細目、物價水平等方面的情況與決算時的情況有變化,但現在的相關制度比較固化或不切合實際,導致很多問題的出現.甚至有的地方借錢做完了相關項目,卻遲遲拿不到經費.有些項目的報賬要跑到省里,但多方面的原因,縣里的相關人士往返無數次也難以報銷賬目.在監管方面,缺乏有效的運作機制和長效機制,多數時候無人監管,少數時候的臨時檢查也多是走過場,經費的收支缺乏公開性或透明度,以致于有些地方吃空餉、貪污、挪用等腐敗現象長期得不到有效遏制.在調控方面,缺少相關的機制,使得教育經費的投入、分配和使用難以靈敏地反映需求的變化.

(三)縣域教育經費管理條件與手段有待改善

其一,缺少專門的日常管理機構,多由縣、鄉財政部門統一代管.這些部門對教育不熟悉、對教育經費的管理缺少深刻的認識,因而管理中會出現一些問題.其二,缺少熟悉業務的管理隊伍、也缺乏規范的用人機制.其三,管理手段比較落后.雖然我國已經開始實施“金財工程”等財政管理信息系統工程,有部分地方已經在實行網絡化的經費管理,但網絡化或信息化管理遠未普及,而且相關技術也還需要完善.因此在不少地方,教育經費管理難以做到公開、透明、規范.

學術界對教育經費管理方面的相關問題做了不少研究,到2014年11月7日止,在中國知網數據庫,我們可以查到題名中有“教育經費”、“管理”二詞的各類文獻共337篇,其中有少部分文獻與縣域教育經費管理有一定關系.學術界還發表了一些題名中有“教育”、“財政”二詞的文獻,其中的部分文獻與縣域教育經費管理也有一定聯系.在中國國家圖書館,還收藏了一些與教育經費管理有關的著作和資料集.可以說,我國學術界對教育經費管理做了多方面的思考與實踐探索,提出了不少具有參考價值的思想觀點與具體方法,這是我們研究相關問題的重要基礎.國外雖然有關于中國包括中國農村教育經費問題的研究,但關注的是經費投入的數量問題和均衡問題,還沒有發現專門研究中國教育經費管理問題的文獻.盡管學術界和相關部門對我國教育經費管理的相關問題做了一些有價值的研究與探索,但是,對我國縣域教育經費管理體制與機制改革方面的研究相對薄弱,還需要做更深入、更具針對性的研究.

二、我國縣域教育經費管理體制與機制改革的基本原則

我國縣域教育經費管理體制與機制的改革需要遵循我國教育改革與發展的基本價值準則[4]和財經管理的基本原則,其中最重要的準則或原則如下:

(一)有助于全體受教育者身心的健康發展

教育的根本在于育人或立德樹人.也就是說,國家或社會需要提供必要條件或基本條件,盡可能充分地挖掘和發揮我國所有受教育者特別是青少年兒童的身心發展潛力,使他們的德、智、體、美等方面的素養都得到比較充分的發展,從而為他們的生存與發展和有效率地參與社會的生活、建設奠定良好的基礎.在社會所能提供的各種條件之中,教育經費是基礎性的條件.教育經費管理體制與機制對教育經費的投入數量、投入方向、使用效率等問題具有極大的影響,從而從根本上影響到教育的條件、影響到受教育者身心發展的水平或質量.因此,教育經費管理體制與機制改革的一個非常重要的價值準則或基本原則就是要圍繞有利于育人或立德樹人這一根本來進行,要使相關的體制與機制的運行最大限度地有助于全體受教育者身心發展潛能的充分發揮、其德、智、體、美等方面的素養全面發展.

(二)有助于教育事業的健康發展和均衡發展

所謂兵馬未動,糧草先行.教育事業要健康發展和均衡發展,離不開基本的物質條件特別是經費條件.而經費條件的保障水平或質量如何,其分配的公平性如何,對教育事業的健康發展和均衡發展具有重大的制約作用.因此,教育經費管理體制與機制的改革需要遵循的一個重要的價值準則或基本原則是要有助于我國各級各類教育的健康發展和均衡發展.

(三)有助于增進全體中國人民的根本利益、長遠利益

我國教育事業的發展,既直接關系到所有的受教育者、受教育者家庭的利益,也關系到全體中國人的利益,教育經費的投入方向如何、使用效率如何等教育經費管理問題,既直接關系到教育經費方面的利益分配,同時也關系到全體中國人從教育中所獲利益的份額與質量,故不能不慎之又慎.因此,教育經費管理體制與機制改革的一個重要的價值準則或應當遵守的基本原則是有助于增進全體中國人民的根本利益、長遠利益.

(四)有助于促進我國的現代化建設

我國未來發展的長期任務是努力提高我國社會主義政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設、生態文明建設等各個領域建設的速度與水平,使之實現國家的富強與文明、全體人民的共同幸福與康樂.而要有效地完成這些任務,一個非常重要的基礎就是大力發展我國的教育事業,充分開發我國豐富的人力資源,把我國由一個人力資源大國變成一個人力資源強國,把我國由一個教育大國變成一個教育強國.實現這一前景的重要基礎,在于教育經費條件的有效保障.而教育經費管理體制與機制如何,直接關系經費保障條件的水平,進而關系到教育強國、人力資源大國是否能夠實現,影響到國家富強的程度.因此,教育經費管理體制與機制改革一個必須選擇的價值準則或需要遵守的基本原則就是有助于促進我國的現代化建設.

(五)有助于教育公平的實現

實現社會的公平是人類社會長期追求的理想目標,更是社會主義所追求的最核心的價值觀或價值準則.實現社會公平的重要基礎是實現教育公平.其中最重要的是要使我國的全體受教育者特別是全體青少年兒童都能夠公平獲得受教育機會和基本的受教育的條件,使之都能夠受到比較良好的教育、其身心在其潛能許可的范圍內能夠獲得比較充分的發展,從而為其未來比較公平地參與社會的競爭、得到自己應該而且可能得到的生存與發展條件奠定堅實的基礎.因此,教育公平應該是我國教育的一個非常重要的價值追求.而要實現教育公平,經費及以經費為基礎的相關條件的保障是關鍵.因此,有助于實現教育公平是我國教育經費管理體制與機制改革應當追求或遵循的價值準則.

(六)有助于提高教育經費的使用效率

在任何時候,教育經費的增長都比不上人們對于教育經費需求的增長.因此,如何使有限的教育經費最大限度地發揮其效益,或者說如何避免教育經費的浪費、如何避免貪污腐敗者對有限的教育經費的侵占,如何盡可能使每一分錢都用到最該用的地方,都發揮出其可能發揮的效用,始終是教育經費管理體制與機制改革必須關注的一個主要問題.因此,教育經費管理體制與機制改革必須有助于提高教育經費的使用效率.

(七)有助于高素質教師隊伍的建設

教育事業運行的基礎力量是教師,只有保障教師的基本地位和基本的工作條件、基本的生活條件,才有可能吸引有志之士加入到教師隊伍,也才有可能促進其素質不斷提高和其教書育人作用的充分發揮.而教師隊伍建設的各種條件的核心是經費方面的條件.因此教育經費管理體制與機制改革要重視教師隊伍建設這個基礎,或者說需要遵循有助于高素質的教師隊伍的建設這一價值準則.

(八)有助于國家基本而又合理的經費政策的落實

國家與相關部門制定了不少教育經費或財務管理方面的政策,如教育部下發的《教育部關于開展“教育經費管理年”活動 進一步用好管好教育經費的通知》(教財[2013]3號)提出:“經費安排要向農村、邊遠、貧困和民族地區傾斜,向農村義務教育、職業教育和學前教育傾斜,向資助家庭經濟困難學生傾斜,向建設高素質教師隊伍傾斜.”“經費使用要統籌近期任務和長遠目標,統籌城鄉、區域間教育協調發展,統籌各級各類教育協調發展,統籌安排日常經費和專項經費,統籌硬件建設和軟件建設.”[1]這些基本政策,反映了我國教育事業健康發展的需要,需要認真地貫徹落實.

(九)有助于比較靈敏地反映教育經費管理需求的變化

教育事業永遠是發展變化的,對教育經費的需求與教育經費管理所面對的形勢也是在不斷地發展變化的,同時全國各地的情況也千差萬別,如果教育經費管理體制與機制過分僵化,就難以比較及時地反映情況的變化,難以恰當地處理各地的不同情況.因此,教育經費的管理體制與機制也應當富有適應性,能夠比較靈敏地反映教育經費管理需求的變化或教育經費管理實施過程中的情況變化.

(十)有助于全面貫徹財務管理原則

經費管理或財經管理需要遵循一些基本原則或基本規范,如“依法理財原則”、“勤儉節約原則”、“量入為出原則”、“正確處理國家、單位和個人三者的利益關系原則”等[5].教育經費管理體制與機制的改革,應當有助于這些財務管理原則的貫徹.

三、我國縣域教育經費管理體制改革的基本思路

縣域教育經費的管理涉及到方方面面的管理主體,其管理體制改革特別是責權關系劃分方面的改革應按照合理分權、減少層級、承擔教育事務的責任與管理教育經費的權利基本統一的思路來進行:

(一)中央負責縣域教育經費管理基本政策的制定和宏觀管理

與縣域教育經費管理相關的基本政策應該由中央制定.如在何種情況下由中央、省、地級市向縣域投入教育經費,投入的教育經費的種類、數量、用途,中央、省、地級市、縣各級政府對縣域教育經費投入的比例,對教育經費的分配原則、使用原則、監管辦法等,都由中央制定基本的標準,以便全國遵循.在此基礎上,履行中央應負的教育經費籌措、分配方面的管理職責,并對各省、自治區、直轄市相關部門對中央制定的規則在各地的貫徹落實情況進行監管.一般由中央相關部門組織各方面的相關人士共同會商,提出與教育經費管理相關的教育體制改革的基本思想和基本準則,全國人大在此基礎上制定出基本的法規,國務院及相關部門在此基礎上進一步制定具體的實施細則并具體負責中央支付到縣的教育經費的籌措、分配、監管等管理職責,中共中央和全國人大有關部門對國務院及地方政府的相關工作依法規進行督察.

(二)省、自治區、直轄市對縣域教育經費進行調節和中觀監管

各省、自治區、直轄市的相關部門應根據中央的相關政策與法規,制定出本轄區縣域教育經費籌措、分配,使用、監管等方面的具體實施辦法.然后依據這些辦法,積極籌措投向縣域的教育經費,按中央的規定和本省域的實際向各縣域分配中央政府投入的教育經費,再依據各縣域的實際,分為不同情況,本級財政再對各縣域投入不同比例的經費,同時規范地級政府對縣域教育經費的支持.在此基礎上,組織力量對縣域教育經費的分配、使用等實施監管.其責權的具體分工仿中央的體制.

(三)地級政府及同級組織不直接參與縣域教育經費的管理

為減少管理層級和使省級政府能夠更加有效地對縣域教育經費實施必要的管理,地級政府及其他地級組織除根據上級黨委、人大、政府的相關規定對縣域進行力所能及的經費支持以外,不直接參與縣域教育經費的管理.

(四)縣(區、市、旗)政府對本縣域教育經費的籌措和管理負主要職責,縣黨委、人大等負督導職責

也就是說,在縣黨委指導下,縣人大負責本縣域內與教育經費相關的法規的制定和經費的總體預算、決算等重大教育經費管理事務的審定,以保障縣域教育經費能夠較好地籌措和使用.而縣政府在縣黨委的指導下,在縣人大的督導下,負責本縣教育經費的籌措.如努力發展生產,增加稅源,增強本縣財力,在此基礎上,盡可能按本縣域教育改革與發展的需要,足額投入教育經費.同時根據本縣的實際情況,積極向中央、省、地市級政府爭取教育經費的支持.與此同時,縣政府根據本縣域實際,制定教育經費分配、使用、監管的具體準則,確定宏觀的分配方案,監督教育經費的使用.

(五)在政府保證了一個縣(區、市、鎮)教育經費撥款總額的情況下,縣域內教育經費使用方面的分配權、管理權主要歸縣教育行政部門

近幾年,我們在全國東中西部四十余個縣進行了縣域教育情況的調查.其中,對東中部898人、西部2 014人共2 912人進行了有效的問卷調查.在數十個問卷調查問題中,為了解人們對縣域內教育經費的分配和管理權的歸屬,我們詢問了一個關于縣域內教育經費使用方面的分配權和管理權的歸屬問題:“您認為政府在保證了一個縣(區、市、鎮)教育經費撥款總額的情況下,其教育經費具體使用方面的分配權與管理權應該以哪一級政府部門、組織或負責人為主?”全國各地被調查者的基本意見的主要統計數據如下:

表1 被調查者關于縣域教育經費使用方面的分配權、管理權歸屬的問卷調查基本數據表(%)

如表1所示,在全國的被調查者中,有51.0%認為應將教育經費使用方面的分配權、管理權歸于教育行政部門,選擇縣(區、市、鎮)政府常務會議,縣(區、市、鎮)級人民代表大會的人數比例分別為10.9%、10.2%,分別居第二、三位,其人數比例遠遠低于選擇縣級教育行政部門的人數比例,但又明顯地比其它選項高.在東中部、西部及西部內部各類人群中,選擇教育行政部門的人數比例都遠遠高于其它選項.其中選擇此項的人數比例最高的是西部干部,高達63.9%;選擇此項人數比例最低的是西部其他人員和鄉(鎮)村的被調查者,其比例分別為42.6%,46.5%,但仍舊遠遠高于其它選項.

根據上述問卷調查結果和發展縣域教育的需要,我們對縣域教育經費使用方面的分配權和管理權提出以下設想:

1.縣(區、市、旗)人大作為全縣的最高立法機構,負責縣域教育經費使用方面的分配管理規則的制定和對這些規則落實情況的監督.

2.以縣長為首的縣政府會議特別是其常務會議是本縣最高權力執行機構,具體負責教育經費使用方面的分配、管理細則的制定,并對相關細則的落實情況進行督察.

3.縣域內的黨委主要參與對教育經費方面的管理事務的指導和監督,不參與具體的管理事務.

4.縣域內教育經費使用方面的分配與管理由縣教育行政部門具體負責.縣教育行政部門是全縣域內教育事務的專職管理機構,對本縣域內教育經費的需求狀況、各級各類教育機構的實際情況和未來本縣域教育發展的趨勢有比較全面的掌握,“對教育經費的分配和使用理應具有更大的權威.”[6]因此,由其主持縣域教育經費使用過程中的分配與管理最為合適.縣教育行政部門在行使這些權力的過程中,要組成一個專門的教育經費管理委員會,其成員包括縣域黨委的代表、縣人大代表、縣政府及財政等相關部門的代表,縣教育行政部門正副負責人,各相關科室負責人,各片區學校校長代表,教職工代表,具體召集人為縣級教育行政部門負責人.在各個教育經費使用單位提出詳細的經費項目申請的基礎上,通過廣泛的調研,縣教育行政部門根據縣人大和縣政府制定的規則和本縣各級各類教育和各個教育機構發展的實際需要,提出教育分配方案,通過教育經費管理委員會討論、修正、表決通過后實施.在教育經費的具體使用過程中,縣級教育行政部門進行全程監督.為便于縣教育行政部門行使其職權,應當為縣教育行政部門建立專職的財務機構、建立專門的賬戶,由專職的財務、會計負責日常流水賬的管理.必要時,在縣域內的各片區設立報賬點,負責各片區流水賬的管理.縣教育行政部門在行使本縣域教育經費使用方面的管理權的過程中,接受本縣域黨委、人大、縣政府及財政、監察等具體部門的監管.

(六)鄉(鎮)村的權力機關和權力執行機關參與本轄區教育經費使用的監督

在一般情況下,各鄉(鎮)政府、街道辦事處和村級組織需要根據縣政府的安排和本轄區實際,努力完成本轄區應當承擔的教育經費籌措任務,行使參與本轄區教育經費使用方面的監督權,而不直接干預教育經費其他方面的管理.但在特殊情況下,如本鄉(鎮)村經濟十分發達,其教育經費完全由本鄉(鎮)村籌措,則可根據縣有關組織和機構的授權,依循相關法規行使自己所籌的教育經費使用過程中的分配等方面的管理權.在這一過程中,接受縣教育行政部門等機構的督察.

(七)學校內部的經費由學校自主管理

這里所說的學校內部的經費主要是指學校的公用經費、自籌經費及上級撥給的獎酬金,不含上級用之于學校的基建費、大型儀器設備購置費等專款專用的經費.

學校要充分發揮其辦學活力,就必須根據本校實際情況,靈活使用本校擁有的經費.一方面可以進行一些最為需要的建設,另一方面也可對教職工實施最合理的報酬和獎勵,從而有效地改善學校的辦學條件,充分地調動教職工的積極性.與此同時,還能節省往返縣城審批、報賬的人力.因此,應當給學校在公用經費、培訓經費、自籌經費中歸本校支配或使用的部分、獎酬金等學校日常運轉經費的使用權或使用方面的分配權、管理權.

應該給每所中學、中心小學、職業學校、成人學校設立專門賬戶,村小或其它教學點的經費掛在中心小學或中心學校賬戶上,由學校校長負責審批本校經費的分配、報銷等事.

學校教職工有權參與學校經費使用過程中的管理.如由校教職工代表會議或全體會議制定本校經費使用、監督等方面的規則,校長定期向全校教職工特別是教職工代表會議報告經費使用情況,接受教職工的監督.

此外,縣教育行政部門和縣鄉政府等相關部門對學校教育經費使用情況具有監察責任與權力,發現有不良情況,有權立即加以處置、糾正或報告相關部門.

四、縣域教育經費管理機制改革的基本設想

總體來說,縣域教育經費的管理機制實行收支分開、嚴密規范、透明靈活的思路.在教育經費投入或收入方面的管理,實行總額控制、切塊包干、分級負責、區別投入的機制.在經費使用或支出方面的管理,實行項目審批、精細預算、過程規范、全程監督、留有余地、隨機調控、統籌協調的機制.在保障條件方面,實行法規明晰、機構專責、人員精干、手段現代的機制.

(一)完善我國教育經費特別是國家財政性教育經費的籌措法規

我國的教育經費籌措政策特別是財政性教育經費占GDP的比重、各級財政支出之中教育經費所占的比重還沒有合理的和硬性的規定,或即使有所規定,但也形同虛設,更沒有建立起長效的增長機制.因此,歷屆政府在財政性教育經費的投入方面具有較大的隨意性,波動幅度較大.有很長一段時間國家財政性教育經費占GDP的比重在3%以下,甚至較長時間徘徊在2.5%左右,使得當時教育事業的發展處于十分困難的境地.國家財政性教育經費占GDP的比重在2011年達到了3.93%,首次接近20年前提出的4%的目標,2012年達到了4.28%,首次超過4%.但會不會出現過去經常出現的人存政存、人亡政息的情況,難以預料.因此,要改變過去那種以項目定教育經費投入總量的辦法,直接以財政性教育經費占GDP的比重、占各級財政支出的比重確定財政性教育經費投入總量的辦法,以保障財政性教育經費有比較穩定的可以預期的來源.因此,必須通過教育經費方面的立法,明確規定全國和各省(自治區、直轄市)、地級市(地區、自治州、盟)、縣(區、市、旗)教育經費占GDP的最低比重與增長機制、教育經費占本級財政支出的最低比重與增長機制.根據世界各國財政性教育經費投入占GDP比重的一般情況、我國教育經費投入的現狀和潛力,我國在2016年財政性教育經費投入占GDP的比重應該達到4.5%左右,此后隨GDP的增長,在此基數上按照同比例而增長.特別是我國基礎設施建設已經具備相當基礎的情況下,國家財政應當適度放緩基礎設施建設費的增長,而適當加快教育經費支出的增長.

在政府財政撥款逐步增長的情況下,需要適當延長義務教育的年限,逐步降低非義務教育階段教育的學雜費標準,切實地、逐步地減輕學生家庭的教育費負擔,從而使廣大民眾從中受益.與此同時,有關部門要進一步規范教育部門的各種收費制度.界定教育亂收費和捐資助學的界限,制定合理的激勵政策,鼓勵社會各方面的力量積極地捐資助學或出資辦學.

為了保障教育經費有穩定的來源,國家在大力發展經濟,使經濟一直保持較高速度增長的情況下,需要進一步完善稅收制度和稅收監管制度,努力地但又是比較合理地開辟財源,以保證財政性教育經費等財政支出有穩定的財源做保障.

(二)規范縣域財政性教育總經費的投入制度

現在縣域內財政性教育經費的來源一般是本級財政性經費、省級財政和中央財政的專項補助或轉移支付,而這幾方面來源的核算機制一般是項目審批制.除了教師工資、義務教育公用經費等基本項目外,其它項目多是臨時性的而不是穩定性的,因此所獲得的財政性教育經費投入也不穩定.各縣即使基本情況相同,但因為獲得的經費項目不同,其財政性教育經費狀況也有較大差異.即使是教師工資部分,有的縣因為財政困難,往往盡量壓縮教師編制,壓低教師工資標準來減少經費支出,以致于有些學校因為教師缺編不得不聘用代課教師,但沒有代課教師工資的支出項目,不得不違規地從本來就不寬裕的公用經費中發給代課教師少得可憐的代課費.這些情況的存在,使得縣域教育經費的投入極不均衡,學校辦學存在諸多經費方面的困難.因此,縣域財政性教育經費的投入制度需要改良.其辦法如下:

1.按經濟社會發展水平和人口總量、人口密度、偏遠程度等相關因素分類核定各縣(區、市、旗)域財政性教育經費的最低投入總量

大略地說,經濟社會發展水平高的地區,物價水平和各行業收入水平必然偏高,故同項目的教育經費支出水平也隨之而偏高,與此相應,人均教育經費投入也應該略高.經濟社會發展水平偏低的地區,相關指數相對略低,人均教育經費投入也應該略低.而人口密度低,學校規模必然小,生均相關支出就相對較大,反之學校規模大,相關支出如人員成本、管理成本方面的支出就要小一些.距離中心城市越遠,交通費、教師補助等項支出也越大.學生的流出或流入也可導致經費支出的減少或增加.因此,各縣域財政性教育經費投入的水平或數量,應該綜合這幾個方面的要素來加以考慮.

人均GDP和高等以下教育的財政性教育經費占全國財政性教育經費的比重,可以作為計算一個縣財政性教育經費投入的基本參數之一.具體地說,對于人均GDP高于全國水平的發達縣和中等以上發達縣來說,最低的人均財政性教育經費投入水平占本縣人均GDP的比重,不能低于全國財政性教育經費占全國GDP的比重再乘以我國高等以下教育的財政性教育經費占全國財政性教育經費的比重.而經濟社會發展水平中等及中等以下的縣,考慮到教育均衡發展的要求和實際情況,人均財政性教育經費投入水平應該達到全國財政性教育經費占全國GDP的比重再乘以我國高等以下教育的財政性教育經費占全國財政性教育經費的比重.各縣總人口乘以本縣人均財政性教育經費投入數,就是該縣財政性教育經費投入的基數.

在此基礎上,通過比較精確的測算,根據人口密度、距離中心城市的距離,對人口基數與密度偏低、距離中心城市的距離偏遠的縣適當按人均給予不盡相同的補助標準,再追加若干財政性教育經費的投入.這一補助標準亦可按照全國中等以下縣人均年財政性教育經費乘以不同系數再乘以本縣總人口來計算.與此同時,縣域學生流出與流入再按一定標準扣除或增加一定經費.

上述三方面測算數的總和,為一個縣財政性教育經費投入的總數.這一總數在年初按上一年的GDP水平及其它相關因素做預算,年終再按當年的水平決算.前一年沒有用完的經費,不計入當年應當劃撥的財政性教育經費之內.而超支的教育經費,則從當年財政性教育經費之中扣除.

2.精確測算縣和縣以上各級財政對縣域財政性教育經費的負擔數額

按上述方法測算的各個縣域財政性教育經費總額原則上由縣級及縣級以上財政分別負擔.但各級財政負擔的比例,則根據各級政府財政狀況的不同而有所不同.一般來說,各縣級財政在本縣的財政收入(中央、省、地的財政補助不計算在內)或財政支出中,必須按不低于中央規定的最低比重從財政收入總額中劃出一部分作為本縣級財政的教育經費,相對于測算的本縣域財政性教育經費總額的不足部分,則由上級財政按比例負擔.其中,中央財政和各省級財政各自負擔多大比重,則由中央有關部門根據各個省、自治區、直轄市的財政能力,分別確定不同的比重.省域之內,再由省有關部門根據各地、市、州的財政能力,分別確定省級財政和地市級財政的負擔比重.這一負擔關系一經確定,則固定5年,確有重大變故,再行調整.

每年年初,按照上年的情況預算縣域財政性教育經費的總量及縣、地、省、中央等各級財政負擔的數額并分批到位.到年終再按當年的情況進行決算.

各級財政特別是縣級財政對相關縣域的財政性教育經費投入,不得低于上述標準,而只能高于上述標準.

(三)規范縣域內教育經費的分配制度

各縣(區、市、旗)在核定的縣域財政性教育經費總額的范圍內,按照國家及相關部門的規定,對教育經費實行科學的分配.

1.根據教育經費的分配原則,確定教育經費分配項目的優先順序.比如優先安排教師的工資、學校的公用經費、義務教育兩免一補費用、非義務教育階段困難學生的補助,然后再根據剩余的財力情況,安排大型修繕費、設備購置費、基建費等.

2.確定經費支出項目及標準.根據縣域教育改革與發展的實際需要,盡可能將教育經費分為不同的具體的項目,這些項目應該能夠涵蓋所有的教育經費支出,必要時預留一定比例的應急經費,以支付一些意外的開支.每一個項目都盡可能按照實際情況,確定各項經費開支的具體標準.具體安排哪些項目,最好由縣教育行政部門主持進行具體的論證,做好具體的預算,再報縣政府與人大備案,接受其審查.

3.按單位申請、縣域教育經費管理委員會審批的程序向各教育單位劃撥經費.其中一些常規性的項目如教師工資、公用經費等按國家規定的程序和辦法進行審批和調整.而其它非常規性項目則由學校等教育單位根據需要在年終做下一年的預算之前向縣教育經費管理部門提出申請和測算,相關部門根據相關規定進行審批.審批通過,列入下一年的預算.在各單位申請的基礎上,縣域教育經費管理委員會或縣教育行政部門再根據需要和經費狀況,適當安排一些項目.

(四)規范縣域內教育經費的使用制度

在教育經費使用過程中,必須嚴格按照有關部門確定的使用范圍和使用標準進行使用.其經費往來的賬目必須清楚、明白、規范.

各級各類學校或教育單位單獨設立賬號,每個學校的各個經費項目再設立分賬號,以便于分單位進行分類使用和管理.

(五)規范縣域內教育經費的監管制度

需要建立縣域內教育經費分配、使用方面的經常性的監管制度.一是財政部門、審計部門、監察部門、反貪部門等相關機構與組織需要組織專門力量,定期對本縣域內各教育單位教育經費的分配、使用情況進行監督.二是實行賬目公開,接受群眾監督.這樣,盡可能避免教育經費被貪污、挪用、濫用的情況出現.三是實行責任追究制度.凡在教育經費使用過程中出現違規違法行為,有關部門均應及時地根據情節的輕重依照相關法規進行處置.

(六)規范縣域內教育經費的調節制度

教育經費的需求情況在不斷變化,如人員經費的支出標準、需要支出的數量、各類物價的水平都在不斷變化.因此,在確定教育經費預算項目與標準時,需要留有余地,同時也需要定期修正相關的標準,從而保持縣域內的教育經費制度具有較強的適應性.

(七)加強縣域教育經費管理機構建設、隊伍建設與能力建設

教育經費的管理需要強有力的組織、隊伍與相關的手段.因此,要做好縣域內教育經費管理,需要做好以下幾方面的建設.

1.建立專門的縣域教育經費管理機構

如在縣域教育經費管理委員會或縣教育行政部門之下,建立縣教育經費或教育財務中心,負責全縣日常教育經費入賬、劃撥、報賬等方面的財務事務.縣級教育財務中心再向各片區派駐財務小組,具體負責各片區的財務工作.大的學校可單獨建立財務室,具體負責本校的日常財務工作.

2.提高財務隊伍的業務素質

盡可能聘用訓練有素的財會人員擔任財務工作,如果是非專業人士擔任財務工作,則需要先培訓后上崗.在上崗過程中,定期對財務人員進行業務培訓和考查,經過培訓和試用,業務仍舊不熟者,或有貪污挪用行為者,則不能再擔任財務人員.

3.加強教育財經設施建設

盡可能根據教育經費管理的需要,為相關的部門和人員配備各種必要的設施或設備.特別重要的是,“建立具有超前性、全面系統、程序嚴格、能夠控制和提供全面信息服務的財政管理框架體系,是財政管理走向科學、規范的必然要求.”[7]因此,需要積極開發相關軟件和硬件,進一步完善和普及“金財系統”,盡可能建立和完善縣域財務管理信息系統或網絡化系統,不僅全縣域各相關單位完全聯網,而且盡可能逐步實現全省域乃至全國聯網.相關的財務主管部門、審計部門、監察部門、反貪部門根據需要隨時都可以審查需要審查的單位與個人的財務往來情況.

總之,對于縣域內教育經費的管理,要根據教育事業改革與發展的需要,使教育經費的籌措與使用方面的管理相分離.縣域教育經費籌措方面的管理,主要由各級政府及財政部門負責,縣域教育經費使用方面的分配權和管理權主要由教育行政部門和學校分別行使,其它權力機關、權力執行機關負責制定規則、監督規則的執行,其它相關力量參與教育經費使用中的分配、管理等方面的監督.與此同時,進一步完善相關的管理機制.

[1]教育部.教育部關于開展“教育經費管理年”活動進一步用好管好教育經費的通知(教財[2013]3號)[J].教育財會研究,2013(3).

[2]王軍.中國轉型期公共財政[M].北京:人民出版社,2006:140-141、143.

[3]樓繼偉.中國政府間財政關系再思考[M].北京:中國社會科學出版社,2013:291-292.

[4]廖其發.論我國教育改革與研究的價值取向[J].西南大學學報:社會科學版,2011(1):19-27.

[5]鐘澤盛.公共財政體制下的事業單位財務管理研究[M].北京:經濟科學出版社,2012:47-49.

[6]宗曉華.公共教育財政制度的規范理論與構建路徑[J].西南大學學報:社會科學版,2011(1):63-68.

[7]李炳鑒.政府預算管理學[M].北京:經濟科學出版社,2003:398.

責任編輯 曹 莉

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1673-9841(2015)05-0071-10

10.13718/j.cnki.xdsk.2015.05.010

2015-06-18

廖其發,西南大學教育學部,教授,博士生導師.

全國教育科學“十一五”規劃2009年度教育部重點課題“我國西部農村教育綜合改革試驗區有效模式研究”(DGA090151),項目負責人:廖其發.