試論發(fā)揮內(nèi)部審計委派制的作用

湯英++邱元雄

摘 要：國家在委直屬和聯(lián)系單位內(nèi)部推行審計委派制，發(fā)揮了內(nèi)部審計作用和提升內(nèi)部審計人員的地位。內(nèi)部審計委派制有利于轉(zhuǎn)變審計理念、拓展審計領(lǐng)域、整合審計資源、發(fā)揮審計統(tǒng)一監(jiān)督優(yōu)勢、助于審計質(zhì)量與效果的提高，能幫助企業(yè)組織實現(xiàn)其目標起到促進作用、保護作用、調(diào)解協(xié)調(diào)作用、監(jiān)督作用；確保國有資產(chǎn)出租人到位，真正起到管資產(chǎn)、管人、管事的作用。要建立健全臨管與監(jiān)督者的硬制度，做到有制可依、有章可循。

關(guān)鍵詞：審計委派制；資源整合；風險控制；資產(chǎn)管理

國家在委直屬和聯(lián)系單位內(nèi)部推行審計委派制，提升了內(nèi)部審計工作和審計人員的地位。審計委派制增強了審計工作的獨立性和權(quán)威性，實現(xiàn)了審計資源統(tǒng)籌調(diào)度、優(yōu)化配置、垂直管理，保證了派駐人員有充分的知情權(quán)，能夠得到完整的審計信息，增強內(nèi)部審計對企業(yè)經(jīng)營管理的監(jiān)督，避免內(nèi)部審計監(jiān)督受制于企業(yè)或（公司）管理層的窘境。內(nèi)部審計委派的獨立性和權(quán)威性是內(nèi)部審計工作的必要條件。本文以提高內(nèi)部審計委派獨立性權(quán)威性作用進行理論研討。

一、內(nèi)部審計委派制有利發(fā)揮審計資源的作用

委直屬和聯(lián)系單位內(nèi)部審計委派工作是一項提升經(jīng)營管理水平、促進行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的重要舉措。各級領(lǐng)導(dǎo)要有全局觀念和責任意識，深刻認識審計委派工作的獨立性與權(quán)威性的重要性和必要性，重視和支持審計委派制工作。

（一）轉(zhuǎn)變審計理念，拓展審計領(lǐng)域。當今黨和政府為確保企業(yè)和國有大型公立醫(yī)院運營健康有序開展，把內(nèi)部審計工作逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部委派制駐地審計。緊緊圍繞健全“免疫系統(tǒng)”和有效發(fā)揮內(nèi)部審計的“免疫功能”，提高現(xiàn)代企業(yè)及國有大型公立醫(yī)院的治理水平，落實資產(chǎn)經(jīng)營管理責任，提高內(nèi)部審計機構(gòu)獨立性和權(quán)威性，有效加強組織自身“免疫力”，有利于市場經(jīng)濟營運安全、健康、持續(xù)發(fā)展；有利于各審計派駐機構(gòu)認真履行“監(jiān)督服務(wù)駐地、交叉審計異地”的職責；有利于加大和規(guī)范重大經(jīng)濟事項報告內(nèi)容，確保國家衛(wèi)計委及時掌握和關(guān)注重大經(jīng)濟事項的發(fā)展情況，有效發(fā)揮內(nèi)部審計事前監(jiān)督、咨詢和評價作用，積極穩(wěn)妥處置重大突發(fā)事件，避免造成重大經(jīng)濟損失，協(xié)助大型公立醫(yī)院做好決策服務(wù)工作，著力突出把原有的內(nèi)部審計逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲壹靶袠I(yè)內(nèi)部委派制，把服務(wù)好駐地審計單位作為重要任務(wù)，通過卓有成效的審計工作，能得到駐地單位的認可和支持，減少公立醫(yī)院國有資本的無形流失，確保國有投資項目的保值與增值效益的發(fā)揮。

（二）整合審計資源，推行審計委派制。實施審計委派制是轉(zhuǎn)變企業(yè)或大型公立醫(yī)院職能，完善現(xiàn)代企業(yè)管理的治理機制，確保出資人有效行使決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措。審計委派制是通過采取更加靈活有效的監(jiān)督機制，有助于彌補現(xiàn)代企業(yè)管理上的信息不對稱缺陷，確保企業(yè)及大型公立醫(yī)院持續(xù)平穩(wěn)健康發(fā)展，有利于內(nèi)部審計涉及醫(yī)院經(jīng)營決策、經(jīng)濟業(yè)務(wù)、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、資金管理、內(nèi)部控制、廉潔自律、黨風廉政等諸多方面，審計委派力度的加大能促進各項工作的協(xié)調(diào)、健康、持續(xù)開展。

（三）完善與轉(zhuǎn)變現(xiàn)代企業(yè)或醫(yī)院治理機制的新要求。在企業(yè)或大型公立醫(yī)院推行審計委派制，能不斷提升內(nèi)部審計工作和審計人員的地位與作用的發(fā)揮，保證派駐人員堅持分級負責、形成突發(fā)事件或事故逐級報告、確保重大事項報告內(nèi)容的真實性、保密性，國家對派駐單位的審計信息事先有充分的知情權(quán)，能夠得到完整的審計信息，確保出資人有效行使決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措。通過內(nèi)部審計委派制能發(fā)揮更加靈活有效的監(jiān)督機制，有助于彌補現(xiàn)代公立醫(yī)院在管理上的信息不對稱缺陷，有利于審計人員履行監(jiān)督職能，強化“有為有位”的思想，確保審計人員能真正做到“能審、敢審、會審”，努力實現(xiàn)審計事項關(guān)口前移，對影響醫(yī)院發(fā)展的熱點、難點、重點問題加大審計力度，在提高審計工作效率的同時，能促進審計隊伍整體素質(zhì)不斷攀升。

（四）整合審計資源，發(fā)揮審計統(tǒng)一監(jiān)督優(yōu)勢。將內(nèi)部審計工作由分散管理轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一管理，便于統(tǒng)籌內(nèi)審與外審工作，把有限的審計資源集中用于監(jiān)督和解決行業(yè)內(nèi)的重點、難點問題，能實現(xiàn)審計資源效用的最大化。一是以審計項目為抓手，加大授權(quán)力度，改進授權(quán)及審計項目下達方式，擴大了審計面，提高審計效率和質(zhì)量，方便了被審單位對審計項目的安排；二是整合的人力資源，發(fā)揮整體效能。內(nèi)部審計人員委派制能全面把握審計人員的入口關(guān)，都是審計專業(yè)人員、且有審計的資質(zhì)證書，對提高審計人員的綜合素質(zhì)、熟悉開展審計業(yè)務(wù)工作，最大限度地發(fā)揮整體合力及效能的發(fā)揮；三是審計的政策觀念、法制觀念、道德觀念、業(yè)務(wù)素質(zhì)得到加強。凡參加委派制的審計人員都要參加3～6個月教育培訓(xùn)。

（五）助于審計質(zhì)量與效果的提高。審計的獨立性是內(nèi)部審計工作的必要條件。內(nèi)部審計人員只有具備應(yīng)有的獨立性，才能正確地實施審計。內(nèi)部審計的獨立性是一種相對的獨立，因為內(nèi)部審計機構(gòu)作為單位一個職能部門，其工作范圍及項目審核是由單位制度與措施決定的。工作范圍是否足夠廣泛，在很大程度上影響到內(nèi)審部門是否能夠獨立于業(yè)務(wù)經(jīng)營活動，內(nèi)部審計人員的工作應(yīng)該是自由和客觀的。自由意味著可以自主判斷，自主抉擇，不受其他部門、個人或外來因素的制約。客觀意味著實事求是，保持公正、不偏不倚的職業(yè)態(tài)度和操守。為企業(yè)及時發(fā)現(xiàn)并解決各類苗頭性問題，促進企業(yè)加強管理、規(guī)范經(jīng)營、增收節(jié)支、尋找新的增長點，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的支撐保證。

二、內(nèi)部審計委派的獨立性起到改善風險管理的作用

喬瑞紅在2006年分析內(nèi)部審計參與風險管理的優(yōu)勢提出“內(nèi)部審計參與風險管理有利于進一步改進公司治理，有利于內(nèi)部審計的生存與發(fā)展，同時提出內(nèi)部審計應(yīng)積極向管理層提出建立風險管理過程的相關(guān)建議，應(yīng)參與風險管理方案的可行性論證，應(yīng)對具體風險項目進行識別與分析，對風險進行跟蹤管理[1]。從內(nèi)部審計的特殊地位出發(fā)，研究其在風險管理作用，對為公立醫(yī)院的經(jīng)濟營運提供支撐保證。

（一）幫助實現(xiàn)目標起到促進作用。內(nèi)部審計委派制它基本不受企業(yè)組織領(lǐng)導(dǎo)或企業(yè)組織中的相關(guān)成員及上下左右關(guān)系的制約，在審計業(yè)務(wù)及審計項目、審計報告與結(jié)論方面都具有相對的獨立性和權(quán)威性，能確保企業(yè)組織的經(jīng)營與策劃，在分析抗防風險的因素上，提出制定相關(guān)規(guī)章制度的合理化建議，為企業(yè)實現(xiàn)經(jīng)營與管理目標起到促進作用。

（二）能幫助實現(xiàn)目標起到保護作用。在我國市場經(jīng)濟制度建設(shè)的進程中，有的企業(yè)組織及醫(yī)院通過各種方法虛增利潤，以提高企業(yè)經(jīng)營業(yè)績，獲取所需資金，嚴重的損害了投資者與債權(quán)人等企業(yè)利益相關(guān)者的合法利益，擾亂了市場秩序，影響了經(jīng)濟健康發(fā)展，增加了社會的不穩(wěn)定因素。內(nèi)部審計委派制在審計政策及審計法規(guī)方面，通過對企業(yè)組織及醫(yī)院內(nèi)部存在的問題進行糾正、對舞弊事件進行糾察，為醫(yī)院后續(xù)發(fā)展提供保護作用。

（三）能幫助實現(xiàn)目標起到調(diào)解協(xié)調(diào)作用。內(nèi)部審計委派通過查明企業(yè)組織內(nèi)部及醫(yī)院經(jīng)濟數(shù)據(jù)、檢查資產(chǎn)核算是否健全、評價財會職能是否正確與有效發(fā)揮、評價政策規(guī)劃是否認真落實，以及對企業(yè)各部門任務(wù)質(zhì)量的完成情況等方面進行跟蹤檢查、且對企業(yè)經(jīng)營管理實時監(jiān)控，防止違規(guī)、違章及違法現(xiàn)象的產(chǎn)生與審計結(jié)論的科學性、嚴禁性、政策性、復(fù)雜性等諸多問題的解決與協(xié)調(diào)。內(nèi)部審計委派工作是一項原則性、綜合性、政策性、法制性非常強的工作，涉及面廣、層次深，對審計結(jié)論、事實的界定既要具有客觀實在性、規(guī)則性，更要具有科學性、嚴禁性、法規(guī)性。從而在與多個職能部門之間開展審計工作時，經(jīng)常起到與內(nèi)部部門間的溝通協(xié)調(diào)作用。

（四）能幫助控制風險管理目標起到監(jiān)督作用。內(nèi)部審計通過對風險管理評價作為審計工作的重點與難點，且以體現(xiàn)檢查與評價風險管理中的充分性與有效性。1999年6月IIA理事會通過第七次審計修改的新定義“內(nèi)部審計是一種獨立的、客觀的的確認與咨詢活動。旨在增加價值和改善組織的運營。它通過應(yīng)用系統(tǒng)的、規(guī)范的方法，評價并改善風險管理、控制和治理過程的效果，幫助組織實現(xiàn)其目標。[2]新的審計定義把審計的主體規(guī)定為一種獨立而客觀的活動，且把內(nèi)部審計確立是以客戶為中心的活動、關(guān)鍵是控制風險與治理，改善組織的增值和運營、范圍更為增加與廣闊，能幫助組織控制風險和改善有效的治理。內(nèi)部審計委派制有利于關(guān)注審計治理、關(guān)注企業(yè)的風險管理、注重企業(yè)組織及大型公立醫(yī)院未來的發(fā)展前景，將即變化的風險管理模式整和進入內(nèi)部審計管理程序，由管理審計向風險評估轉(zhuǎn)變，由被動查出問題向主動提出解決問題的建議轉(zhuǎn)變，這兩個轉(zhuǎn)變使內(nèi)部審計的作用更具有前瞻性和咨詢性。

三、發(fā)揮審計委派獨立性與權(quán)威性對國有資產(chǎn)管理的作用

國有資產(chǎn)改革探索的實踐證明，要進一步完善和細化《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，繼續(xù)深化國有企業(yè)的各項改革，一項非常重要的任務(wù)，這是當前企業(yè)、政府和社會各界最為關(guān)心的問題，最重要的是要建立與完善一套科學的國有資產(chǎn)管理新體制，最基本點就是建立統(tǒng)一履行出資人職責的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。

（一）在組織制度上要發(fā)揮國有資產(chǎn)出租人的作用。這就得使履行國有資產(chǎn)出資人職責的機構(gòu)，從組織制度上得到落實，有人或機構(gòu)對國有資產(chǎn)切實負責。改變多個行政部門分頭管

理國有資產(chǎn)的“九龍治水”狀態(tài)，不是簡單地把原來各部門管理國有企業(yè)的機構(gòu)、職能和管理手段合并，而是要實現(xiàn)從行政管理向履行出資人職責的根本轉(zhuǎn)變。通過審計委派制可及時準確檢查企業(yè)和大型公立醫(yī)院是否完善國有機構(gòu)設(shè)置，在對職能界定、人員構(gòu)成、管理辦法、運行規(guī)則、法規(guī)制定等方面，可避免對其應(yīng)履行的出資人職責履行得不全面、不充分，而出現(xiàn)新的內(nèi)部人，進行全面的監(jiān)督與控制。

（二）確保國有資產(chǎn)組織機構(gòu)真正起到管資產(chǎn)、管人、管事的作用。①委派到企業(yè)或醫(yī)院內(nèi)部審計人員應(yīng)當做到正直坦誠、廉潔自律、誠實服務(wù)、勤勉盡責、不歪曲事實、不隱瞞審計發(fā)現(xiàn)的問題，保守秘密；②委派的企業(yè)或醫(yī)院內(nèi)部審計人員應(yīng)當保持廉潔，維護國家利益和企業(yè)及醫(yī)院利益，不從被審計部門獲得任何可能有損職業(yè)判斷的利益；③委派的企業(yè)或醫(yī)院的內(nèi)部審計人員應(yīng)當誠實地為所在企業(yè)組織或醫(yī)院服務(wù)，忠于職守，不從事有損于企業(yè)組織或醫(yī)院與利益的活動；④委派的企業(yè)組織或醫(yī)院的內(nèi)部審計人員應(yīng)當盡職盡責、嚴謹細致，降低審計風險，保證審計工作質(zhì)量；⑤委派到企業(yè)或醫(yī)院內(nèi)部審計人員應(yīng)當保守在執(zhí)業(yè)過程中知悉的國家秘密、單位秘密、商業(yè)秘密，發(fā)揮審計委派獨立性與權(quán)威性的作用，對國有資產(chǎn)管理形成保值與增值的作用，是防止國有資產(chǎn)流失的重要控制手段。

（三）從監(jiān)管制度上確保國有資產(chǎn)機構(gòu)的權(quán)力、職責、責任的全面落實。委派內(nèi)部審計人員在執(zhí)行與完成審計業(yè)務(wù)時，應(yīng)當保持應(yīng)有的獨立性和客觀性。在進行審計活動前，應(yīng)當識別可能損害獨立性和客觀性的因素，考慮降低其影響的措施：①與被審計單位或者審計事項有直接經(jīng)濟利益關(guān)系要堅持原則、秉公辦事；②在審查和評價以前負責的審計經(jīng)營活動和內(nèi)部控制通過審計的事項、出現(xiàn)差錯或有問題時的方法要實事求是、客觀公正的處置；③遭受來自審計組織機構(gòu)內(nèi)部或者外部組織、環(huán)境及個人因素的壓力、審計事項出于復(fù)雜時，要沉著冷靜、一絲不茍、認真對待；④當內(nèi)部審計事項范圍受到歷史或時間的影響，以及權(quán)利的左右限制，要增強法制觀念，堅持以法審計；⑤出現(xiàn)可能有損害審計獨立性和客觀性的其他情形與因素時，應(yīng)當及時向項目審計組組長或內(nèi)部審計機構(gòu)負責人或上一級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)報告，再根據(jù)批復(fù)的要求進行審計。

（四）從法律角度上建立健全臨管與監(jiān)督者的硬制度。通過制訂內(nèi)審委派的硬制度，促進企業(yè)和醫(yī)院在管理中做到有制可依、有章可循。①內(nèi)部審計機構(gòu)負責人應(yīng)當根據(jù)具體情況，采取相應(yīng)的措施保證審計的獨立性和客觀性；②內(nèi)部審計委派制要從法律角度上突出企業(yè)（醫(yī)院）內(nèi)部控制、實現(xiàn)法人治理制度，發(fā)揮臨管與監(jiān)督的內(nèi)部審計的控制作用是整個內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，是其他一切要素的核心，其控制的好壞直接影響到企業(yè)（醫(yī)院）內(nèi)部控制的貫徹執(zhí)行和企業(yè)經(jīng)營目標、整體戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)；③要大力提倡和營造一種“法律法規(guī)控制規(guī)則制度”的審計文化。一方面委派的內(nèi)部審計人員負責促進在道德和完整性方面的高標準并在審計機構(gòu)中建立一種文化，向委派的審計人員強調(diào)和說明內(nèi)控的重要性；另一方面，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層及所有員工都必須認可理解與支持審計內(nèi)控程序中的作用及效果，并可在控制的程序中發(fā)揮作用。④確保委派的審計效果與審計結(jié)論具有政策性、法效性、程序性。對相關(guān)審計人員執(zhí)行具體審計業(yè)務(wù)的范圍作出限制、追加必要的復(fù)核程序；在對審計結(jié)論與審計報告發(fā)出前，委派內(nèi)審的負責人要全面對審計過程及在報告的結(jié)論進行專業(yè)上的全面復(fù)核，討論認為報告結(jié)論正確后才可做下步與被審單位對話的后續(xù)工作。

總之，在大型公立醫(yī)院發(fā)揮內(nèi)部審計委派的獨立性與權(quán)威性的作用，對加強醫(yī)院內(nèi)部控制、建立健全內(nèi)部控制體系，是醫(yī)院自身發(fā)展的內(nèi)在需求，也是醫(yī)院在全面深化改革、推動發(fā)展，對市場風險與挑戰(zhàn)的需要。大型國有公立醫(yī)院內(nèi)部審計委派部門更應(yīng)該發(fā)揮好作用，認真總結(jié)和探索新方法、新思路，促使醫(yī)院以合理營運成本促進有效控制，減輕病人負擔，從而實現(xiàn)國有醫(yī)院資金發(fā)揮最大的使用效益。通過正確的審計路徑，從而從根本上確保醫(yī)院持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

參考文獻：

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[2] 張玉整理.ILA”內(nèi)部審計定義中文番翻譯修改說明[J].中國內(nèi)部審計，2005（9）：39-41