PPP模式下水利工程項目物有所值決策評價

鐘　云,薛　松,嚴華東

(1.河海大學商學院,江蘇 南京　211100; 2.江蘇省“世界水谷”與水生態文明協同創新中心,江蘇 南京　211100;3.河海大學國際河流研究中心,江蘇 南京　211100)

PPP模式下水利工程項目物有所值決策評價

鐘云1,2,薛松1,2,嚴華東1,3

(1.河海大學商學院,江蘇 南京211100; 2.江蘇省“世界水谷”與水生態文明協同創新中心,江蘇 南京211100;3.河海大學國際河流研究中心,江蘇 南京211100)

摘要：在物有所值(VFM)理論分析的基礎上,通過相關研究,比較不同國家VFM決策評價體系,并結合水利工程項目的特點,分析我國PPP模式下水利工程項目VFM決策評價流程。從定性和定量分析兩個角度,研究PPP模式下水利工程項目VFM決策評價方法,為有效構建并完善PPP模式下水利工程項目的VFM決策評價體系提供依據。

關鍵詞：PPP模式;物有所值;政府采購;決策評價;水利工程

公私合作關系(public-private-partnership,簡稱PPP)模式為:①通過引入社會資本,激發社會資本活力,緩解財政資金壓力,轉變政府職能;②通過社會專業技術和管理能力,提高財政資金效率,節省成本,滿足公共服務需求。由于在PPP模式下進行水利工程項目時存在前期談判時間長、交易成本高等缺點,且水利工程項目的參與方關系協調困難,合作組織結構復雜,涉及很多風險問題,因此需要進行科學的決策評價,以確定水利工程項目是否采用PPP模式,確保水利工程項目的順利開展。

2014年財政部發布了113號文,明確提出采用物有所值的評價方法判斷工程項目采用PPP模式或傳統模式進行交付[1],但該文沒有對物有所值的評價過程和方法進行詳細解釋。2015年4月,中華人民共和國發展和改革委員會、財政部和水利部共同出臺了《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設的實施意見》,使得PPP模式成為推動水利工程項目發展的新亮點。但是,目前我國PPP模式下水利工程項目的決策評價體系與傳統模式相比沒有太大差別,決策流程也基本一致[2],未能起到在項目前期進行有效決策評價的作用。為了明確判斷水利工程項目的采購模式,通過相關研究，比較不同國家VFM決策評價體系，并結合水利工程項目的特點健全現有水利工程PPP模式下項目決策評價流程,進一步完善水利工程項目VFM決策評價方法。

1PPP模式物有所值理論

1.1　PPP模式物有所值定義

VFM(value for money)直譯為資金價值,通常稱為物有所值,在PPP模式采購過程中起決定性作用。在滿足公共需求的前提下,VFM要求實現采購項目全生命周期成本、質量、期限和風險的最優集合[3],即多目標最優,以評價PPP模式是否比傳統的政府采購模式更物有所值,即在PPP模式下能否最大化發揮資金的效用,以此來選擇更為合適的采購模式。VFM涉及項目采購過程的方方面面,主要包括定性和定量評價兩個方面[4]。

2004年英國財政部頒布的《物有所值評估指南》將VFM理解為資金價值最大化,即項目全生命周期內費用與目標實現程度的最優組合。英國、澳大利亞、加拿大等VFM制度發展較為完善的國家,從管理學“3E”原則,即經濟性、效益性和有效性[5]原則綜合理解物有所值的內涵。

VFM是一種項目決策的方法,用來評價政府、組織等機構是否能夠通過項目全生命周期的管理和運營,從最終的產品或服務中獲得最大收益。該決策是在對項目的價格、質量、資源利用效率、目標實現程度、風險分擔以及長期運營效果等因素進行定性、定量分析，綜合評價的基礎上做出的[6]。

1.2　物有所值在政府決策中的作用

政府采購從節資防腐向VFM轉變,不再以低價為決策的唯一目標,以VFM為基準和最終目標進行科學決策,實現資金效用最大化[7]。Coldrey[8]認為VFM并不只單純追求最低經濟成本,而是政府在考慮所有成本后能獲得的最大收益。孫慧等[9]認為VFM評價體系有利于政府選擇更為經濟、有效的采購模式,進而提高工程項目的價值。姜愛華[7]認為,VFM作為評價市場主體和公共服務質量的標準,與政府職能轉變、服務型政府建設密切相關。

水利工程項目作為基礎設施領域政府采購的重點,如何進行正確有效的采購決策極為重要。因此,針對水利工程項目公共性和外部性強、目標控制難度大、風險高、不確定性因素多等特點,在項目前期決策過程中進行PPP模式VFM評價具有重要的意義。

2PPP模式下VFM評價對比和流程

2.1　不同國家PPP模式VFM評價對比

表1　不同國家VFM評價比較

通常VFM由風險轉移、合同長期性、競爭、性能測量和規范性輸出、績效評估和激勵以及私人部門的管理技能6個決定性因素來判定[10]。英國、澳大利亞、加拿大、日本等國家更早將PPP模式應用于基礎設施項目,在PPP模式決策與評估方面建立了較為完善VFM評價體系。由于各國國情不同,甚至不同區域也有所差別,因此不同國家和地區根據實際情況制定了適合各國國情的VFM評價體系。表1對不同國家和地區VFM評價體系進行了對比[11-12],其關鍵評估標準均為支付能力、風險競爭和分攤,評價目標為最優風險轉移、有效的公共服務、公共基金的利用率、創新設計、充分利用私人部門。

我國正處在PPP模式試用階段,尚未建立完善的VFM評價體系。PPP模式下水利工程項目的成功不僅需要依靠政府信用和私人部門的能力,還需要憑借在早期決策階段的科學合理評估[13]。

2.2　PPP模式下水利工程項目VFM評價流程

PPP模式下水利工程項目VFM評價貫穿項目全生命周期的所有階段,主要包括項目的可行性研究、項目選擇和項目評估[10]。不同國家,PPP項目VFM評價流程不盡相同。

澳大利亞將PPP項目的VFM評價流程分為服務識別、初步評估、PPP業務案例開發、項目意向書、投標過程和項目契約管理6個階段。前3個階段進行項目早期可行性分析,關注項目的可持續發展,最好地滿足指定的服務需求,主要通過向政府提供高質量信息,幫助政府以項目的優先級和支付能力為依據進行決策。后3個階段是項目進行招投標和執行交付階段,確定適合發展的PPP項目[14]。德國將PPP項目的VFM評價流程分為4個階段,即項目的初始階段、前期階段、招標階段和執行階段。在項目的初始階段,定性描述進行PPP檢驗;在前期階段,定量、定性分析并粗估PSC(公共部門參照標準,public sector comparator);在招標階段,定量分析深化PSC計算;在執行階段,進行VFM連續評估[3]。

通過澳大利亞和德國的VFM評價流程分析,結合我國財政部113號文和水利工程項目決策流程特點,構建適合我國的PPP模式下水利工程項目決策評價流程,如圖1所示,虛線框為在現有基礎上進一步完善的流程。

圖1　PPP模式下水利工程項目決策評價流程

3PPP模式下水利工程項目VFM評價方法

3.1　定性評價

PPP模式下水利工程項目VFM的定性分析是VFM定量分析前,項目可行性研究階段的項目初評,以及VFM定量分析后項目執行階段的動態連續評估,主要用于對采購的水利工程項目進行初選和評估。

圖2　PSC計算過程

項目識別階段由財政部進行初步定性評價,重點關注采用PPP模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等[1]。袁競峰等[15-16]根據項目特點,多方面、多角度對PPP項目的VFM評價進行了定量和定性分析。Demirag等[5]認為可以通過有效的問責制管理實現項目VFM。

水利工程項目一般都具有社會福利效應和較明顯的外部性,而經濟效益、技術難度、風險分擔和社會資本吸引力度有所差異。因此,PPP模式下水利工程項目VFM定性分析涉及的內容較廣,不同機構對PPP模式下水利工程項目的VFM定性分析也有所差異,但主要包括4個方面[11]:①項目的可行性,指項目的范圍和監管等方面的問題;②廣泛的收益和成本評估,主要評估風險管理、創新和激勵措施;③PPP模式的可達性,指市場的評估和競爭水平;④公共部門和私人部門在項目管理上的能力等。

3.2　定量評價

PPP模式下水利工程項目VFM的定量評價通常在項目的采購階段、招投標之前,主要用于項目采購模式的選擇。不同于VFM定性分析,PPP模式下水利工程項目VFM的定量分析評價體系更為明確和具體,已經形成了較為完善的評價體系。

項目識別階段由地方政府根據實際情況進行初步定量評價,主要通過比較PPP模式下水利工程項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值,計算項目的VFM量值,以判斷政府和社會資本合作模式是否降低水利工程項目全生命周期成本[1]。英國、澳大利亞、德國等較早將VFM應用于PPP模式下政府采購決策的國家,多采用PSC與PPP對比法。因此,選擇采用PSC與PPP對比法對PPP模式下水利工程項目進行VFM定量評價。

3.2.1公共部門參照標準PSC

通常,PSC由初始PSC、競爭中立調整成本Vcna、轉移風險成本Vtr和保留風險成本Vrr四部分組成,其中初始PSC和競爭中立調整成本是總的非風險調整PSC。PSC計算公式如下:

(1)

式中:Vpsc為公共部門參照標準(PSC);Vipsc為初始PSC。PSC各個部分具體計算過程如圖2所示[3]。

a. 初始PSC是政府生產和交付采購項目的基本成本,包括直接投資成本、間接運營成本和第三方收益。初始PSC計算如下:

(2)

式中:Vdc為直接投資成本,即采用傳統政府投資模式下最優方案的直接成本費用;Vidc為間接運營成本,即運營過程中不與提供公共服務直接相關的費用;Vtpr為第三方收益,水利工程項目服務對象購買或接受服務支付的費用。

b. 競爭中立調整:由于政府的公有制產生的政府業務競爭優勢的價值,如減免稅收。不考慮不同成本管理水平帶來的績效和效率差異,在此基礎上,相對私人部門而言,政府更具備項目采購優勢。

c. 風險調整需要評估PSC風險價值,度量政府承擔所有風險預期所產生的成本,再合理分擔風險。根據承擔風險的主體不同,分為轉移風險成本和保留風險成本。轉移風險成本,PPP模式下所有政府考慮轉移給私人部門的風險價值;保留風險成本,所有不適合轉移給私人部門仍由政府承擔的風險價值。

3.2.2PSC與PPP對比法定量計算

VFM部分(VVFM)等于PSC和全生命周期成本之間的成本之差:

(3)

式中:Vppp為PPP全生命周期成本,是私人部門支出費用和公共部門保留風險成本之和。PSC和PPP均是基于現金流計算的。VFM部分構成見圖3。

圖3　VFM部分的構成

當VFM部分比較多時,水利工程項目可以直接選擇采用PPP模式作為項目支付方式;當VFM部分較少時,相比傳統模式,若PPP存在更多的定性優勢,水利工程項目仍可選擇采用PPP模式。而且,各種不確定因素和環境情況的變化都可能造成評估結果的不準確,因此在水利工程項目決策評估階段需要研究更為科學完善的評價方法。

除此之外,合理的風險分配,即明確政府轉移風險成本和保留風險成本,是使得PPP模式可能比傳統模式獲得更大VFM的關鍵影響因素,因此水利工程項目VFM的實現需要PPP模式下公私雙方分擔的風險盡可能最優化。PPP模式下水利工程項目存在很大的風險,公私雙方的風險是否能夠進行合理分配對項目前期決策評價相當重要,直接影響水利工程項目最終的成敗。

4結論

為了實現PPP模式下水利工程項目的VFM,提高PPP模式的應用效率,推動PPP模式下水利工程項目的有效運行和可持續發展,需要健全PPP模式下水利工程項目VFM決策評價體系,發揮VFM在PPP項目前期評價決策作用。要規范PPP模式下水利工程項目VFM決策評價流程,同時完善PPP模式下水利工程項目VFM決策評價方法,需采用定性與定量相結合的綜合評價方法,充分考慮各種影響VFM的相關因素,以為水利工程項目中政府采購方式選擇提供科學的決策依據。

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(收稿日期：2015-05-15編輯：胡新宇)

中圖分類號：F323

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2015)05-0034-05

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2015.05.008

作者簡介：鐘云(1991—),女,湖北襄陽人,碩士研究生,主要從事PPP項目管理研究。E-mail:418194700@qq.com

基金項目：國家社會科學基金重點項目(14AZD024);中國博士后科學基金(2014M551498);中央高校基本科研業務費專項資金(2013/B14020090)