稀土資源管理制度構建與政策調整研究

摘 ?要？演在分析全球稀土市場新動向的基礎上，認為國內生產供應過剩與國外需求陷阱互動是導致系列問題的總根源。建議在實踐中對生產總量控制制度加以改造，并推行超產罰沒制度;同時，加強儲備制度建設，加強資源與產業的聯動管理，并籌劃建立稀土期貨交易中心。通過制度重構與政策調整的組合管理，逐漸打破國外“需求陷阱”鏈條，進而對保護稀土資源起到促進作用。

關鍵詞？演WTO;稀土;需求陷阱;超產罰沒制度;政策

[中圖分類號]F407.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）03-0030-04

20世紀80年代中期以來，中國以犧牲資源環境為代價，廉價地為全球供應了200多萬噸的稀土氧化物，為全球稀土供應做出了重要貢獻。然而，換來的卻是美、日、歐需求方在WTO框架下對中國稀土管控的訴訟。歷時兩年多，WTO于今年3月26日作出初裁，認定我國稀土出口限制及征收出口關稅等相關制度違反了加入WTO時的承諾。敗訴后，我國稀土資源管理將面臨取消出口配額等政策措施，這不得不使我們要重新思考WTO規則框架下我國稀土資源的管理問題。

一、問題的提出

歷史上，美國曾是全球稀土的主要生產供應者。但是，隨著中國開發強度的提升，美國逐步消減其開發力度，并于20世紀90年代初期把供應的主導地位度讓與中國。從那時起，中國不僅成為全球稀土供應中心，而且迅速地向包攬全球供應市場過度。根據美國地質調查局統計資料（2012年）測算，中國以占全球50%的稀土儲量，供應著全球90%以上的產量和貿易量。與鐵礦石類比，中國稀土在生產供應上也是處于絕對的壟斷地位，但是這種生產供應上的壟斷并沒有帶來出口價格的壟斷。本世紀以來，中國稀土出口量維持在4萬～6萬噸，但是平均出口單價卻是“上串下跳”，表現為出口量與出口價格相互脫鉤的關系，體現不出壟斷市場的定價特征。為了保護資源環境，我國習慣于把大量的管理政策放在出口環節，并主要采取了出口配額、出口關稅等管理措施。2012年3月，以美國、日本、歐盟為代表的國家已向WTO提請訴訟，貿易爭端進一步升級;2014年3月，WTO認定我國的稀土出口限制管理等相關制度違反了入世承諾。敗訴后，我國稀土資源管理將面臨取消出口配額等政策措施，因而迫切需要在WTO規則框架下重構管理制度框架，實現保護資源環境目標。

二、全球稀土市場新動向

稀土被廣泛應用于國防、軍工、航空航天、新能源、新材料及電子通訊等領域，是高端制造業和新興產業發展不可或缺的重要戰略性資源。美、日、歐等憑借國際稀土貿易主導權，長期享用中國廉價稀土“盛宴”。2006年以后，中國不斷完善稀土產業規劃，不斷強化稀土資源管理，推動建立合理的稀土價格形成機制，日益沖擊“中國開采、西方使用”的傳統貿易模式，使得國際稀土市場出現了系列新動向。

1. 輕稀土生產格局“分散化”

稀土資源分布廣泛，除中國、美國、前蘇聯等傳統稀土資源大國之外，印度、澳大利亞、加拿大、越南等國家和地區均新發現了經濟可采礦床;南美、柬埔寨、老撾等國也有較大潛力，甚至海底也可能存在著新型稀土資源。除中國外，現在全球稀土開發涉及近40個國家和地區的260多家企業。2012年，世界最大的稀土礦澳大利亞維爾德山礦投產，美國積極推動忙廷帕斯稀土礦山復產;日本加強與印度、越南及中亞國家的合作。新的產能計劃紛紛出臺，促使全球輕稀土生產格局正由中國“獨攬”向“分散化”轉變。

2. 輕稀土供應潛在過剩，重稀土供應短缺

2006年以來，中國加強了稀土開發秩序的管控，并刺激了國外稀土礦床的開發和替代品研發活動，新的產能計劃紛紛出臺。盡管國外紛紛上馬稀土項目，但是主要以輕稀土為主。如果任由國外稀土開發項目全部按計劃建成并達產，2014年供應能力將可滿足境外全部需求;2016年，國外供應能力將可滿足包括中國在內的全球需求。美國《福布斯》雜志稱，全球“稀土危機”即將結束，鈰、鑭等輕稀土元素供大于求幾成定局。另一方面，全球重稀土儲量少、缺口大的局面難以改變。全球70%以上的重稀土探明儲量主要集中在中國江西、廣東等省特有的“離子型礦床”，重稀土元素鏑在其他地區幾乎無可采儲量。未來10年，受資源結構和生產結構制約，中、重稀土供不應求的結構性矛盾仍將突出，預計缺口將達到總量的50%。

3. 日、美、歐仍是市場消費主體，并操控市場

美、日、歐是傳統的稀土消費區，新世紀以來，美、日、歐的消費量基本穩定。中國消費量雖然快速增長，2003年超過日本成為全球第一消費大國，但是中國消費量的90%是由日、韓、美、歐等企業在華工廠消費，中國自己的消費仍主要處于產業鏈的中低端。目前，日本和東南亞消費占15%、美國占9%、歐洲占5%，國外憑借在新材料等方面的專利技術優勢，主要從中國進口資源或中低端產品，生產出產業鏈高端產品，不僅間接地控制中低端產業市場，而且掌控產品定價話語權。中國稀土行業面對的不僅是市場問題，而是一場產業鏈的深度競爭。

三、中國稀土過度出口的機理

對于不可再生的稀土資源，基于對資源環境保護的目的，多年來我國都是實行保護性的開采政策。但是，現實中卻直接取得擴張性的開發效果，赤裸裸地挑戰政策目標。分析研究認為，國內供應過剩與國外需求陷阱互動是導致問題的總根源。

1. 利益的驅動與監管的約束，為供應過剩創造了條件

導致稀土資源生產供應過剩，其原因是多因素綜合的結果。從目前情況來看，核心原因主要包括三個方面：一是資源獲取成本低廉。早期建立的礦山，資源獲取相對容易且成本很低，與當前價格相比，基本類似于“無償”;如果是盜采的話，就無資源成本。二是采礦成本很低。當前，非正規礦山在稀土礦產品供應中扮演了重要角色，它們不僅資源獲取“無成本”，而且采用傳統的對生態環境破壞影響較大的采選工藝，并且不負擔環境破壞治理的外在成本，使得采選環節也具有低成本優勢，直接挑戰正規礦山的生產經營。三是開發監管困難。礦山大多在邊遠山區，而礦產資源管理機構又大多在城鎮，空間區位上的分異，直接給開發監管帶來了很大的難度。因此，在資源明確、投資即獲利的情況下，礦山采掘熱情高漲，并抓住監管困難的約束，采用迂回游擊戰術，巧妙地避開抑制性的資源政策管制;再則，如果地方的縱容及相關部門違規或越權審批項目，就更使得資源開發取得擴張性的效果。在礦產品價格高漲時期，當產品的利潤空間能夠消耗政策所增加的外在成本時，政策對約束資源過度開發的能力就顯得很脆弱。因此，利益的驅動與監管的約束，為過度生產提供了必然的土壤。endprint

2. 需求陷阱為過度開發創造市場

需求陷阱是指在產品市場低價的背景下，因儲備與消費等方面需求的擴張，使得實際需求遠遠高于正常消費水平的那部分隱性需求。當前，西方壟斷企業不僅掌控了稀土產品的定價話語權，而且憑借技術優勢，把持稀土產業鏈高端產品市場，實現著遠比產業鏈條低端高的價值增值率，需求擴張意愿突出。另一方面，稀土作為高科技領域的重要戰略物資材料，發達國家還在實施產品儲備，使得實際需求遠高于現實的消費水平。與此同時，我們國家雖然也是稀土資源消費大國，但是處于產業鏈條的低端位置，在產品的競爭上處于從屬地位，使得有效需求受到約束。所以，在國外產業需求擴張與國家儲備制度的催生下，國外稀土資源需求陷阱順勢誕生，并集中解決了過剩產品的銷售市場問題。

3. 供需聯動為再生產創造了契機

理論上，供應能夠決定消費，但消費也會反作用于供應，之間具有相互影響和相互依賴的關系。國內稀土產品之所以在供應過剩的背景下還能夠將再生產持續下去，其核心問題就是需求陷阱解決了產品的銷售市場問題。在有市場需求的信號下，礦山追求比較利益累計效應，擴張生產意愿非常強烈。另一方面，由于供應市場貨源充裕，并且發達國家具有議價能力優勢，有時甚至動用儲備調控市場，逼迫低價出售產品。低價不僅是實施儲備的必要條件之一，而且使得儲備規模放大，需求陷阱的效果再次彰顯。因為需求效果的放大，接著再次誘發超規模生產，再度引起低價銷售和國際市場購買量的擴張。如此的惡性循環，是無法填滿資源稀缺國家的需求陷阱的，其結果必然是導致國內持續擴張性生產（見圖1）。

四、管理制度構建

我國對稀土資源的管理，在開發環節上是有生產總量控制制度，但是實踐中總是超指標生產。超指標生產的原因不在于制度的本身有問題，問題的關鍵在于指標的分配、使用與考核上。結合實際情況，建議對生產總量控制制度進行改造。

1. 調整指標的分配辦法

生產總量控制制度的科學性就在于源頭管控，但是要使這種源頭管控措施落地則有兩個前提條件。第一，指標要分配給主要資源富集區，不能面面俱到，最好是能夠細化到礦區，為指標的精細化管理、后續考核與責任追究創造條件。第二，資源富集區要有相應的后續加工產業鏈;否則，銷售低端產品是不可回避的選擇，進而無法實現資源價值增值和帶動地方經濟發展的目的。

2. 推行超產罰沒制度

指標分配不科學會明顯地影響總量控制制度的實施效果。建議在指標集中分配給具有后續加工能力的主要資源富集區的基礎上，借助儲量動態監測工作，加強指標實際執行情況的考核，并堅決推行超產罰沒制度。也就是說，借助礦山儲量動態監測這個工作平臺，核實礦山生產指標的實際執行情況，當確實超指標生產時，則可以動用部門協調機制，在財政等部門的配合下，不僅要沒收超采部分的營業收入，而且要適當罰款，并進行整改，使得超采絕對地無利可圖。通過超產懲罰性的經濟手段，確保生產總量控制指標不被突破，進而約束資源被過度開發。

超產罰沒的作用機理可用下圖解釋。總量控制指標內開發會達到一種均衡狀態，即其邊際收益等于邊際成本而穩定于O點。由于資源開采，其前期投資屬于沉沒成本，因而后期在一定范圍內一般都是邊際收益大于零，如此自然導致超指標生產的平衡點移至O1。也就是說，超采AB量可以獲得CD的收益。現在，通過沒收其CD收益而打擊超采AB的動機，從而使得均衡點回至O點，進而把開采指標控制在總量范圍內（見圖2）。

五、政策調整建議

長期以來，資源開采的經濟效益理念一直占上風。2006年以后，雖然不斷強化稀土資源管理，資源保護在管理政策上是占了上風，但是稀土采掘主要分布在老區及山區，因各方利益驅動，仍然取得持續性的擴張性的開發效果。面對國際稀土市場新動向，稀土資源管理應改變過去由中國一家獨撐全球市場供應的做法，需要營造一個由中國企業主導并占據大部分市場份額、其他國家（公司）共同參與和維護的相對穩定的國際貿易環境，在保持合理價位的前提下，發揮我國資源優勢，掌控全球稀土話語權，促進稀土產業健康發展。

1. 落實儲備制度

儲備可以緩沖供應過剩或者不足，在國家生產和安全中發揮重要的作用。國外的經驗是將部分礦山封存起來，從源頭上解決問題。例如美國，從1999年就逐步停止開采本國的稀土資源，主要通過政府籌資等形式不斷地從中國進口增加稀土等戰略性資源的儲備規模。目前，美國、日本等國家都建立了稀土產品儲備制度，有效地保障了本國的資源安全供應，且有效地規避了傳統出口管理政策的風險，并對本國礦產資源起到了很好的保護作用。借鑒國外經驗，我們應該向發達國家學習，盡快建立多級的稀土資源地及產品儲備制度，將對國外市場的需求依賴轉歸國內儲備，這不僅是系統調節國內稀土產品供需失衡問題的殺手锏，而且也是打破國外“需求陷阱”鏈條的關鍵手段之一。儲備稀土資源，不僅有利于從根本上控制國內資源被濫采賤賣，而且是支持我國在未來高科技領域競爭取得資源優勢的重要舉措。

2. 加強資源與產業的聯動管理

在鞏固現有成果的基礎上，繼續加強開采整頓力度，繼續停發“兩權”許可證，避免亂開亂采行為反彈與升級，堅決懲治惡性競爭行為。建議大幅提高稀土礦產資源補償費，強化經濟手段的調節作用;建立配合稀土專用增值稅發票實施的稀土礦產品產地證書制度，加強產品流向監控。積極化解過剩產能，認真解決開采產能與下游產能不匹配的矛盾;對嚴重過剩的稀土冶煉分離產能，明確“減量調整、優化布局”的方案和時間表，并按照核定指標對合法冶煉分離企業實行用水用電定量供應等措施，提高冶煉分離產業的集中度，從需求端扼殺亂采濫挖。通過資源整合等方式，組建國家級稀土集團，分別提高北方輕稀土和南方中重稀土礦山的產業集中度，打造中國稀土產業“航母”，推動形成中國式的稀土出口賣方寡頭企業，責成大企業對全球稀土市場進行調控，間接控制出口數量和價格，積極應對當前買方壟斷的不利局面，增強貿易定價話語權。加大技術創新力度，積極應對國外“去稀土化”的替代技術和專用壟斷技術，推動稀土產業結構升級，逐步擺脫產業鏈條底端的被動地位，通過增加國內的有效需求，實現從稀土資源大國向稀土強國的轉變。endprint

3. 籌劃建立稀土期貨交易中心

借鑒發達國家的經驗，借助金融工具，積極籌劃建立自己的稀土期貨交易中心，籌劃金融定價權，有序推進稀土產業金融化，對沖市場風險，謀求中國作為“戰略賣家”應有的價格體系塑造權，努力推動稀土資源優勢向經濟優勢轉化。同時，繼續從環保和可持續發展角度做好公共外交，爭取國際社會對中國稀土政策的理解和支持，抑制、化解稀土問題“政治化”。

收稿日期：2014-07-11

網絡出版網址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20150112.1013.003.html 網絡出版時間：2015-1-12 ?10：13：01

基金項目：中國地質調查局工作項目《重要礦產資源市場監測與綜合評價》（12120113093200）。

作者簡介：陳甲斌（1974-），男，江西吉安人，博士后，研究員，研究方向為礦產資源產業經濟與管理。

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Research on the Rare Earth Management System Construction

and Policy Adjustion

Chen Jiabin1，2

（1. China University of Geosciences in Beijing，Beijing 100083，China;

2. Chinese Academy of Land and Resources Economics，Beijing 101149，China）

Abstract： Based on the analysis of new trends in the global rare earth market，we argue that the interaction between domestic oversupply and foreign demand trap is the overall root leading to a series of problems. We suggest that the control system of total production should be reformed in practice and the overcapacity confiscated system should be implemented as well. At the same time，we should strengthen the construction of reserve system and enhance the joint management of resources and industry，and then plan and prepare to establish rare earth futures transaction center. Through the comprehensive management of reconstruction of the system and policy adjustment，we could break down foreign demand trap chain，and then the protection of rare earth resources could be promoted.

Key words： WTO;rare earth;demand traps;overcapacity confiscated system;policy

（責任編輯：張改蘭）endprint