法治文化建設任重而道遠

□虞文清

法治文化建設任重而道遠

□虞文清

黨的十八屆四中全會提出建設社會主義法治國家的宏大目標，并把建設社會主義法治文化作為建設社會主義法治國家的前提與條件。從理論上看，建設法治文化是建設法治國家的基礎性工程。如果說法律制度是硬件建設，那么，法治文化是軟件建設。因為法治文化關系到各級領導干部和全體公民的思維方式、行為準則與價值判斷。所以，建設法治文化不但是建設法治國家的前提、基礎與條件，同時也是建設法治國家的重點、難點與戰略支點。

法治國家 法治文化 法治社會

黨的十八屆四中全會《決定》第五部分“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”中提出，“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰”，并提出“建設社會主義法治文化”的歷史性課題。法治文化建設對于法治國家建設具有基礎性作用，正如習近平總書記指出：“文化力量對政治制度、政治體制的導向和引領作用十分明顯。一定社會的文化環境，對生活其中的人們產生著同化作用，進而化作維系社會、民族的生生不息的巨大力量。”①習近平：《之江新語》，杭州：浙江人民出版社，2007版，第149頁。筆者認為法治文化建設是法治建設中最基礎、最重要，也是難度最大的問題。在中國，建設法治文化任重而道遠。

一、從頂層設計看，改造傳統的治國方式任重道遠

中國傳統社會是一個等級森嚴的權力本位或“官本位”社會，傳統的治國方式是“人治”或“德治”而非“法治”。新中國成立后很長一段時間我國實行的也是“運動治國”、“政策治國”而非依法治國。新中國歷史上，第一次正式提出“依法治國”是在黨的十五大上。依法治國方略提出以后，中國的法治化進程取得了很大的成效，具有中國特色的社會主義法律體系已經基本建成。但是，離真正的依法治國仍有相當長的距離。主要原因是中國的政治運作受中國傳統文化影響深遠。鄧小平也說過，“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少”②《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第332頁。。

（一）從立法上看，傳統中國社會是重權力而輕權利的，兩千多年來封建社會歷朝歷代都有嚴刑峻法，唯獨缺乏的是保護公民權利和規范政府權力的憲法。遠的不說，從商鞅變法開始到大清滅亡，中國封建社會歷朝歷代都制定了極為系統而嚴格的《刑法》，光是死刑的種類就達幾百種之多。而保護公民權利的第一部《憲法》遲至辛亥革命中的孫中山才制定出《中華民國臨時約法》。而且《臨時約法》頒布后由于政權更迭，并沒有得到很好貫徹，以致接二連三開展“護法運動”。新中國成立以后，廢除了國民黨時期制定的“偽法統”，1949年新政協上通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》起到了臨時憲法的作用。1954年第一屆全國人民代表大會制定了新中國歷史上第一部《中華人民共和國憲法》。憲法制定之初，也熱熱鬧鬧宣傳過一陣子，但是一方面《憲法》的穩定性不夠，新中國成立后已經有過多部《憲法》，其中的政治性語言太多，所以隨著政治形勢的變化而不斷變化；另一方面，《憲法》的地位不高，制定后就沒有多少人把它當回事，也沒有違憲檢查。從沒有因為違憲而被治罪的。不久以后憲法就被束之高閣。特別嚴重的是，在“文化大革命”時期，一句“造反有理”就把新中國建立起來的法制秩序破壞的蕩然無存。

（二）從執法上看，傳統中國社會只有“以法治國”卻從無“依法治國”。“以法治國”與“依法治國”雖然只是一字之差，含義卻天懸地隔。所謂“依法治國”，指的是一切權力的運行都必須納入法制化的軌道，其重點在于“依法治權”或“依法治官”；而“以法治國”，法律僅僅被統治者作為對付老百姓的工具。《封神演義》中一句話最為經典，“天子之法原非為天子而重，乃為百姓而立”。既然是工具，就可用可不用，可多用也可少用，對有些人用，對有些人不用，有時候用，有時候不用，有些方面用，有些方面不用，用與不用完全取決于掌權者的需要，隨心所欲。在傳統的中國社會，權力運行始終沒有納入法制化軌道。權大于法、以權代法、以言代法、“官大一級壓死人”的現象普遍存在。

（三）從司法上看，不能做到法律面前人人平等。“王子犯法，與庶民同罪”只是一種美好的理想，而且本身體現的也不是“法律面前人人平等”的精神。因為皇帝并不在法治的框架之中，皇帝是不受法律制約的，相反，皇帝是超越法律之上的，皇帝的話就是圣旨，比法律更管用。所以有人說，“專制社會國王就是法律，法治社會法律就是國王”，言之有理。司法中通行的規則是“刑不上大夫，禮不下庶人。”當法律面對大人（領導干部）、名人、熟人或親人時，剛性的法律條文瞬間就變成了可松可緊的橡皮筋。

解決的辦法，要全面肅清封建思想的影響，建立現代民主法治新理念。

首先是提高憲法的地位，堅持依憲治國。黨的十八屆四中全會提出，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。提高憲法地位要以保障公民權利為核心內容與根本抓手。如果憲法規定的公民權利得不到切實保障與具體落實，憲法就有可能流于形式成為一紙空文。習近平總書記說：“公民的基本權利和義務是憲法的核心內容，憲法是每個公民享有權利、履行義務的根本保證。憲法的根基在于人民發自內心的擁護，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動。”①《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年版，第140-141頁。

其次是依法治國必須以規范和約束公權力為重點，把權力運行的全過程納入法制化軌道。一個成熟的法制社會本來應該是“小政府，大社會”。對于廣大公民來說，凡法律未禁止的都是合法的，這就是黨的十八屆三中全會所說的“負面清單”；而對于政府的公職人員來說，凡未經法律授權都是禁止的。這就是黨的十八屆三中全會所說的“權力清單”。黨的十八屆四中全會提出，“各級政府必須在黨的領導下，在法治的軌道上開展工作”，“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”。

再次是堅持法律面前人人平等原則，“平等是社會主義法律的基本屬性。”實踐證明，在當代中國，對法律權威的最大挑戰不是來自于法盲而是來自于形形色色的封建特權。堅持依法治國就必須把權力關進法律與制度編織的籠子，而且要越來越嚴密，防止“牛欄關貓”。

二、從中層執行來說，提高各級干部依法辦事的意識和能力任重道遠

黨的十八屆四中全會說，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。當前，雖然中國特色社會主義法律體系已基本形成，但有法不依、執法不嚴的現象還相當普遍地存在。

（一）從思維習慣來看，各級干部首先是受傳統封建文化影響，遵循官場的三大基本法：領導的看法、領導的想法、領導的講法；再受蘇聯模式的消極影響，執政黨壟斷權力、壟斷財產、壟斷真理；又受新中國成立后長期“運動治國”、“政策治國”消極影響，對法治建設普遍不重視，形成了“黑頭不如紅頭，紅頭不如筆頭，筆頭不如口頭”的思維習慣和價值取向。

（二）從行為方式來看，雖然法是黨領導人民，集中人民意志制定出來的，但一些地方黨委和政府權力部門隨意干涉司法活動的情況比比皆是。很多案件都是黨委討論定下來再交司法機關去宣判，有法官甚至坦言：“領導說得不一定都對，但不聽領導的肯定不對”。

（三）從治理能力來看，各級領導干部只服從權力不服從法律，“官大一級壓死人”。所以才有“一把手絕對真理”、“二把手相對真理”，“三把手就沒有多少真理”的說法。干部普遍缺乏依法辦事的能力與習慣，“過去無法我有法，現在有法我無法”反映了一些干部在依法治國前提下依法執政與依法辦事的本領恐慌。

解決的辦法，全面開展法制培訓，不斷增強各級領導干部的素質與能力。

首先是繼續深化改革。黨的十八屆四中全會把“全面建成小康社會”、“全面深化改革”和“全面推進依法治國”并提。改革的重點是加強對權力的監督與制約，“必須以規范和約束公權力為重點，加大監督力度，做到有權必有責、用權受約束、違法必追究”。

其次是要全面提高領導干部的法治意識。“各級領導干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。”習近平總書記說：“領導干部要心存敬畏，不要心存僥幸。”要讓領導干部對法律心存敬畏，必須給法律紅線通上高壓電流，“違法必究”，絕無例外。

再次是提高領導干部依法辦事的能力。“推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平。”“發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念、法治為民的意識，提高依法辦事能力。”習近平總書記指出：“只有加強學習，才能增強工作的科學性、預見性、主動性，才能使領導和決策體現時代性、把握規律性、富于創造性，避免陷入少知而迷、不知而盲、無知而亂的困境，才能克服本領不足、本領恐慌、本領落后的問題。”①《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年版，第404頁。

三、從底層來看，國民性的改造與公民意識的提升任重道遠

中國的國民性是很不利于法治建設的。江澤民同志曾說：“廣大干部群眾法律水平的高低，直接影響著依法治國的進程。實踐經驗說明，法律不健全，制度上有嚴重漏洞，壞人就會乘機橫行，好人也無法充分做好事。實踐經驗還說明，如果人們的法律意識和法制觀念淡薄，思想政治素質低，再好的法律和制度也會因為得不到遵守而不起作用，甚至會形同虛設。”②《江澤民文選》 （第一卷），北京：人民出版社，2006年版，第512頁。

（一）從角色來看，傳統中國社會只有臣民、草民或暴民而缺乏公民。臣民只有義務沒有權利，暴民只講權利不講義務，草民既無權利也無義務。而公民是既有權利也有義務的人。

（二）從性格上看，中國國民性看是“靈活性有余而原則性不足”，民間的說法是“活人哪能讓尿給憋死”，官方的說法是“隨機應變信如神”。所以，紙面上的法律條文沒有多少人當回事。四中全會說“部分社會成員尊法守法用法、依法維權意識不強”。

（三）從行為方式來看，老百姓遇到問題習慣于找熟人、找關系而不是找規則、找法律。潛規則遠遠大于顯規則。現實生活中也是信訪比打官司有效，相信權力而不相信法律。

解決的辦法，全面開展普法教育，切實提高國民法制素質與修養。習近平總書記說：“法治精神是法治的靈魂。人們沒有法治精神、社會沒有法治風尚，法治只能是無本之木、無根之花、無源之水。”③習近平：《之江新語》，杭州：浙江人民出版社，2007版，第205、205頁。

首先，要進行公民教育，增強公民意識。目的是“使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者”。提高公民意識必須從保障公民權利入手。公民的權利越能得到保障，公共權力越是受到制約，則全社會的公民意識越能增強。

其次，“強化規則意識、倡導契約精神、弘揚公序良俗”。強化規則意識必須從黨和政府嚴格依法辦事入手，“堅決破除各種潛規則”。習近平總書記說：“其實，使之必行之法就是法治精神。從客觀上說，法治也并不體現于普通民眾對法律條文有多么深透的了解，而在于努力把法治精神、法治意識、法治觀念熔鑄到人們的頭腦之中，體現于人們的日常行為之中。”④習近平：《之江新語》，杭州：浙江人民出版社，2007版，第205、205頁。

再次，“引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。”要讓公民明白，法律不但是必須遵守的行為規則，還是保護自身合法權益的利器。全社會要形成一種“讓守法者得利益，讓違法者付代價”的氛圍，改變那種“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的陋習。

責任編輯：凌 雁

作者虞文清，男，湖州師范學院教授（湖州 313000）。