結構性減稅與稅制改革協調性分析

摘 ?要？演在闡述結構性減稅與稅制改革的內在邏輯基礎上，分析了結構性減稅框架下的稅制改革需進一步突破的瓶頸，并提出了構建有利于促進發展方式轉變、調節社會財富分配、節約能源資源和保護環境的功能完善的稅收制度的主要舉措。

關鍵詞？演結構性減稅;稅制改革;協調性;功能

[中圖分類號]F812.42 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）03-0072-08

2008年以來，為了有效應對金融危機負面影響和比較明顯的經濟下滑趨勢，我國在稅收領域實施了一系列結構性減稅政策措施。采取結構性減稅政策既符合充分利用稅收政策調整我國經濟結構的目的，又符合凱恩斯需求理論的逆經濟周期規則。盤點過去一段時間實施的結構性減稅政策，具有對策性、靈活性的臨時性調控政策，與具有連續性、穩定性的制度性調控政策相結合，促進投資與消費、調節收入分配角度的減稅，與保證財政收入的增稅相結合，根據產業結構、經濟結構調整與優化需要，諸多行業、環節、產品中的部分減稅與部分增稅相結合是結構性減稅政策的特點。結構性減稅配合財政支出政策、貨幣政策，在調節收入分配、擴大內需、調整進出口產品結構、促進產業協同發展、鼓勵資源綜合利用、節能減排等方面，發揮了重要而獨特的作用。我國繼續實施的結構性減稅，應根據經濟發展的長期趨勢和經濟社會健康和諧發展的要求，形成長短結合，連續性、穩定性與靈活性結合的稅收調控機制。更為重要的是，應從規范和優化稅制的角度實施結構性減稅，建設有利于科學發展、社會公平、市場統一的功能完善的稅收制度。

一、結構性減稅與稅制改革的內在邏輯

稅制改革是一種根本性的長期改革，是一種制度變革。而稅收政策則是一種短期行為，更多的體現出政府的相機抉擇。然而在現實中，這兩種行為通常交織在一起，有時候稅收政策調整中也就體現了稅制改革的方向，但是不能總是把這種短期的政策調整作為一種常態，而應該從整體和宏觀戰略上給予考慮。結構性減稅應被看成是一種選擇性的有增有減結構性調整的稅制改革，既要旨在根據經濟發展形勢的需要，通過一系列“減法”和“加法”措施，發揮稅收調控宏觀經濟的作用;同時又要符合既定的現代稅制改革方向，成為優化稅制結構和建立功能完善的稅收制度的重要手段，成為整體稅制改革的一個重要部分。對結構性減稅賦予如此重要的任務，是由于結構性減稅與優化我國稅制結構、建立功能性稅收制度之間存在著邏輯關系。

（一）結構性減稅與稅制優化的邏輯關系

從理論上看，稅收要在公平與效率原則的約束下，充分發揮籌集收入、穩定與調節經濟的職能，這些需要建立最優稅制。而最優稅制是一個目標，需要通過不斷地稅制優化得以實現。現階段，稅收領域中實施的結構性減稅政策正是稅制優化的要求。稅制優化的核心是稅制結構的優化。結構性減稅政策通過針對特定稅種的有增有減的調整，促進稅種構造的科學化、稅種結構的協調化、稅系結構的合理化，以實現稅制結構優化的目標。

目前，我國現行稅制從其基本的收入功能與調控功能看，存在稅負分布、課稅點選擇、課征機制及稅種之間的協調配合尚不科學等問題。如，目前稅種結構不科學，稅種設置缺乏整體性和統籌性。增值稅鏈條不完整，不動產尚未納入抵扣范圍，對貨物和部分勞務分別征收增值稅和營業稅，存在重復征稅，越來越不適應工業服務化發展的趨勢和日益細化的產業分工要求;在資源環境約束日益趨緊的形勢下，反映要素稀缺、供求關系、環境損害程度的環境稅收制度尚未建立;現行消費稅制度征收范圍較窄，一些高能耗、高污染產品和部分高檔消費品尚未納入征稅范圍。稅率結構欠合理，調節力度有限;房地產建設交易環節的稅種較多，而持有環節征收的房產稅本身功能偏弱，全覆蓋的房地產稅制度尚未建立。另外，我國稅系結構不合理，呈現間接稅趨重格局。這樣的稅收體系結構可能更有利于征收管理，解決發展中國家的經濟增長問題，但是隨著經濟發展進入更高階段，既有的稅系結構的積極效應漸弱，負面效應漸強，嚴重影響了稅制公平收入分配功能的正常發揮，不利于調節收入分配、縮小貧富差距。然而，通過結構性減稅政策對每個稅種進行有增有減的結構性調整，逐步優化稅種結構，規范商品稅系各稅種、優化所得稅、完善資源稅和房產稅等，形成有利于科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度;同時，通過結構性減稅政策調節稅系結構，優化直接稅與間接稅比例關系，降低間接稅比重，適當提高直接稅比重，進一步弱化稅收收入與GDP之間的關聯性（關系圖見圖1）。[1]

（二）結構性減稅與功能完善的稅制的邏輯關系

稅收是調控的手段，具有收入功能、調節功能和穩定功能。其中，收入功能是發揮稅收整體功能的基礎;調節功能主要調節產業結構和收入結構;穩定功能通過自動穩定機制和相機抉擇機制熨平經濟波動。[2]稅收制度是國家按一定政策原則組成的稅收體系，其核心是主體稅種的選擇和各稅種的搭配問題。稅制改革能夠促使稅收功能在一定的社會經濟條件下最大限度的發揮作用，目前可以通過實施結構性減稅實現建立功能完善的稅收制度這一目標。結構性減稅作用主要有：一是面向促進增長的結構性減稅在相對較短的時間內通過減輕稅負促進經濟增長、提升消費能力、緩解出口下滑;二是面向經濟結構調整的結構性減稅政策在較長時間過程通過稅制優化實現調整結構的作用，實現產業結構優化、收入分配公平、市場和社會穩定、資源綜合利用，最終促進經濟可持續發展。可見，結構性減稅是宏觀調控的有效手段。目前，需突出稅收政策對經濟運行的調控作用，加強商品稅、所得稅、財產稅的協調配合，建立功能完善的稅收制度，實現調節收入分配、縮小貧富差距，構建擴大內需的長效機制、保持經濟持續穩定增長，調整經濟結構的目標。一是應通過個人所得稅、消費稅與財產稅等稅種的科學設計和合理設置，著力發揮稅收體系在調節收入分配中的作用。個人所得稅在縮小市場初次分配差距上具有重要的作用，同時提高消費稅收入占總稅收收入的比重，將某些奢侈品或特殊消費品納入消費稅征收范圍和提高部分稅目的稅率，從調節個人支付能力的角度間接增加消費者的稅收負擔，在一定程度上有利于配合個人所得稅進行調節，緩解目前社會分配不公的矛盾。通過完善房地產稅等相關稅收政策與制度，調節住房消費和房地產收益，形成有效地調節財產收入水平的約束機制。二是應通過增值稅、消費稅等稅種的科學設計，著力發揮稅收體系在構建擴大消費需求的長效機制和調整消費結構中的作用。通過運用稅收政策，進一步降低個體工商戶的貨物與勞務稅收的稅負，降低居民生活消費品的增值稅稅率，以此提高居民的消費能力和消費欲望，有效地形成消費需求穩定增長的機制。同時，運用相關稅收政策，調整消費結構，鼓勵和擴大消費者對自主創新產品、節能產品的消費。三是應通過結構性稅制改革，突出稅收政策在促進經濟結構調整中的作用。運用稅收政策不斷提升企業自主創新能力、鼓勵科技成果的轉化，不斷使得要素投入由增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高轉變，提高資源綜合利用水平、推進企業節能減排，最終促進經濟結構調整（關系圖見圖1）。endprint

綜上所述，我國實施的大規模結構性減稅政策作為應對當前經濟形勢而實行的一項宏觀調控舉措，不能僅僅當作權宜之計，而是要以此為契機，從長期戰略性角度出發，作好整體、合理的規劃，進一步優化稅收制度，逐步規范商品稅系各稅種、優化所得稅、完善資源稅和財產稅等，將減稅和增稅的政策意圖與優化稅收制度的目標相對接，從而將政策安排落實到具體的稅種上，加快形成有利于科學發展的稅收制度。在優化稅收制度的同時，需突出稅收政策對經濟運行的調控作用，加強商品稅、所得稅、財產稅的協調配合，通過稅收結構調整解決深層次的經濟結構問題，建立功能完善的稅收制度，在長期內實現調節收入分配、縮小貧富差距，構建擴大內需的長效機制、保持經濟持續穩定增長，調整經濟結構、促進資源節約和生態保護的目標。

二、結構性減稅框架下的稅制改革需進一步突破的瓶頸

結構性減稅框架下的稅制改革應重點處理好如下關系：正確處理稅制內部各層次結構優化之間的辯證關系;正確處理稅制改革與經濟結構調整的契合關系;正確處理好制度安排的長期性和政策運用靈活性之間的關系;正確處理稅收基本職能與派生職能的關系。目前，結構性減稅框架下的稅制改革需要突破以下瓶頸。

（一）突破稅制結構對于結構性減稅的約束

稅制結構包括稅種構造、稅種結構、稅系結構三個層次。實施結構性減稅政策時應突破稅制結構對于結構性減稅的約束，促進稅種構造的科學化、稅種結構的協調化、稅系結構的合理化，以此實現稅制結構優化目標。[3]

一是促進稅種結構科學化。我國現行的增值稅、營業稅、消費稅、個人所得稅、房產稅、資源稅等主要稅種在構件上均存在缺陷。如增值稅征收范圍過窄，未能完全覆蓋服務業;個人所得稅實行分類課征，無法全面衡量納稅人的收入水平;房產稅的改革已經開始在部分地區試點，但消費稅、個人所得稅等稅種的改革尚未有大的動作。下一階段，對于目前正在進行區域改革試點的稅種，需要在總結經驗的基礎上，不失時機向全國推廣實施;對于未有實質性舉措的稅種，則要加快步伐，及時將改革推向深入。

二是促進稅種結構的協調化。我國三大稅系內部的稅種搭配存在不協調現象。在流轉稅系中，增值稅“一稅獨大”，而消費稅比重偏低。在所得稅中，企業所得稅的規模較大，而個人所得稅偏小，這削弱了所得稅的收入分配調節功能。在財產稅系中，稅種多而雜，主體稅種模糊，房產稅占比過低，遺產稅缺位。因此，基于稅種結構協調化目標，結構性減稅的基本方向是：提高消費稅占流轉稅的比重，提高個人所得稅占所得稅的比重，提高房產稅占財產稅的比重;適時開征新稅種。

三是促進稅系結構的合理化。貨物與勞務稅為主體的稅系結構使得結構性減稅的空間較為狹小。多年來結構性減稅的主要措施都集中在貨物與勞務稅上，目前從貨物與勞務稅方面繼續減稅的空間已經不大，而直接稅在稅制結構中的比例本來就較低，使得整體減稅空間受到瓶頸約束。為此，需要以優化稅系結構的方式擴大減稅空間。一方面，需要綜合調整間接稅。大力降低目前占我國稅收收入總額超過2/3的間接稅，將其逐步調整到在未來的稅收結構中占稅收收入總額的50%左右。如果綜合考慮近中期對現行稅制體系的充實和調整，我國間接稅占稅收收入總額的比重也應降低到57%左右。在上述情況下，我國現行間接稅仍然存在13%～15%的減稅空間。統籌考慮、加快推進增值稅、營業稅改革，較大幅度降低增值稅稅率;加快推進消費稅和關稅改革，區別不同稅目稅率，有升有降，“保”、“壓”結合，促進國內消費，服務外經戰略;加快推進資源稅改革，促進資源品價格顯性化和合理化;加速建立環保稅收法律法規，促進資源環境可持續發展。另一方面，大幅度提高直接稅比重。可將社會保障稅、國有企業特別利潤稅納入稅收體系;適時開征遺產稅;加快在全國范圍內推進房地產稅改革步伐，堅持低稅率全面開征，增強累進性調節力度;大力推進個人所得稅改革，徹底摒棄長期以來僅在費用扣除標準上“打轉轉”的做法，盡快回到綜合征收與分類扣除相結合、符合個人稅制改革發展方向的軌道上來。[1]

（二）突破中央稅與地方稅之間的結構

目前，實施結構性減稅時應突破中央稅與地方稅之間的結構，逐步健全地方稅收體系，賦予省級政府適當的稅收征管權限。目前，我國地方稅收體系建設滯后，稅源相對集中穩定、征管相對便利、收入充足、增收潛力較大的稅種，大多列為中央稅或中央與地方共享稅;而留給地方的大多是稅源分散、征管難度大、征收成本高和收入不穩定的小稅種，使得地方政府很難通過地方稅收有效組織財政收入和調節經濟，客觀上刺激或迫使地方政府及其所屬部門通過各種非稅方式滿足財政支出需要。中央和地方稅收管理權限劃分不規范，稅權過于集中于中央，不利于地方政府利用稅收杠桿調控區域經濟。為此，建議：一是科學配置稅種，依據民生需要的程度和社會公共管理的實際歸屬來優化稅收分享，與地方民生相關度大、更富地方特性的稅種，應當增大地方的權限。二是應通過改革使房地產稅和資源稅成為地方政府主要的收入來源，這將有利于從總體上解決地方財政收入問題和地方稅收體系的構建問題。房地產稅可以為東部省份提供稅收支柱，而資源稅則應成為經濟欠發達但資源富集的西部省份與自治區的稅收支柱。三是賦予省級政府對地方稅種適當的管理權限，包括稅種選擇權、稅率調整權，以及在保證國家宏觀經濟政策政令暢通，不擠占中央稅、共享稅稅源，不影響周邊地區經濟利益的前提下，允許省級政府通過立法程序，經中央政府批準，對具有區域性特征的稅源開征新的稅種。[4]

（三）突破稅費結構對結構性減稅的約束

目前，非稅負擔大量存在的稅制結構也是結構性減稅空間狹小的原因之一。我國存在大量的行政事業性收費、政府性基金、社會保障基金收入、土地出讓金收入以及各地區各部門的各種收費。結構性減稅只能降低納稅人的稅收負擔，而無法降低非稅負擔，使得這些制度安排的效果大打折扣。為此，需要清理和取消非稅收入，加強對非稅收入的征管，相對地把結構性減稅范圍向非稅收入擴大，提高減負的程度。endprint

（四）突破個人所得稅綜合征收的瓶頸

實行綜合與分類相結合的個人所得稅已提出多年，但到目前仍未取得實質性地進展。其原因除了利益博弈以外，主要是技術瓶頸。我國居民收入來源日益多元化，如何在居民取得收入的同時，稅務機關能夠得到相應的信息是問題的關鍵。因此，實現綜合與分類相結合的計征方式的前提是收入全面使用非現金結算，金融機構與稅務機構聯網，金融機構掌握的納稅人的身份證號碼與納稅號碼一致。只有這樣，才能保證取得收入的信息及時傳輸到稅務機關，從而將納稅人的全部收入課征個人所得稅。同時，才能在個人所得稅上實現結構性減稅的目標，降低低收入群體的稅負，提高高收入群體的稅負。[2]

（五）突破房地產稅征管機制的瓶頸

在居民個人房地產保有環節開征房地產稅關鍵問題之一在于征管機制的跟進。突破征管機制的瓶頸，首要建立房地產評估制度、制定房地產評估法規和操作規程、設置房地產評估制度、開發評估軟件和配備評估專業人員。同時要建立財產登記制度，有效獲得財產信息和征管資料，加強房產、土地部門和稅務部門的配合及數據共享等等。

三、釋放稅制改革紅利，建立功能完善的稅收制度

我國需實施結構性減稅，釋放稅制改革紅利。目前，應根據經濟發展的長期趨勢和經濟社會健康和諧發展的要求，形成長短結合，連續性、穩定性與靈活性結合的稅收調控機制。更為重要的是，應從規范和優化稅制的角度實施結構性減稅，在保持宏觀稅負總體穩定的基礎上，重點發揮稅收籌集財政收入、調節分配、促進結構優化、節約能源資源和保護環境的職能作用。加快形成有利于科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系，更大程度、更廣范圍發揮市場在資源配置中的決定性作用。

（一）調節收入分配的稅收政策

現階段我國稅制過于注重效率，忽視公平，限制了稅收制度在收入分配領域發揮調節作用，甚至在一定程度上直接推動了社會貧富分化加速發展。①目前，需要進一步增強收入調節功能，建立以“公平”為導向的稅收制度。

1. 規范完善個人所得稅征收機制是個人所得稅改革的重點

從我國目前稅收征管所要求的納稅人信息的掌控情況以及目前稅收信息網絡建設情況看，我國還不具備綜合計征方式所要求的稅務部門與金融機構、政府職能部門、公共管理部門、企事業單位等網絡全面對接的條件，尚不能全面掌握納稅人信息。因此，從近期來看，個人所得稅征收模式的改革不宜急于推進。筆者認為，從增加個人所得稅收入和調節收入分配的角度，當前的首要任務是對個人所得稅的征收機制和計征方法進行規范，增強其收入功能和調節功能。這包括對工資薪金所得項目多種計征方式的統一和規范，取消各種特殊計征方式;統一規范工資薪金、勞務報酬、稿酬等勞動所得項目的稅前扣除標準和辦法;將稅前扣除分為經營（工作）費用和生計費用兩部分，分別規定扣除標準，取消不同所得項目生計費用的重復扣除;通過這些調整與改革，使個人所得稅簡捷、規范，功能增強。從中長期看，逐步推進分類與綜合相結合，并考慮家庭贍養系數差別化的征收模式。可考慮對個人的經常性收入（包括工資薪金所得、勞務報酬所得、個體工商戶生產經營所得、對企事業單位的承包承租經營所得、財產租賃所得、稿酬所得）實行綜合征收，對其他臨時性、偶然性收入（財產轉讓所得、利息股息紅利所得、特許權使用費所得、偶然所得、其他所得）繼續目前分類征收的方式。綜合征收的部分應適當考慮家庭贍養負擔從而對稅基做出差別化的扣減。

2. 適當調整個人所得稅的稅率

首先，調整工資薪金所得的稅率結構，適當增加居民的工資性收入。對于個人所得稅的改革和完善，不能僅局限于稅前扣除標準的不斷提高。在同樣保證勞動者本人及其家屬基本生活需要的城鎮居民最低保障標準和最低工資標準難以大幅度提高的情況下，稅前扣除標準過高，不利于政府各項政策的協調，同時造成新的不公平。當前應適當調整工資薪金所得稅的稅率結構，主要是進一步減少稅率檔次，拉大級距，擴大3%、10%稅率的適用范圍，減輕中等收入者的稅收負擔，增加其可支配收入。其次，考慮統一工資薪金所得項目與勞務報酬、稿酬等項目的稅率水平和計征方法，平衡各類勞動所得的稅負。第三，從適當減輕稅負、增加居民財產性收入以及與法人投資者稅收政策相協調，體現公平的角度，對個人股東從法人企業取得的股息、紅利一律減按10%的稅率征收個人所得稅;對符合一定條件的個人投資者取得的股息、紅利免征個人所得稅。

3. 完善現行房產稅

我國應盡快完善現行房產稅，同時配合其他稅種的征收，形成有效調節住房需求和財產收入的稅收調控政策體系。從保持我國房地產市場長期平穩健康運行、促進社會財富分配公平的角度，開征住房保有環節的房產稅，對居民個人居住用房課征房產稅，并實行差別征稅。基本原則為：基本住房扣除、改善型住房低稅率、享受型和投資型住房適用高稅率。

4. 及時開征社會保障稅和遺產、贈與稅

改變目前社會保障資金以繳費形式籌集的模式，切實增強社會保障資金來源的穩定性與可持續性;適時開征遺產、贈與稅，改變目前財產轉讓環節稅種缺失的現狀，防止貧富差距的代際傳遞。

（二）擴大消費需求和調整消費結構的稅收政策

現階段，應通過增值稅、營業稅、消費稅等稅種的科學設計，著力發揮稅收體系在構建擴大消費需求的長效機制和調整消費結構中的作用。

1. 增加居民可支配收入的稅收政策

只有收入水平的普遍提高才能帶來居民消費能力的普遍提高。目前，可以運用稅收政策來擴大經營性收入，以此提高居民的消費能力。具體內容如下：

（1）進一步降低個體工商戶的貨物與勞務稅收的稅負，增加個體工商戶的經營性收入，提高居民的消費能力。首先，調整增值稅和營業稅起征點。根據目前一般經營活動的利潤率水平及居民個人人均消費水平的情況，現行增值稅和營業稅的起征點依然偏低，應當予以適當提高。同時，為更大程度降低個體工商戶的稅負，提高其稅后收入水平，并考慮到銷售額或營業額處于起征點臨界點附近的納稅人的利益，也可以將增值稅與營業稅的起征點改為免征額，以此增加個體工商戶的經營性收入，提高居民的消費能力。其次，降低增值稅的基本稅率，同時進一步調低商業行業小規模納稅人的征收率，可考慮調低為1.5%～2%。第三，隨著增值稅制度改革的推進，應適當減少稅率檔次，趨向單一稅率，有效避免多檔次稅率可能帶來的稅制復雜、征管困難等問題。最后，應允許基層稅務部門按基本稅率或低稅率，代小規模納稅人向購買方開具增值稅專用發票。endprint

（2）增加農村居民的經營性收入。國家財政在增加新農村建設基礎設施投入的同時，應通過一定階段的財政補貼和稅收優惠政策推動企業與農業生產的直接對接，運用好當前農村土地政策，吸引企業和個人投資于農業，真正形成高附加值的農村產業鏈，建立現代農業，增加農民收入。

2. 提高居民消費意愿的稅收政策

目前，可以通過降低居民生活消費品的增值稅稅率來提高居民消費意愿。我國現行增值稅的基本稅率為17%，對于與居民日常生活關系度比較大的幾類日用消費品實行13%低稅率。可以考慮對居民生活消費品實行更低的稅率，或者在最終環節予以免稅或實行零稅率的照顧。居民生活消費品稅負的下降，可以起到鼓勵消費和擴大消費的作用。研究將消費稅由目前主要在生產（進口）環節征收改為主要在零售或批發環節征收，以弱化政府對生產環節稅收的依賴，增強對消費環節的關注，有利于擴大消費需求。

3. 調整消費結構的稅收政策[5]

在運用稅收政策擴大消費需求的同時，還需要調整消費結構，鼓勵和擴大消費者對新興產業產品、國內自主創新產品、節能產品的消費。一是對屬于培育期的戰略性新興產業的增值稅一般納稅人銷售其自行生產的產品，在培育期內實行增值稅即征即退政策。對于增值稅一般納稅人銷售其自主研發、創新的產品，實行即征即退50%的政策。由于增值稅具有稅負轉嫁的特點，通過實行即征即退的政策，使得消費者購買上述產品所承擔的稅負下降，可以起到鼓勵消費和擴大消費的作用。另外，納稅人銷售該產品并隨同銷售一并取得的安裝費、維護費、培訓費等收入，應按照增值稅混合銷售的有關規定征收增值稅，并可享受該產品增值稅即征即退政策。退還的稅款，由企業用于擴大再生產，不作為企業所得稅應稅收入，不予征收企業所得稅。二是從鼓勵科技企業成果轉換的角度，可以對應用科技成果的企業事業單位給予稅收優惠。例如，企業事業單位購進的科技產品，凡符合固定資產或無形資產確認條件的，可以按照固定資產或無形資產進行核算，經主管稅務機關核準，其折舊或攤銷年限可以適當縮短，最短可為兩年。三是應對節能型、新能源型汽車免征消費稅。

同時，可以適當擴大消費稅范圍，提高消費稅稅率，抑制消費者對不符合節能、環保要求的產品的消費。應該將資源消耗比較大的消費品，如一次性用品、原漿紙等納入消費稅的征收范圍;對那些外部負效應明顯的行業產品征稅，如將對臭氧層造成破壞的氟利昂產品、塑料包裝物、電池納入消費稅征稅范圍，以矯正其外溢成本。通過征收消費稅，可提高消費者消費此類產品的稅收負擔，在一定程度上會促使消費者用節能降耗產品去替代此類產品。另外，應適當提高高爾夫球及球具、游艇及實木地板等稅目的稅率。

（三）鼓勵產業調整與發展的稅收政策

現階段應通過有增有減的結構性稅收調整，促進產業結構不斷升級，提高企業自主創新能力，實現工業由大變強;加速服務業發展，使經濟增長由主要依靠第二產業帶動向依靠三大產業協同帶動轉變。

1. 促進戰略性新興產業發展的稅收政策

目前，應科學運用稅收優惠政策，如直接減免稅、退稅、稅前扣除、降低稅率、先征后返、盈虧互抵等政策手段，促進戰略性新興產業的培育和發展。

（1）運用企業所得稅優惠政策培育與發展戰略性新興產業。首先，對符合條件的戰略性新興產業按15%的稅率征收企業所得稅。其中，對制種業這類關系重大經濟安全的新興產業免征企業所得稅。對我國境內新辦的符合條件的戰略性新興產業，自獲利年度起，第一年和第二年免征企業所得稅，第三年至第五年減半征收企業所得稅。為了加快推進促進戰略性新興產業發展的技術（產權）轉讓，在一個納稅年度內，對于屬于戰略性新興產業的，企業技術轉讓所得不超過1 000萬元的部分，免征企業所得稅;超過1 000萬元的部分，減半征收企業所得稅。其次，對屬于戰略性新興產業的企業，以其取得的繳納企業所得稅后的利潤，直接投資于本企業增加注冊資本，或作為資本投資開辦其他戰略性新興產業，經營期不少于5年的，可按一定比例退還其再投資部分已繳納的企業所得稅稅款。再投資不滿5年撤出該項投資的，追繳已退還的企業所得稅稅款。創業投資企業投資于戰略性新興產業，可以按投資額的一定比例抵扣應納稅所得額。創業投資企業對戰略性新興產業投資時，若發生損失，應允許用以前一定年度的利潤彌補當年虧損而退回以前年度已納的企業所得稅，虧損彌補期可以為3～5年。第三，戰略性新興產業的人力資本的培訓費用，可按實際發生額在計算應納稅所得額時扣除。最后，企事業單位購進戰略性新興產業生產的產品，凡符合固定資產或無形資產確認條件的，可以按照固定資產或無形資產進行核算，經主管稅務機關核準，其折舊或攤銷年限可以適當縮短。

（2）為了吸引和留住高級人才，擁有公司的股權和分紅權的高級人才參與企業稅后利潤分配取得的所得，免征按“利息、股息、紅利所得”繳納的個人所得稅。

（3）為了鼓勵商業銀行加大對新興產業發展的信貸支持，對該項貸款的利息收入可以給予適當減免營業稅的優惠。

2. 促進高科技企業發展的稅收政策

首先，為了增強對高科技企業的風險補償，可以對國家鼓勵的高新技術企業的增值稅一般納稅人銷售其自行開發生產的科技產品，按17%的法定稅率征稅;若納稅人在納稅年度內盈利，對其增值稅實際稅負超過3%的部分實行即征即退;若納稅人在納稅年度內虧損，對其增值稅實行即征即退。

其次，從吸引和留住高級人才角度，可以對高科技人員的科研成果轉讓收入給予一定的個人所得稅優惠;對省級以下政府和企業頒發的重大技術成就獎、技術進步獎免征個人所得稅;對高科技企業引進企業急需的技術人才發放的一次性津貼或安家費，免征個人所得稅。

最后，從鼓勵社會向科技企業捐贈角度，應允許企事業單位、社會團體，通過公益性的社會團體和國家機關向科技型企業技術創新基金的捐贈，經省級以上人民政府批準設立的激勵企業自主創新基金的捐贈，應比照公益性捐贈予以稅前扣除。endprint

3. 促進中小企業發展的稅收政策

促進經濟結構的調整，還需促進中小企業發展。目前，可以運用相關稅收政策來緩解中小企業融資難、減小中小企業創新風險以及推動社會化服務體系建設，以此促進中小企業的發展。

（1）運用稅收政策著力解決中小企業融資困難問題。融資難是困擾中小企業發展的主要因素。對于中小企業生產經營中由于擴大生產規模、進行技術改造、進行產品結構調整，或由于受當前國際經濟形勢沖擊出現的暫時性的資金困難，凡符合一定條件的可以由中小企業信用擔保機構按照企業前3年或5年的累計納稅規模提供擔保，給予相應規模的貸款，這不僅有利于保障中小企業生產經營活動的正常進行，而且也對中小企業依法納稅形成激勵。

（2）運用稅收政策推動中小企業的創新活動。對于中小高新技術企業、創新企業開發新產品、新工藝、新技術的，可以企業前3年累計納稅規模作為政府扶持中小企業創新基金、風險基金或作為財政貼息貸款的專用資金，用于支持中小企業的創新活動;對于中小企業由于創新活動出現的虧損，允許以其前3年的盈利彌補虧損。通過這些措施來降低企業的風險，增強企業經營能力和抗拒風險的能力，保證企業生產經營活動的順利進行。

（3）運用稅收政策推動為中小企業服務的社會化服務體系建設。對于主要為中小企業提供信用擔保和信用服務、技術創新服務、創業培訓服務、市場開拓服務和管理咨詢服務的服務機構，可以通過適當的減免營業稅方式予以扶持。

4. 促進服務業發展的稅收政策

為了促進服務業的大力發展，可以適當調整現行營業稅和增值稅政策。一方面，應當通過適當的稅收優惠政策推進服務業發展，尤其是推進具有提升整體消費水平的現代服務業和新興消費行業的發展。另一方面，建立符合服務業產業特點的增值稅制度。一是在交通運輸業、郵電通信、鐵路運輸業和部分現代服務業全面推行“營改增”的基礎上，逐步將建筑、房地產業、金融業和生活服務業等納入改革序列，力爭“十二五”全面完成“營改增”改革任務。綜合考慮財力許可等因素，可以逐步將不動產納入增值稅抵扣范圍。二是適當降低交通運輸業等行業的稅率。根據實際執行情況和各地的測算分析來看，交通運輸業執行11%增值稅稅率偏高，導致企業稅負增加。要切實考慮交通運輸業“貨暢其流”的服務功能，若進項抵扣暫時未進行重大調整，建議將交通運輸業11%增值稅稅率調整為6%，與物流輔助服務業一致。三是完善可抵扣項目的范圍。完善抵扣項是完善增值稅制度的重要內容，也是減輕企業稅負的重要因素。要充分考慮服務業行業人力資本和固定資產的構成特點，明確應稅項目和免稅項目，完善人力資本計提、無形資產攤銷和固定資產折舊等方面的標準，進一步完善增值稅抵扣范圍和標準。當前，建議將代收性質的行政收費從應稅收入中抵扣。

（四）促進要素投入結構轉變的稅收政策

現階段，應著力發揮稅收體系在轉變要素投入結構中的作用。運用稅收政策不斷提升企業自主創新能力、鼓勵科技成果的轉化，不斷使得要素投入由增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高轉變，提高資源綜合利用水平、推進企業節能減排。

1. 鼓勵企業自主創新能力建設的稅收政策

（1）建立科技開發準備金制度。對有自主創新意愿但經濟實力不足的企業，以及從事研究特定尖端技術的企業，允許按銷售收入的一定比例提取科技開發風險準備金、技術開發準備金、新產品試制準備金、虧損準備金等，以彌補科研開發可能造成的損失，確保研究開發的資金保證。具體可按照銷售收入的5%提取技術開發準備金，允許稅前扣除，實行專款專用，只能用于企業研究開發、技術革新和技術培訓等方面，逾期不用，應補稅并加收利息。

（2）企業自主創新投資取得的收益再用于從事國家需要重點扶持和鼓勵的投資項目，經營期不少于5年的，這部分收益可以享受再投資退稅的優惠。

（3）企業自主創新投資項目的損失，應允許用以前一定年度的利潤彌補當年虧損而退回以前年度的利潤彌補當年虧損而退回以前年度的所得稅，虧損彌補期可以為3～5年。

（4）對企業、個人和社會團體向企業科研機構的捐贈，準予其按實際捐贈額在企業或個人所得稅前列支，而不必設置允許稅前列支的最高捐贈限額。同時，捐贈收入不列入企業應納稅所得額中。

2. 構建和完善生態稅收體系

在提高資源綜合利用水平、促進節能減排和環境保護方面，我國稅收政策的作用尚未充分發揮。目前，我國需真正構建起能夠有效保護環境和高效利用資源的生態稅收體系。

（1）清理規范資源保護性質類的收費。構建和完善生態稅收體系，首先要認真清理、規范資源保護性質類的收費，重新界定資源稅和礦產資源補償費的關系，同時將其他的收費并入資源稅中，統一管理，由稅務部門統一征收。

（2）增強資源稅支持循環經濟發展的功能。一是擴大資源稅的課稅范圍。應將那些必須加以保護開發和利用的具有重大生態環境價值的資源，如土地、海洋、水、森林、草原、灘涂等資源納入資源稅征收范圍，從而有效地抑制資源的消耗和浪費[6]。二是完善計稅方法，促進資源的合理充分利用。將目前的礦產資源稅由從量定額征收改為從價征收，建立資源稅收入隨資源收益變動的調節機制，以此體現出礦產資源的稀缺程度[6]。三是適當提高資源稅稅率水平。目前應結合資源產品價格調整和收費制度改革，適時取消不適當的減免稅政策，并提高資源稅稅率，以此調節資源開采企業的資源級差收入。四是進一步健全和完善鼓勵資源回收利用、開發利用替代資源、提高資源利用率的稅收優惠政策，使資源稅真正成為發揮環境保護和資源節約功能的稅種。

（3）積極研究開征環境保護稅。目前，我國環境污染稅缺位，治理污染的資金主要通過征收排污費籌集。在我國能源緊缺、環境污染日趨嚴重的情況下，有必要對部分排污收費改為征稅，對排污企業課征污染稅。具體而言，可以將現行的排污、水污染、大氣污染、工業廢棄物、城市生活廢棄物、噪音等收費改為按照相應的排污標準根據排污情況征收相應的環境保護稅。這樣既能引起社會對環境保護的重視，又能充分發揮稅收對環境保護的促進作用。endprint

3. 促進高等教育發展的稅收政策[7]

加快高等教育事業發展有利于促進人力資本的形成，加強科技人才的培養，最終為轉變經濟方式奠定人力基礎。隨著教育體制改革深入，我國高校的經費已由單純依靠財政撥款轉向來源多元化，涉稅問題日漸突出。但目前，對于高校取得收入課稅還缺乏符合高校實際情況的稅收政策體系，亟待改進與完善。

一是在促進高校自身的發展方面，應對其及所屬機構提供各類教學、培訓服務取得的收入免征營業稅和企業所得稅。但是，對于收入中支付給教師或相關人員的報酬應征收個人所得稅;對其從事科研取得的收入免征營業稅和企業所得稅，但是科研經費中支付給個人的報酬應征收個人所得稅;為了加強高校間的學術交流，對其舉辦會議、成果展覽、國際互訪取得的收入免征營業稅和企業所得稅;為了促進高校學術刊物的發展，對其收取的工本費和宣傳費免征營業稅和企業所得稅;為了使高校師生方便順利地進行教學和科研工作，對其出售教學科研用品、提供復印、網絡、翻譯等服務取得的收入免征增值稅、營業稅、企業所得稅。

二是在促進社會力量參與發展高教事業方面，可以通過完善相關稅收優惠政策，鼓勵和引導社會力量提高對高等教育的投入。對企業、個人和社會團體向教育培訓機構和科研機構的捐贈，準予其按實際捐贈額在企業或個人所得稅前列支。對于企業、個人和社會團體投資興辦的各種學校和科研機構，可對其營業收入和所得給予減免營業稅和所得稅的優惠政策。

三是為了讓更多的人接受高等教育，有必要制定個人高等教育稅收優惠政策。在計算個人所得稅之前，可以采取稅前扣除部分子女高等教育學費的辦法。稅前扣除的辦法可以規定為：當納稅人的收入高于某個額度時，將不能夠獲得稅前扣除額。納稅人的收入在上限之下的某一個收入區域范圍內，可以稅前扣除的高等教育學費的最高額度是隨收入的增加逐漸遞減，一直到收入上限稅前可扣除額降低至零為止。

收稿日期：2014-07-07

網絡出版網址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20150112.1013.015.html 網絡出版時間：2015-1-12 ?10：13：02

作者簡介：劉方（1984-），女，貴州貴陽人，國家發展和改革委員會經濟研究所，中國人民大學經濟學博士，研究方向：財稅理論與政策研究。

① 以流轉稅收入為主的稅收收入結構，造成稅收負擔由富人階層向中低收入階層轉嫁，稅收負擔主要由低收入階層承擔;分類征收的個人所得稅制，事實上造成所得稅“累退效應”，實際負稅能力越高的家庭，既沒有負擔更多的稅收，也沒有提供與所得成比例的消費;不健全的財產稅制度，加劇了收入分配差距，社會財富分布結構和消費群體結構極端不平衡;不均衡的地區稅收優惠和激勵性稅收返還，使地區差距和貧富差距相互交織，是我國稅收制度制造收入分配差距以及地區結構失衡的特殊機制。

[1] 許生，李世剛.宏觀稅負論[M].北京：中國市場出版社，2013.

[2] 閆坤，于樹一.論全球金融危機下的中國結構性減稅[J].稅務研究，2011（1）.

[3] 潘文軒.完善結構性減稅政策的著力點與路徑選擇[J].稅務與經濟，2012（4）.

[4] 賈康，程瑜.論“十二五”時期的稅制改革——兼論對結構性減稅與結構性增稅的認識[J].稅務研究，2011（1）.

[5] 劉方.調整消費結構的稅收政策[J].經濟研究參考，2013（18）.

[6] 岳樹民，劉方.新形勢下的結構性減稅與稅制改革[J].稅務研究，2011（1）.

[7] 劉方.促進經濟發展方式轉變的結構性減稅與稅制優化[J].中國經貿導刊，2013（7）.

An Analysis on the Coordination of Structural Tax Cuts and Tax Reform

Liu Fang

（The Academy of Macroeconomic Research，National Development and Reform Commission，Beijing 100038，China）

Abstract：On the basis of elaborating the internal logic between structural tax cuts and tax reform，this article deeply analyzed the bottleneck of the tax system reform，which needs a further breakthrough，under the framework of structural tax cuts. The article also proposed suggestions on tax system construction which is conducive to economic development mode transformation，social wealth distribution adjustment，energy resource saving and environment protection.

Key words： structural tax cuts;tax reform;coordination;function

（責任編輯：李 萌）endprint