基于博弈理論的PPP公共服務項目合謀問題分析——以供水項目為例

雷　震,袁汝華

(河海大學商學院,江蘇 南京　211100)

基于博弈理論的PPP公共服務項目合謀問題分析——以供水項目為例

雷震,袁汝華

(河海大學商學院,江蘇 南京211100)

摘要：基于信息不對稱,以及PPP公共服務項目中政府身份的多重屬性,結合項目實施流程的不同階段,討論政府監管機構和項目公司之間合謀的可能性。然后,以供水項目為例,在對政府部門和社會資本之間的行為做出合理假設的前提下,構建政府主管部門、項目監管機構和項目公司之間的博弈模型,分析影響合謀行為的主要因素,提出設立多方參與的監管機構和建立社會資本采購階段的競爭機制等合謀防范措施。

關鍵詞：博弈理論;PPP模式;供水項目;合謀行為;防范措施

長期以來,由于供水等公共服務領域具有明顯的公益屬性,其投資、運營和管理都由政府部門或國有企業負責。在這種管理體制中,政府通過綜合運用財政、稅收等政策措施,在滿足公眾公共服務需求的前提下,維持項目公司的正常經營。然而,隨著當前我國進入經濟增速放緩、經濟結構優化的新常態階段,公眾對公共服務水平要求的提高與地方財政資金壓力之間的矛盾日益突出。為了緩解這一矛盾,從2014年初以來,政府相繼出臺一系列推廣公私合作(PPP)模式的政策。PPP模式是指為了滿足公共產品需要,公共部門和私人部門之間建立伙伴關系實施公共服務項目的活動[1]。推廣PPP模式有助于在公共服務領域引進社會資本,推進市場化改革。

1研究回顧

公共服務項目涉及的投資規模大、資產專用性強,具有明顯的壟斷特征[2]。吸引社會資本參與公共服務,能夠引入競爭機制,既可以發揮壟斷形成的規模經濟優勢,又能有效避免潛在的社會效益損失。但是,由于PPP項目涉及政府、社會資本、公眾、投融資機構以及相關中介服務機構,各利益相關方有其不同的目標和要求。在多重目標的共同約束下,必須實施有效的監管措施以平衡效率與公平之間的關系,在推進項目市場化改革的同時,始終維護其公共屬性[2]。在PPP公共服務項目的實施過程中,政府經常會扮演多重角色,既作為PPP公共服務項目的政府參與方,又需要代表公共利益對相關項目公司實施監管。由于現階段PPP相關項目仍然缺少規范化的實施和監督標準,使得政府監管機構與社會資本方乃至項目公司之間的合謀成為可能。政府監管機構和社會資本方基于自身的利益或目標,建立某種形式的利益聯盟,不僅會損害公眾利益,違背公共服務項目的本質,而且不利于PPP模式在公共服務領域的推廣,影響其市場化改革進程[3]。

宋波等[4]基于高、中、低3個不同層次的市場需求狀態,在考慮由于政府價格規制而產生的定價權差異的前提下,對公共產品公私合作項目的定價機制展開研究,從理論上論證了政府價格規制水平與公私合作項目運營成本之間的相關關系,并指出需求狀態的不同會導致公共產品需求彈性的差異;何壽奎等[5]梳理出我國現階段PPP項目政府監管過程中存在的主要問題,從成本、定價等方面為政府實施PPP項目監管總結出基本的原則;周陽[6]以我國城市水務行業為研究對象,分析其在嘗試PPP模式的過程中機制設計、水價制定和服務品質等政府監管方面面臨的現狀和問題,主張借鑒PPP模式比較成熟國家的先進經驗,在監管機構設置、水價制定和信息披露等方面提出改進建議;何壽奎等[7]通過分析公共產品PPP項目中價格形成的基本機制,設計出相應的激勵機制模型,以獲取社會資本真實的成本、質量等信息,以此為基礎來實施價格監管;吳緒亮[8]從多個角度分析了私人資本進入基礎設施服務領域可能給弱勢群體帶來的不利影響,認為以盈利為目的的私人資本在弱勢群體的低支付能力和基礎設施的高提供成本雙重壓力下必然無法保證基礎設施的服務質量,基于此提出實施親貧規制的機制設計;袁競峰等[9]認為PPP模式推廣的關鍵在于配套法律體系的建立,通過對照各國在立法監督、立法體系和法律文本等方面的具體措施,總結出我國PPP立法中存在的問題,并從立法模式和授權方法等方面對我國PPP立法監管提出實施建議。綜合以上相關研究可以看出有關PPP模式下公共服務項目參與主體行為選擇的研究鮮見。因此,筆者嘗試借助博弈理論對相關主體的行為選擇以及項目潛在的合謀問題展開研究,可以為公共服務項目中PPP模式的推廣提供一定的理論支撐。

2合謀問題的引出

2.1　合謀產生的原因

基于委托代理理論,由于信息不對稱,委托代理關系中的代理人為了自身利益,在和委托人簽訂契約之后,彼此之間又建立某種協議,這種協議往往會違背委托人的意愿,因此便產生了合謀行為。根據合謀行為的定義,其產生需要滿足3個基本條件:①委托代理關系中必須由2個以上的參與主體;②代理人之間能夠達成某種協議以獲取合謀收益;③代理人之間的合謀必須具有負外部效應,也即代理人的合謀會損害其他參與者的利益。[10]

PPP公共服務項目涉及諸多利益相關方,監管機構必須統籌全局,兼顧各方利益,通過制定相關的政策和規則協調項目公司與公眾之間的利益關系。在公共服務項目的實施過程中,由于政府同時扮演著多重角色,既是PPP公共服務項目的政府參與方,又作為監管機構對相關項目公司實施監督和審核,其監管政策和措施會受到以利潤最大化為目標的社會資本的影響。對于參與項目的社會資本方或項目公司而言,在公共服務項目的自然壟斷特性和利潤最大化目標的共同影響下,通過合謀與監管機構建立利益聯盟能夠減少潛在的政策不確定性等因素的影響,而監管機構也能借助合謀實現自身的利益和目標,這種利益和目標的一致性便促使監管機構與項目公司之間形成合謀。

對于PPP項目的實施流程,財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中有相對明確的界定。指南第三條指出“本指南適用于規范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準備、采購、執行和移交等活動”。[11]由此可知, PPP項目一般可以劃分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等5個階段。PPP項目實施各個階段中,存在諸多產生合謀行為的環節。

a. 項目采購階段。PPP公共服務項目市場規模大、網絡特性明顯,呈現出明顯的自然壟斷特征,一旦政府嘗試引入社會資本,推行市場化改革,這種壟斷特征必然會吸引以利潤最大化為目標的社會資本方。在以特許經營模式為主的PPP公共服務項目中,社會資本方的特許經營權利主要是通過政府審核并賦予的形式取得,而不是一般的法人權利。由于規章制度的缺失和管理不規范,監管機構在項目準入方面的權力便成為潛在的尋租空間。

b. 項目執行階段。由于公共服務項目涉及公眾的基本生活需求,政府出于公共利益和社會穩定的考慮會嚴格限制服務價格,對于因此而給項目公司造成的損失,政府會通過財政補貼等形式進行彌補。在傳統的公共服務價格形成機制下,項目公司提交價格調整的相關材料并向監管機構和相應的物價部門提出申請,物價部門在綜合監管機構和公眾意見的基礎上,通過價格聽證或直接審核的形式確定是否調價。由于缺乏一套合理的價格形成機制,最終服務價格的確定容易受到雙方討價還價能力和監管部門政策選擇的影響。在確定最終價格后,項目公司的虧損由政府進行補貼,但由于信息不對稱,政府部門無法明確造成項目公司虧損的主要原因,使得一些經營管理不善、成本控制不當的項目公司很難被排除在政策保護之外,為項目公司和監管機構之間的合謀留下了空間。

c. 項目準備階段。由社會資本發起的PPP項目需要監管機構對項目實施方案進行評價,由于現階段評價體系和標準相對不完善,因此會形成潛在的尋租行為。同時,在項目移交階段,監管機構參與的項目移交前效益、持續性評價也會引起潛在的合謀。

2.2　相關主體的博弈過程

在PPP公共服務項目中,政府部門參與的方式顯得比較特殊,一方面,作為PPP模式的政府參與方,政府相關機構需要作為項目公司的一部分參與項目的籌備和實施；另一方面,政府監管部門需要制定相關規則和政策以監督項目公司的運作并約束以利潤最大化為目標的社會投資方的行為。同時,當監管機構和項目公司基于自身利益而出現合謀行為時,又需要政府主管部門代表公眾利益對合謀行為實施懲罰[12]。因此,在PPP公共服務項目中,政府部門存在項目參與者、監管機構和公眾利益代表等多重身份,且政府部門和社會資本處在不同的層次上。在政府部門和社會資本形成的這種結構中,政府部門既可以通過審核、評價等方式決定社會資本的進入和退出,又可以通過政策、規則等的制定和實施對項目公司的運作進行監管。這種身份和結構上的不對等暴露出了PPP公共服務項目體制機制設計的問題,也因此造成了潛在的投機尋租行為。

表1　主管部門、監管機構和項目公司的博弈模型

3基于博弈模型的合謀問題分析

為了進一步理清PPP公共服務項目中政府部門和社會資本之間的相互關系和行為選擇,筆者以PPP供水項目為例構建模型并進行分析。

3.1　基本假設

在展開進一步研究之前,本文作如下假設:

同時,由于供水項目涉及公眾的基本生活需求,政府會對服務價格進行限制,并通過財政補貼的形式來彌補企業的損失,補貼額為T,并用α表示由于補貼導致的社會效率損失。

假設2由于信息不對稱的存在,政府監管機構無法負擔獲取項目公司全部經營管理信息的成本[13]。由于供水公司存在一定的可能不滿足于政府補貼所維持的收益水平,而選擇通過尋租的形式與監管機構之間建立合謀,因此,政府主管部門會對監管雙方的行為進行審核。如果在審核過程中發現供水公司沒有按照相應的監管措施運行,項目公司將支付相應的罰金M。同時,記政府主管部門的審核成本為Cd。

假設3為了監管機構履行職責,政府主管部門給予監管機構的監管資金為Td,β為轉移支付的成本率。由于存在政府監管機構和供水公司合謀的可能,一旦發現合謀,主管部門會對監管機構給予Mr的處罰。如果政府監管機構和供水公司之間的合謀能夠達成,供水公司向監管機構提供租金Tp,因此而導致的社會效益損失率為λ。

假設4作為委托人的政府主管部門和作為代理人的監管機構和供水公司都是風險中性的[14]。用函數π(q)表示存在監管措施的條件下PPP供水項目的總效益,π(q)不僅包括提供供水服務的收益,還包括由于監管措施的實施給整個PPP供水項目增加的社會效益。其中,π(q)與供水量成正相關關系,但邊際收益隨供水量的增加而減少。

3.2　模型構建和求解

在PPP供水項目的運行過程中,政府監管機構根據事先確定好的政策和規則對社會資本方和政府部門代表組成的項目公司的運營管理實施監督。由于存在政府監管機構和項目公司合謀的可能,監管機構的上級主管部門(表1中以主管部門代替)會代表公眾利益對相應的監管實施情況進行審核,如果發現存在合謀行為,則會對合謀雙方進行懲罰。因此,供水項目的實施過程始終伴隨著政府主管部門、監管機構和項目公司之間的相互博弈,每個主體最終的效益情況取決于各方博弈的行為選擇。相應的博弈模型見表1。

根據表1博弈模型,對于主管部門來說,其期望效益值為

(1)

(2)

根據式(2)可知,在PPP供水項目實施過程中,政府主管部門對監管雙方進行審核并發現合謀行為的成本Cd越高,監管機構和項目公司選擇合謀的概率p1就會越大。同時,當主管部門審核并證實合謀的概率p3較小,或者因政府給予供水公司的財政補貼(α-1)T較少時,供水公司和監管機構之間合謀的概率p1會相應增大。

根據以上博弈模型,對于監管機構來說,其期望效益值為

(3)

(4)

根據式(4)可知,當供水公司向政府監管機構提供的租金Tp越大時,主管部門對監管雙方的行為進行審核的概率p2便越大。同時,當主管部門因合謀而給予監管機構的罰金Mr較少,或者主管部門發現合謀的概率p3較小時,主管部門對監管雙方的行為進行審核的概率p2便會增加。

對于供水公司來說,根據表1中的博弈模型,其期望效益值為

(5)

(6)

根據式(6)可知,當供水公司因參與供水項目而從政府部門獲得的財政補貼與選擇合謀而受到的懲罰總和(M+T)較大時,主管部門對監管雙方的行為進行審核的可能性會減小。

4結語

信息不對稱是政府部門和社會資本之間產生合謀的最根本原因。根據上述博弈分析,如果政府為了保護公眾利益而投入更多的資源對監管雙方的行為進行審核,會對合謀行為的防范產生積極的效果。長期以來,由于政府部門官員的任期偏短且不夠穩定,使得部分負責監管的政府官員缺乏長遠預期,僅僅考慮自身利益而出現合謀行為[15]。同時,在政府部門中,由于監管機構和項目參與方之間的界限不夠明確,使得監管機構很難獨立行使監管職能。因此,政府部門可以發起設立由政府主管部門、監管機構、公眾、項目公司代表以及媒體等多方參與的獨立監管機構,由其負責制定并落實規范項目運行的政策和規則,并對項目公司定期進行監督。

另外,對于公共服務項目的參與方而言,由于缺乏有效的規范和制約機制,使得選擇合謀的成本相對偏低。在PPP項目采購階段,如果可以引入競爭機制,便會增加選擇合謀的潛在成本,使監管雙方通過合謀獲得的收益小于項目正常運作可能給項目公司帶來的收益,項目公司便會主動選擇規范運作。同時,監管機構不能有效實施項目監督的原因很大程度上在于政府部門不是公共產品的最終使用者,而是代理公眾履行監督職責,所以政府監管機構沒有充足的動力進行項目監督。因此,可以通過建立規范透明的信息披露機制,讓公眾充分了解項目相關信息,鼓勵公眾參與項目監督,通過公眾參與制約政府部門和社會資本的行為。

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(收稿日期：2015-06-02編輯：方宇彤)

中圖分類號：F407.9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2015)05-0039-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2015.05.009

作者簡介：雷震(1990—),男,河南安陽人,碩士研究生,從事項目管理、資源技術經濟及管理研究。E-mail:leizhenycyt@126.com

基金項目：水利部公益性行業科研專項(201301055)