解決新生代農民工“半市民化”困境的對策分析

張玉鵬

摘 要：新生代農民工“半市民化”問題是典型的中國特色問題，應該從歷史的角度客觀看待這一現象，其演變歷程伴隨著城鄉二元制度的發展而曲折多變。由于制度缺陷和新生代農民工自身資金困難、素質障礙、資本存量缺失，使新生代農民工市民化陷入權利、物質、人力和社會資本等多重資本貧乏的困境。只有用新的理念，用改革和發展的辦法，采取多予、少取、放活和擴容的措施，強化政府外部“賦能”與新生代農民工自身“增能”，才能最終實現新生代農民工角色的轉型，加快新生代農民工市民化的實現。

關鍵詞：新生代農民工；半市民化；市民化；困境

中圖分類號：D412.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）02-0042-04

根據國家統計局發布的2012年全國農民工監測調查報告，在所有外出農民工中，新生代農民工即改革開放之后出生的外出農民工的比例超過了一半，占到 59.3%。按照全國農民工總量26 261萬人來推算，新生代農民工的數量已經達到15 573萬人。隨著老一代農民工因年齡原因逐漸返回家鄉，新生代農民工已經成為了我國經濟社會發展的主力軍。受成長的時代背景、社會環境以及自身經歷的影響，新生代農民工在思想觀念、人格特征、行為方式等方面與老一代農民工有著很大的差別，并表現出強烈的市民化意愿與需求。然而，由于種種原因的束縛，新生代農民的市民化進程卻步履維艱，“半市民化”的困境使他們在給城市發展做出巨大貢獻的同時，自身卻難以享受城市發展帶來的成果，成為了游離于城鄉社會邊緣的“兩棲人”和“非工非農”的尷尬群體，給我國經濟發展與社會穩定帶來了一系列嚴重的問題。

一、新生代農民工“半市民化”問題的演變歷程

農民工市民化包含了兩個過程：第一個過程是農民從農村轉移出來，在城市從事非農產業，從而完成職業的轉變；第二個過程是轉移出來的勞動者在城市逐步沉淀，從而實現其市民化，并與城市市民逐步融合。對于大多數國家而言，這兩個過程是同時進行的，勞動力在實現職業非農化轉變的同時就完成了身份的市民化轉換。然而在中國，由于城鄉二元經濟體制的存在，使得我國農村剩余勞動力轉移的兩個過程是截然斷開的，農村勞動力在完成第一步非農化的職業轉變之后，并不能順利的完成第二步由農民向市民的身份轉換，形成“半市民化”的特殊現象。而“半市民化”是典型的中國特色問題，應該從歷史的角度客觀看待這一現象。

1.改革開放之前，農民工市民化的“由松到緊”時期（1949—1977）

新中國成立初期，為適應加快推進工業化進程的需要，國家實行讓農村居民可以向城市進行自由遷移的政策。為此，大量的農村居民走進城市轉變為工人和城市居民，身份待遇和城市居民平等，實現了真正的市民化。1949—1957年間，我國城鎮人口所占比例由10.6%上升至15.4%，年均增長0.6%。然而在那個時期，農村生產力仍然徘徊在落后階段，城市發展速度也較為緩慢，提供的就業機會也沒有相應增加。因此，到1958年，為減輕城鎮農產品供給壓力、保障工業化快速推進，我國在城鄉之間建立了嚴格分割的二元戶籍制度，將城鄉居民分為“農業戶口”和“非農業戶口”，并對農村人口“農轉非”實行嚴格管制，固化了各種經濟社會關系和公共福利關系，嚴格約束農業人口向城鎮流動。當時的中央政府頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，從法律上否定了1954年憲法規定的中國公民有居住和遷移的自由，這一法律規定要嚴格控制農村人口向城市遷移，由此，鄉城分離的戶籍體制也正式形成，也直接導致中國從1962年到1980年長達近20年的城鎮化“停滯期”。這一時期，除了升學、參軍及行政調動，幾乎沒有農村人口向城市流動，即使有部分農民進入城市，也很難取得市民身份和市民待遇，其“半市民化”狀況開始顯現。

2.改革開放初期，即農民工市民化重啟并逐步深入發展時期（1978—1991）

1978年，我國開始推行家庭聯產承包責任制，提高了農村勞動生產率，使得實際上在人民公社時期就存在的農村剩余勞動力問題“顯性化”。1984年，全國糧食生產全面過剩，推行了30年之久的農產品統購統銷政策全面動搖；中國廢除了人民公社制度，進一步放開了農村大一統的管理體制，農民獲得了較大程度的自主權。家庭聯產承包責任制的推行和人民公社制度的廢除，一方面使鄉鎮企業蓬勃發展，另一方面也為城市國有企業的改革提供了良好的制度示范效應，打破了“鐵飯碗”式的就業體制。這些都為農村剩余勞動力向城鎮的大規模轉移提供了契機，農村人口再次實現了向城鎮自由流動的愿望。同時，戶籍制度和人口流動政策開始出現初步的松動：由1980年的對特殊人員的“農轉非”到1984年的允許農民自理口糧到集鎮落戶并取得自理口糧戶口。

隨著改革開放的深入，沿海和城鎮經濟快速發展，催生了巨大的勞動力需求，由于擔憂城鎮無力提供相應的基礎設施、基本公共服務和社會保障，國家繼續對城鎮人口增長實行嚴格控制，僅準許農民在不改變身份、不改變保障制度的前提下進城務工就業。大量基本脫離農業生產的農民工在城鎮從事非農業經濟活動，但是，進城的農村人口仍然沒有實現市民化，只是在城鄉間兩棲流動，形成了所謂“半市民化”現象。

3.農民工市民化和“半市民化”的快速發展時期（1992—2000）

1992年之后，我國經濟開始在市場經濟體制框架下運行，改革開放進入了一個新的歷史發展階段，迎來了難得創業的良好發展機遇，也帶來了更大的勞動力需求市場。農村剩余勞動力轉移從短線流動向中長線流動轉變，出現了由 “離土不離鄉”到“離土又離鄉”的新轉移模式，出現了跨區域、大規模轉移的農民工。據統計，1993年農村剩余勞動力出鄉就業數量高達6 200萬人。農村剩余勞動力大規模轉移，不但增加了農民家庭收入，擴大內需，而且大大地促進了國民經濟持續快速發展，也明顯地加快了我國的城鎮化進程。這一階段，農村剩余勞動力轉移的主要特征表現為農民進城規模大、勞動力轉移增速快，形成了一個持續發展的跨省、跨地區流動的第二次“民工潮”。為適應這種變化，我國由控制農民工盲目流動發展到引導農民工合理有序流動，加快了農民工市民化和“半市民化”的步伐。

在這一階段，我國城鎮人口由1979年的19 495萬人上升到了2000年的45 594萬，占總人口的比重由19%上升到36.1%。

4.新生代農民工市民化促進和“半市民化”破解時期（2001至今）

進入新世紀以來，我國經濟發展速度攀升，社會局勢越來越穩定，國家更加重視“三農”工作，新一輪的勞動力轉移浪潮又在我國興起。政府意識到，農民工進城是必然的，特別是近年來農民工的主體主要為新生代農民工，表現出與上一代農民工不同的特點，他們的融城意愿比較強，因此，城市要做好接納他們的準備。首先，為農民工創造良好的就業環境，促進城鄉勞動力市場一體化；其次，維護農民工合法權益，健全相關法律法規、完善社會保障、住房、就業等制度。在2004年后，我國東南沿海經濟較發達地區先后出現“民工荒”現象。一是由于農村政策的改革，取消了農業稅，種糧有補貼，加上糧價的提高，極大地刺激了農業生產，很多農民工都回到農村從事農業生產；二是由于一些工業產品過剩，農村剩余勞動力流動速度減緩；三是農民工在城市享受不到與工作相應的工資待遇與社會保障，寧愿回家鄉種地。這也說明我國在目前農民工轉移方面存在不足之處。

總的來說，建國之后，我國農村剩余勞動力流動主要受國家宏觀政策影響，經歷了少量到大批、限制到允許、控制到引導一系列過程，農民工市民化已成為一種趨勢，也是社會發展的必經之路，我國由于各方面原因，致使農民工市民化進程緩慢，給發展帶來了許多障礙，所以我們必須加快城鎮化及市民化進程。

二、新生代農民工“半市民化”的困境及其根源

新生代農民工的市民化是廣大農村人口向城市流動現狀下的客觀產物，這不是任何力量可以阻擋的。但是，截止到目前為止，新生代農民工的市民化并沒有按部就班的實現，而是陷入“半市民化”的特殊困境之中。

1.制度缺陷使新生代農民工陷入權利資本困境

權利資本是農民工參與城市社會的基礎，只有獲得了參與城市生活和享有城市社會福利與保障的資格，其物質資本、社會資本和人力資本才能發揮最大效益。正是由于我國戶籍、社會保障、勞動就業、土地等制度存在缺陷，制約了農民工的市民化進程。多年以來，我國城鎮居民的權利待遇與城鎮戶口掛鉤，這種城鄉二元戶籍制度，使得非農化的農民工，在就業、居住、社會保障、就醫看病、子女上學等諸多方面不能享受到與城鎮居民同等的權利待遇，成為城鎮弱勢化、邊緣化群體，導致了我國城鎮化滯后于工業化的局面長期不能改變。除了出現二元戶籍制度，我國還存在城鄉二元勞動力市場。由于工資支付保障制度、勞動合同制度、就業服務和培訓制度、勞動保護制度等勞動就業制度的不完善，導致新生代農民工勞動就業受歧視，包括就業領域受限、就業要求苛刻、就業條件惡劣、福利待遇差、工資拖欠現象嚴重等，農民工在勞動就業方面也就不能市民化。城鄉不統一，不健全、不完善的社會保障制度，使得新生代農民工被排斥在城鎮社會保障之外，缺乏失業、養老、醫療、住房等方面的社會保障和福利待遇，不得不仍然依靠土地和農村家庭保障。而新生代農民工市民化要求新生代農民工的社會保障也市民化，與城鎮居民享受一樣的社會保障和福利待遇，新生代農民工社會保障的市民化又需要大量投入，短期難以籌集，所以說社會保障制度的缺陷嚴重地限制著新生代農民工的市民化。而且社會保障制度的不完善，還使新生代農民工離不開土地，既不利于農業的規模經營和生產率的提高，也使新生代農民工不能無后顧之憂、義無反顧地市民化。正是包括土地所有、經營、使用、流轉、征用、補償等制度在內的土地制度的不完善，使得新生代農民工難以退出農業和農村，進城新生代農民工拋荒農地，農地無法實現規模經營，失地新生代農民工得不到應有的補償，甚至可能淪為“三無農民”。除了社會保障制度不完善，城鎮教育制度也不合理。新生代農民工在工作中得不到應有的技術培訓，不能享受與城鎮勞動力同等的受教育的機會，導致自身素質和就業能力難以提高，更難融入城鎮。新生代農民工不僅自身受教育機會有限，其子女在城鎮上學也困難，種種過高的門檻和苛刻的條件，導致大量新生代農民工子女成為留守兒童，這也為新生代農民工市民化留下很大的隱患。

法律和政策也屬于制度的范疇。法律的不完善以及相關政策的偏差也是新生代農民工市民化的障礙。目前，新生代農民工應不應、能不能市民化，新生代農民工、實現市民化的新生代農民工應該享有哪些合法權益，如何維護新生代農民工的合法權益，現在都沒有完整、清楚、明確、合理的法律規定。由于針對農民工的侵權收益高成本低，而農民工維權成本高、得不償失，使得新生代農民工合法的權利得不到有效保護。目前，我國在新生代農民工市民化的必要性、需要完成的任務、應該采取的措施等方面都還缺乏必要的法律保障，極不利于新生代農民工市民化的實現。此外，由于我國實行地方政府和中央政府在就業、社會保障等方面承擔不同的責任的分級管理體制，導致地方政府在制訂和出臺政策時，不把新生代農民工與市民同等對待，在農民進城、新生代農民工市民化問題上，采取重堵輕疏、重管理輕服務、重義務輕權益、重城市就業輕新生代農民工安排、重市民利益輕新生代農民工利益、不愿農民工市民化的政策，妨礙了新生代農民工市民化。

2.資金困難使新生代農民工陷入物質資本困境

新生代農民工市民化不僅包括居住的市民化，而且也意味著社會保障的市民化、勞動就業的市民化、受教育的市民化。居住的市民化，就是要解決新生代農民工及其家庭能夠在城鎮穩定居住的住房問題，讓新生代農民工享受與城鎮居民同樣的購房、租房的待遇，這需要投資修建更多的住房及其配套設施。社會保障的市民化，就是要解決新生代農民工缺乏社會保障的問題，讓新生代農民工享受與城鎮居民同樣的社會保障和福利待遇，這需要積累新生代農民工社會保障基金。勞動就業的市民化，就是要解決新生代農民工就業受歧視、權益被侵犯、缺乏勞動服務和保護的問題，讓新生代農民工享受與城鎮居民同樣的勞動就業權利和待遇，這需要提高和按時發放農民工工資，耗費人財物，建設勞動保護設施和維權、服務組織等。新生代農民工及其子女教育的市民化，就是要讓新生代農民工及其子女享受與城鎮居民及其子女同樣的教育機會和條件，這需要中央和城鎮地方政府投入大筆資金，更快發展城鎮教育事業。新生代農民工數以億計、數量龐大，而目前中央和地方政府財力有限，短期內難以籌集到數額巨大的新生代農民工市民化資金，這是新生代農民工市民化面臨的最大困難。

另外，新生代農民工在城市工作和生活，需要支付生活成本。除了居住、交通、生活費之外，需要辦理和持有外出人員務工登記卡、外出人員計劃生育證、暫住證、外來人員婚育證、就業證、健康證等，還要繳納名目各異的外出就業管理費、外來人口管理費、子女教育借讀費、培訓費等費用。

由于進城農民工主要分布在制造業、建筑業、住宿和餐飲業、批發和零售業、服務業，就業的行業特點和初次分配中利益受損的現實決定了其收入低水平，進而導致其市民化資本積累不足。除了工資收入，土地是農民工的最大財產，但是這種財產由于其不確定性與法律制度的限制，農民工的土地權利不能在市場上自由轉讓，使得農民工的土地市場價值很小或難以變現，因此，只能是“沉睡資本”。城市生活的高成本和收入的低水平之間的矛盾，也嚴重制約著新生代農民工的市民化進程。

3.素質障礙使新生代農民工陷入人力資本困境

新生代農民工能否由“鄉下人”轉變為真正的“城里人”，除了制度等社會外部因素之外，還取決于新生代農民工自身的素質和自我發展的能力。新生代農民工素質的高低、能力的強弱，不僅是影響進城農民能否在城市找到工作、在城市立足和發展的重要條件，同時更是制約新生代農民工能否融入城市，最終成為市民的重要因子。綜合素質較高的新生代農民工進城后，一方面容易獲得較多的就業機會，容易獲得相對穩定的職業和較高的收入；另一方面又容易縮小與市民的差距，培育市民觀念，承擔市民義務，得到市民社會及其管理者的認同，更好地融入市民社會。但是，從目前情況來看，新生代農民工總體上的文化程度、技術能力還比較低、法律意識比較淡薄、政治素質不太高、生活習慣與思想觀念也不先進，致使其轉移能力弱、進城就業競爭力低，融入城市的難度大。農民工在城市艱難實現市民化的過程中，由于自身知識能力、技術能力、信息能力有限，難免受歧視，而又缺乏維權能力，最終陷入城市生活和發展能力不足的“綜合能力貧困”的陷阱。造成新生代農民工人力資本存量低和人力資本積累不足的主要原因，是中國教育資源分配的嚴重不公正、不平衡現象，造成農村基礎教育長期落后于城市，加上我國針對農民工的職業技能培訓機制的不健全，致使新生代農民工職業技能缺乏。

4.資本存量缺失使新生代農民工陷入社會資本困境

所謂社會資本，一般是指個人在一種組織結構中，利用自己特殊位置而獲取利益的能力。社會資本是以一定的社會關系為基礎的、以一定的文化作為內在的行為規范，通過人際互動所形成的社會關系網絡及其所帶來的潛在社會資源。

新生代農民工社會資本的擁有狀況不僅影響其城市就業機會的獲得，而且影響他們的經濟和社會地位獲得。新生代農民工社會資本的缺失，不僅體現在新生代農民工私人關系型社會資本狹窄，更表現為組織型社會資本和制度型社會資本的缺乏。首先，新生代農民工私人關系型社會資本質量低。新生代農民工擁有的傳統關系網絡是以親緣、血緣和地緣為紐帶建立起來的“三緣關系網絡”，注重人情、面子和緣分，具有明顯的狹隘性。同時，新生代農民工在構建社會網絡和通過網絡攫取資源的能力也較低，進城后大多數從事相同或類似的職業，甚至形成特殊的地緣群居村落，從而使其社會資本質量較低。這些都限制了其社會資本的獲取，制約了其市民化的進程。其次，農民工的制度型社會資本和組織型社會資本缺乏。制度是一種社會規范，可以降低人們之間交往的不確定性，是組織成員關系正常化、有序化的保證，是社會資本增加的必要條件。同時，組織型社會資本可以增進信任、促進合作、提高效率，穩定農民工的組織關系，并使農民工可以借助組織的力量與異質人群進行溝通和交往，增加社會資本存量。但是，由于相關制度和農民工組織化的缺失，使農民工社會資本難以增加，制約了農民工在城市的進一步融合，制約了市民化的實現。

可見，制度供給不足和新生代農民工自身物質資本、人力資本、社會資本短缺，使新生代農民工市民化陷入多重資本貧乏的困境。正視這一現實問題，并探尋走出困境的途徑，對破解新生代農民工“半市民化”困境，使其完全市民化的實現意義重大。

三、破解新生代農民工“半市民化”困境的對策

新生代農民工“半市民化”問題需要用新的理念和措施破解，用改革和發展的辦法解決，強化政府外部“賦能”與新生代農民工自身“增能”來最終實現角色的轉型。

1.多予——增加新生代農民工市民化的物質資本

新生代農民工市民化的物質資本源于工資收入和工資外收入的提高，為了消除因物質資本短缺而導致的新生代農民工市民化的“高成本”困境，首先應建立城鄉平等的就業準入、就業服務、就業培訓制度和同工同酬制度，完善勞動力市場的監管制度，逐步縮小準市民與城鎮職工在社會福利和社會保障上的差距，建立和完善新生代農民工的工資支付制度、最低工資保障制度等制度安排，保障新生代農民工的工資收入持續有序增長。其次，按照有利于明確和保護土地物權的思路，完善農村土地制度，保護農民對土地的各項權益，以弱化土地保障功能，提高土地估值和補償標準，加快土地流轉，提高土地財產資源融資能力；同時，完善農村退出的制度改革，允許轉讓土地的長期承包權和房產，作為進城安居、創業的資本。再次，制訂適合新生代農民工的多層次的住房保障政策，將新生代農民工納入政府住房保障體系，把住房保障納入公共財政體系，降低新生代農民工市民化的住房成本。最后，增加中央政府與地方政府財政的無償投入。由于新生代農民工市民化涉及城鎮生活的各個方面，而且其市民化的成本也包含了城鎮基礎設施建設、城鎮社會公共保障以及智力教育等多方面的公共支出。目前，這些公共支出對農民工來說，他們是難以承受的，而其他社會組織又不愿意承擔，因此，就只能是中央政府與地方政府利用財政投入來承擔這一部分的成本。

2.少取——提升新生代農民工市民化的人力資本

首先，免費義務加強對新生代農民工的基礎教育，全面提升新生代農民工學歷水平，提高新生代農民工市民化的思想文化和道德素質，增加其學歷和專業技能，增強其市場就業的競爭力。其次，以市場需求為導向，免費對新生代農民工提供職業技能培訓，增強培訓的針對性，突出技能、注重實效，發展訂單式培訓，逐步形成政府、用工企業和勞動者都受益的長效機制，并使之常態化。第三，對有求職意向的新生代農民工，要開展實用技能培訓，使之掌握適應工作崗位必要的專業技能；對有創業愿望并具備一定創業條件的新生代農民工開展創業培訓；針對新生代農民工的教育還應該幫助他們改變原有的觀念和生活習慣、行為方式，更好地融入城市社會。

3.放活——賦予新生代農民工市民化的權利資本

新生代農民工權力資本的獲得取決于制度供給程度。為了保障新生代農民工權力資本的獲得，客觀上需要進行一系列的制度創新和改革，建立適應完全市民化要求的制度體系，完全消除對進城勞動力的各種歧視，賦予其市民身份，使其享有與原市民完全平等的權利和待遇。這就要求：第一，在保障公民遷徙自由的基礎上，剝離戶口所附著的福利功能，恢復戶籍制度的登記和管理功能，建立城鄉統一的戶籍制度，賦予農民工的市民身份。第二，按照有利于明確和保護土地物權的思路，完善農村土地制度，保護農民對土地的各項權益，以弱化土地保障功能，提高土地估值和補償標準，加快土地流轉。第三，逐步消除勞動力市場的分割和就業歧視，為新生代農民工和準市民創造平等的就業環境，維護合法的就業權益，初步形成城鄉統一的就業制度。第四，逐步完善新生代農民工和準市民社會保障制度，縮小并最終消除與城鎮職工社會保障的差異。

4.擴容——發展和培育新生代農民工市民化的社會資本

新生代農民工在城市工作生活中，與城市居民進行經常性互動而建立一整套新的關系體系，可以充分利用這種關系網絡具有的異質成分與制度因素的弱關系來實現自己與社會的融合。相對于新生代農民工進城前的原始社會資本，新型社會資本在農民工社會地位提高和城市融入中作用更大。新生代農民工在維系好原始社會資本的同時，要進一步構建現代式社會資本，提高社會資本的質量。現代式社會資本的構建應以政府政策制度支持為前提，以社會文化環境支持為基礎，以組織化為核心，以自身能力和文化素質提高為動力，促進市民化社會經濟協調發展。一要加強政府組織建設。政府作為最基本的正義主體，代表著主流價值取向，在新生代農民工市民化的過程中無疑具有很大的推動作用，是新生代農民工的堅強后盾。二要加強非政府組織建設，包括工會組織、城市社區組織、農民工自組織和共青團、婦聯等其他志愿組織的建設，這些組織可以針對農民工內的不同群體明確組織的接納和服務對象，積極完善自己在農民工中的組織網絡，切實維護農民工的合法權益，是新生代農民工的現代式社會資本。

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[責任編輯 李 可]