全面從嚴治黨維度下的領導體制和執政方式的變革

□陳志剛

全面從嚴治黨維度下的領導體制和執政方式的變革

□陳志剛

黨的十八大以來，中國共產黨面對改革攻堅期、社會矛盾凸顯期的新形勢新挑戰，根據全面從嚴治黨的內在要求，進一步改革和完善了執政方式和領導方式。第一，實現了政治局常委權力結構的重建，由“九龍治水”的分權轉變為領導小組的“體制集權”，有效地落實了中國共產黨民主集中制的領導制度和組織制度。第二，自上而下地推進黨的自身建設，確保黨的領導權威。第三，全面推進依法治國，堅持以憲執政、依法行政，推進國家治理體系和治理能力的現代化。

全面從嚴治黨 領導方式 執政方式

黨的十八大以來，面對著改革攻堅期、社會矛盾凸顯期的新形勢新挑戰，中國共產黨不僅在經濟上提出了“經濟新常態”的重要判斷，作出了穩增長調結構轉方式促發展的戰略部署，也在政治上不斷改革和完善黨的領導方式和執政方式。以習近平同志為總書記的黨中央根據全面從嚴治黨的要求，從權力結構、領導權威和執政方式等多個方面進行了探索。

一、重建政治局常委會的權力結構，由分權轉變為領導小組的體制集權

領導制度、組織制度問題是帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的問題。民主集中制既是黨的根本組織制度，也是黨的領導制度，賦予了中國共產黨獨特的政治優勢和組織優勢。實踐表明，什么時候堅持民主集中制，我們的事業就比較順利。相反，什么時候違背民主集中制，我們的事業就遭受挫折。全面從嚴治黨，必須從中央抓起，深入貫徹落實黨的民主集中制。

鄧小平曾指出：“中國問題的關鍵在于共產黨要有一個好的政治局，特別是好的政治局常委會。只要這個環節不發生問題，中國就穩如泰山。”①《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第365頁。而判斷一個好的政治局常委會的標準，就在于能否切實貫徹民主集中制。然而，在黨的十八大之前，中國共產黨最高領導機構處于分權狀態，被稱為“九龍治水”，高層的權力涉及九個常委，各自分管一塊。每個常委在自己的領域擁有絕對權力，相當于高層的“分封制”。②鄭永年：《沒想到十八大后中國發生如此大轉型》，觀察者網，2015年2月2日。這種分權導致了一個很不好的結果，就是出現了周永康這樣濫用權力、搞山頭主義的惡例。絕對的權力絕對導致腐敗。如果權力的行使者沒有黨性，這種沒有監督的、分管一塊的絕對權力就容易導致利益集團的形成，導致黨的干部成為封建社會的家臣。同時，這種各管一攤的分權制，也會帶來協調困難、管理低效的問題。

黨的十八大以來，全面深化改革戰略的提出和實施，迫切需要加強改革的頂層設計，以及各項改革舉措之間的協調配套。毋庸諱言，改革開放三十多年來，中國出現了一些亟待解決的新問題，一方面中國的社會體制改革相對滯后，另一方面改革本身也形成了一些利益集團，這些利益集團已經成為進一步改革的巨大阻力。要想全面深化改革能夠順利推進并取得成功，既要統籌兼顧，也必須打破分權體制，切實打破這些利益集團。正是基于這樣的背景，黨的十八大以后，中央先后成立了一系列領導小組，如中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組、中央財經領導小組、中央港澳工作協調小組、中央黨的建設工作領導小組、中央巡視工作領導小組等。習近平總書記本人也擔任四個領導小組的組長。而且，很多小組都是幾個常委共同參與。

領導小組是高密度集合型的政治權力結構，從最高層面統一配置資源，切實進行頂層設計，做到內政外交一盤棋，經濟社會各項改革舉措統籌考慮、協調配套，避免了顧此失彼，打破了部門利益，對于推進全面深化改革，具有重要作用。領導小組的設立，調整了權力結構，實現了由“九龍治水”的分權向“體制集權”的轉變。由于領導小組成員具有廣泛性，避免了分權制的大權獨攬，有效地落實了中國共產黨民主集中制的領導制度和組織制度，也體現了中國共產黨所竭力倡導的協商民主的政治優勢。領導小組的設立，一方面既有力地促進了決策民主，另一方面也切實保障了決策的效率。

政治局常委會權力結構的調整和領導小組的設立，是黨中央對領導體制和核心權力結構的一個重大改進。這種改進既適應了全面深化改革和全面從嚴治黨的內在要求，又切實體現了中國共產黨集體領導的特點，它比西方的總統個人負責制更加優越。

二、自上而下地全面從嚴治黨，確保黨的領導權威

中國共產黨的領導是順利推進改革開放和社會主義現代化建設的根本保證。如何全面從嚴治黨，維護中央權威，確保黨的凝聚力、號召力、戰斗力，這是關系到黨和國家興衰成敗的重大課題。習近平總書記明確指出：“黨要管黨，才能管好黨；從嚴治黨，才能治好黨。對我們這樣一個擁有八千五百多萬黨員、在一個十三億人口大國長期執政的黨，管黨治黨一刻不能松懈。如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執政資格，不可避免被歷史淘汰。這決不是危言聳聽。”①《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014年版，第350頁。

那么，通過什么形式，從哪里入手來從嚴治黨，并樹立黨的領導權威呢？在黨的十八大以前，為了永葆黨的先進性和純潔性，確保黨的領導權威和領導核心，我們黨開展了很多思想教育實踐活動。重視黨的思想政治建設，這是無產階級政黨區別于其他政黨的重要特點和優勢。從總體上說，這些教育實踐活動取得了一定效果，但并不顯著。其原因之一就在于這些活動主要是在基層開展的，針對的是基層黨員干部。而且，中央的權威也受到一些挑戰，中央的政策在一些地方的執行過程中陽奉陰違，一些領導干部欺上瞞下，民間也流傳著“政令不出中南海”的聲音。

黨的十八大后，在深刻總結從嚴治黨經驗教訓的基礎上，習近平總書記鄭重地向全黨宣告：“黨要管黨、從嚴治黨怎么抓？就從中央政治局抓起”。而且，他還承諾：“中央政治局同志從我本人做起”。②中央文獻研究室編：《習近平關于黨的群眾路線教育實踐活動論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第56-51、53-54、56頁。習近平總書記敏銳地看到，中國共產黨要想成為堅強的領導核心，不但要有強大的真理力量，有正確的理論指明方向，而且要有強大的人格力量，能夠在嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己上向全黨做表率，以黨的優良作風凝聚群眾。習近平總書記立足黨肩負的偉大使命，無論是在新一屆政治局常委記者見面會上，還是赴基層調研中反復強調“打鐵還需自身硬”。俗話說，“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”。在河北調研指導黨的群眾路線教育實踐活動時，習近平總書記指出：“凡事都是這樣的，上行下效，上率下行，上有所好、下必甚焉，上有所惡、下必不為，上面松一寸、下面松一尺。所以，堅持‘兩個務必'要從領導干部做起，領導干部要以身作則。”③中央文獻研究室編：《習近平關于黨的群眾路線教育實踐活動論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第56-51、53-54、56頁。“全黨看著中央政治局，要求全黨做到的，中央政治局首先要做到。”④中央文獻研究室編：《習近平關于黨的群眾路線教育實踐活動論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第56-51、53-54、56頁。黨中央的權威，黨的各級領導干部的權威，各級黨組織的凝聚力、向心力，不是說出來的，而是干出來的，這就是所謂的“一個行動勝過一打綱領”。

領導干部是黨的事業的骨干，是國家發展的中堅，是決定黨的執政水平的重要力量，對全黨起著表率作用。只有領導干部自身政治過硬、思想過硬、能力過硬，群眾才會心服口服，黨的組織才能有向心力、凝聚力、戰斗力。2013年7月，在與河北省委領導班子成員座談時，習近平總書記指出：“在黨內，誰有資格犯大錯誤？我看還是高級干部。高級干部一旦犯錯誤，造成的危害大，對黨的形象和威信損害大。”他還指出：“確實，脫離群眾的種種問題，主要表現在領導機關、領導干部中。”①《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014年版，第317頁。習近平總書記這一論斷一針見血地揭示了黨內一些問題長期得不到解決的重要原因，指明了全面從嚴治黨必須把握的關鍵和重點。

正因此，黨的十八大以來，中央政治局帶頭改進作風，嚴格執行中央八項規定，先行開展黨的群眾路線教育實踐活動，為全黨同志樹立愛黨愛民、勤政敬業、廉潔奉公的榜樣，以實際行動給全黨改進作風作好了表率，使黨的作風的改進有了一個好的開端。另一方面，黨中央還以零容忍態度懲治腐敗，打虎拍蠅、獵狐肅貪，力度和成效前所未有，極大地鼓舞了黨心民心，促進了干部清廉、政府清正、政治清明。實踐證明，在加強黨的自身建設上，自上而下的方式，比自下而上，成效更加顯著。

變自下而上為自上而下，講黨性重品行作表率，從中央領導自身抓起，樹正氣、壓邪氣，這是黨的十八大后全面從嚴治黨、維護黨的領導權威的一個重要的創新舉措，也是黨改進領導方式的一個重要亮點。

三、以全面推進依法治國為重要依托，推進國家治理體系和治理能力的現代化

要鞏固黨的政權，必須提升黨的執政能力，形成一套科學有效的治理體系，切實防范和化解各種風險和矛盾。黨的十八大以后，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，我們黨面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有，如何有效地提升黨的執政能力，已經成了亟待解決的重大問題。以習近平同志為總書記的黨中央在總結我們黨治國理政的經驗教訓的基礎上，提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大命題和重大任務。

黨的十八屆三中全會明確提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”，并對完善黨的領導體制和執政方式提出了要求。在黨的十八屆四中全會上，黨中央又作出了全面依法治國的重要戰略部署，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了重要依托。全面推進依法治國，是我們黨從堅持和發展中國特色社會主義事業出發、為更好治國理政提出的重大戰略任務，也是事關我們黨執政興國的一個全局性問題。要推動我國經濟社會持續健康發展，不斷開拓中國特色社會主義事業更加廣闊的發展前景，就必須全面推進社會主義法治國家建設，從法治上為解決改革發展穩定所帶來的問題提供制度化方案。

國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現。要永葆中國共產黨的政權堅如磐石，必須積極推進國家治理體系和治理能力的現代化。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須切實把全面推進依法治國放在至關重要的位置。“全面推進依法治國是關系我們黨執政興國、關系人民幸福安康、關系黨和國家長治久安的重大戰略問題，是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。”②習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。

中國共產黨是領導核心，全面推進依法治國首先必須堅持黨的領導，黨的領導是依法治國的根本保證。其次，全面推進依法治國必須做到依法治黨、依憲執政。依法治黨是依法治國的題中應有之義，是根本要求。所謂依法治黨，就是要求黨必須在憲法和法律范圍內活動，任何組織和個人不允許有超越憲法和法律的特權，堅持“依憲治國”、“依憲執政”。黨在領導立法的同時，必須保證執法、支持司法、帶頭守法。進一步說，必須摒棄“人治思維”，絕不允許任何人以任何借口任何形式以言代法、以權壓法、徇私枉法。習近平總書記指出：“能不能做到依法治國，關鍵在于黨能不能堅持依法執政，各級政府能不能依法行政。我們要增強依法執政意識，堅持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作，改進黨的領導方式和執政方式。推進依法執政制度化、規范化、程序化。”③習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》，2015年第1期。

黨的十八大以來，習近平總書記反復強調要從各個方面樹立法治思維的問題，要求各級領導干部提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治的軌道上推動各項工作。圍繞著全面推進依法治國，新一屆黨中央提出了五個方面的基本要求。

第一，重大改革必須于法有據，要在法治軌道上推進改革。既不能以改革為借口而置法律于不顧，也不能因為固守法律而不敢越雷池一步。習近平總書記指出：“凡屬重大改革要于法有據，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權的，要按法律程序進行。”①習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》，2015年第1期。

第二，要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行，盡快形成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐敗制度體系。反腐敗需要治標，但治本之策只能依靠法律和制度。為了防止權力的濫用和腐敗，必須把權力關進制度的籠子，扎牢制度的籬笆，真正使制度成為帶電的高壓線。中共中央還提出，反腐敗必須在制度上進行頂層設計，并明確地把國家反腐敗法的制訂提上了議事日程。

第三，要切實推進依法行政，各級政府及其工作部門必須推行權力清單制度、責任清單制度和負面清單制度，堅持法定職責必須為、法無授權不可為。要加強行政體制改革，促進政府職能的轉變，最大限度地減少政府對微觀事務的管理，進一步削減政府審批事項，公開審批流程，提高審批透明度，壓縮自由裁量權。

第四，要促進嚴格執法、公正司法，保證司法機關依法獨立公正行使職權，必須著力解決領導機關和領導干部違法違規干預司法的問題。習近平同志明確指出：“要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要標準。要建立健全違反法定程序干預司法的登記備案通報制度和責任追究制度，對違法法定程序干預政法機關執法辦案的，一律給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，一律依法追究刑事責任。”②《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014年版，第721頁。

第五，要積極推進法治社會的建設。針對社會生活中廣泛存在的“信訪不信法”現象，要深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，引導群眾遇事找法、解決問題靠法，逐步改革社會上那種遇事不是找法而是找人的現象，樹立對法律的信仰。習近平總書記指出，“要引導全體人民遵守法律，有問題依靠法律來解決，決不能讓那種大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決現象蔓延開來，否則還有什么法治可言呢？”③中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻研究室，2015年版，第88、9頁。那種“大鬧大解決、小鬧小解決”的投機風氣，不僅破壞、扭曲了法律的權威，而且損害了執政黨的權威。

人類社會發展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理。“我們黨在這樣一個大國執政，要保證國家統一、法制統一、政令統一、市場統一，要實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好，都需要秉持法律這個準繩、用好法治這個方式。”④中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻研究室，2015年版，第88、9頁。全面推進依法治國，是中國共產黨改革和完善黨的領導方式和執政方式，著眼于實現中華民族偉大復興中國夢、實現黨和國家長治久安的長遠考慮。依法執政，雖然早在黨的十六大就已提出，但黨的十八大以來新一屆黨中央推進法治國家和法治社會建設的力度無疑是前所未有，而且其全面性也是前所未有的，這反映了我們黨的執政方式的進一步完善。

總的來說，黨的十八大以來，中國共產黨在領導結構、自身建設方式，以及執政方式的變革和完善，是新形勢下全面從嚴治黨的內在要求。這種變革體現了中國共產黨的高度的自覺自信和歷史使命感，體現了中國共產黨巨大的勇氣和決心，也體現了中國共產黨對領導規律和執政規律認識的深化。這些變革的成功施行，必將加強和完善黨的領導，使黨始終成為中國特色社會主義的堅強領導核心。

責任編輯：凌 雁

作者陳志剛，男，中國社會科學院馬克思主義研究院研究員（北京 100732）。