中國蔬菜調控目錄制度的展望

沈 辰，吳建寨，王盛威，孔繁濤

(中國農業科學院農業信息研究所/農業部農業信息服務技術重點實驗室，北京 100081)

蔬菜的穩定供應和價格平穩運行是全社會關注的焦點，也是政府市場調控的難點。發達國家在進行蔬菜市場調控時，大多選擇若干重要品種，有針對性地開展調控，對保持市場穩定發揮了重要作用。2012年中央一號文件指出要“探索建立主要蔬菜品種價格穩定機制”，2014年中央一號文件進一步指出要“合理確定不同農產品價格波動調控區間，保障重要農產品市場基本穩定”。為貫徹落實中央一號文件的調控思路，在總結我國蔬菜生產供應和流通消費的基礎上，本文分析了我國蔬菜調控目錄制度的必要性，并對調控目錄品種選擇、價格合理波動區間劃分、觸發機制和政策工具制定等問題進行了探討。

1 我國蔬菜生產供應和流通消費的基本情況

蔬菜調控目錄制度是指選擇某些特定蔬菜品種作為調控對象，確定調控品種價格波動的合理區間及不同預警等級，提出相應的政策工具，通過這些品種的替代效應和互補效應，以實現蔬菜市場供應、需求和價格基本穩定的調控措施。全面把握我國蔬菜供需形勢、價格波動特征，是開展蔬菜市場調控研究的重要基礎，也是探索創新蔬菜調控機制的客觀要求，對構建蔬菜調控目錄制度具有重大意義。

1.1 我國蔬菜生產供應情況

1.1.1 供給基本滿足需求，生產形式仍小而散

我國蔬菜種植已超0.2 億hm2，產量達7 億t，人均蔬菜占有量約500kg，在不發生較大災害的情況下，已經可以基本滿足我國消費需求。雖然蔬菜產量明顯增加，但生產發展的基礎仍是大量分散、小規模的農戶。據調查，蔬菜種植面積不超過0.3hm2的農戶占全部菜農的60%，加入蔬菜合作組織的生產者僅占4%［1］，且現有蔬菜合作社服務多數停留在信息服務、技術咨詢及產品包裝、銷售方面，市場參與深度不夠，市場議價能力不強，物流配送能力缺乏，生產小而散的問題突出。

1.1.2 要素約束不斷增強，生產成本逐步升高

當前，我國水土資源約束日益趨緊，資源總量和質量均有所下降，在保障糧食安全的背景下，供蔬菜生產使用的耕地和水資源越來越有限，土地租金和水資源價格不斷增加。同時，城鎮化、老齡化迅速發展，農業勞動力逐年減少，人力成本也不斷上升。土地、水、勞動成本的上升，降低了蔬菜生產效益和菜農生產積極性。2008年蔬菜生產每hm2土地成本2 873.4 元，人工成本13 538.9 元，總成本33 241.2 元，利潤率為84.19%，2013年相應成本已分別增至5 290.4、3 415.1 和60 764.1元，而利潤率降至70.41%。

1.1.3 優勢產區逐漸形成，城郊生產不斷萎縮

在生產規模擴張同時，蔬菜生產也逐漸向優勢區域集中，已形成華南與西南熱區冬春蔬菜、長江流域冬春蔬菜、黃土高原夏秋蔬菜、云貴高原夏秋蔬菜、北部高緯度夏秋蔬菜、黃淮海與環渤海設施蔬菜等六大優勢區域。同時，一些大城市郊區蔬菜種植逐漸萎縮，供應能力不斷下降。以北京為例，2011年蔬菜種植尚有6.7 萬hm2，至2014年種植面積累計減少約1.3 萬hm2，比2011年減少約20%，產量也相應降低。

1.1.4 設施生產持續發展，供應品種更加多樣

設施生產可以實現反季節、跨時令供應，獲得相對更高的經濟收益。在“菜籃子”工程建設的推動下，設施蔬菜規模快速發展，2014年設施蔬菜面積已達386.2 萬hm2，產量約2.6 億t，很大程度上打破了季節限制，實現了市場周年供應。加之，蔬菜新品種的開發引進，蔬菜生產、消費品種不斷豐富，而今無論淡季、旺季，市場供應蔬菜多達幾十種，大大滿足了居民消費需求。

1.2 我國蔬菜流通消費情況

1.2.1 流通范圍更加廣泛，區域聯系更加密切

隨著交通運輸條件的改善，蔬菜流通距離不斷增加，銷售范圍不斷擴大，“南菜北運”、“西菜東運”快速推進，流通范圍的不斷擴大，大市場、大流通格局的形成［2］，保障了全國蔬菜的穩定供應。同時，外埠蔬菜與本地蔬菜、不同來源外埠蔬菜之間的互補和競爭關系也越來越明顯，產地與銷地、產地與產地間聯系更加密切。

1.2.2 流通環節過于繁多，利益分配不夠合理

我國已經形成了一個以批發市場為中樞，以農貿市場、超市等為基礎的蔬菜流通網絡［3］。蔬菜流通從生產到消費大體要經過田頭市場、批發市場、零售市場等環節。由于不同市場主體的市場力量不同，利益分配差異巨大，農戶是各利益主體中最弱勢的群體，處于利益鏈條的底端。從各環節價格運行實際看，價格間既存在相一致的一面，也存在相差異的一面。

1.2.3 產地轉換十分頻繁，產銷銜接更加困難

各地氣候、地理等自然條件不同，蔬菜上市時節存在較大差異，產地間上市轉換由此產生。在大市場、大流通的背景下，產地轉換的頻率在加快。由于氣象、災害等不確定因素的存在，使得蔬菜生產供應的數量、時間、品質均難以確定，由此造成上市時間的交叉重疊或者斷檔，產銷在品種、時間、空間等方面匹配對接的難度較大。

2 建立蔬菜調控目錄制度的必要性

我國蔬菜生產供應在總量已經基本滿足需求，促進蔬菜生產供應在品種、時間、空間、品質等方面的均衡供應將是未來蔬菜市場調控的重點。品種日益多樣、區域關聯加強、波動頻繁劇烈、產銷匹配難度加大等問題對我國蔬菜市場調控提出了更高要求，需要構建蔬菜調控目錄制度加以解決。

2.1 蔬菜市場調控需要進一步明確調控范圍

蔬菜生產和消費品種日益多樣，不同蔬菜供需數量、價格水平、波動幅度、影響沖擊均存在差異，面對成千上百的上市品種，要全面進行調控，難度較大，成本偏高，也沒有必要。可行的方案是選擇重要品種開展調控，進一步明確調控范圍，做到有抓有放，抓大放小，重要品種納入政府調控，一般品種則依靠市場調節，充分發揮市場調節和政府調控的合力作用。

2.2 蔬菜市場調控需要采取差異化政策措施

蔬菜市場調控的差異化，一是在調控措施和力度上應有所不同。市場價格波動頻繁劇烈，波動幅度、波動持續時間不同，應采取不同的措施。二是不同地區應采取差異化市場調控措施。由于各地蔬菜生產、流通、消費明顯不同，蔬菜市場調控的目標、任務、手段的也存在差異，調控機制構建也因地制宜，不宜搞一刀切。

2.3 蔬菜市場調控需要建立常態化觸發機制

2009年4月至2010年11月，我國鮮菜居民消費價格指數(同比)連續20 個月超過110%，遠高于同期的居民消費價格指數。2010年12月至2011年11月間，蔬菜價格波動轉向，又出現下降勢頭，1年中有5個月鮮菜居民消費價格指數(同比)低于95%。2012年后，蔬菜價格又轉為持續走高。蔬菜價格波動頻繁且劇烈，開展市場調控的頻率也不斷增加，需要構建常態化和規范化的調控機制，以消除調控的隨意性和人為因素，形成穩定的政策預期。

3 構建蔬菜調控目錄制度的重要內容

蔬菜調控目錄制度在我國屬于新事物，各地調控要求各異，宜在問題突出、條件成熟的先行地區試點，逐步推行。試點中如何構建蔬菜調控目錄制度，需要具體解決目錄品種選擇、價格波動合理區間劃分、觸發響應機制的設定以及相關政策的制定等問題，即需要確定“調什么”、“什么時間調”、“怎么調”等問題。

3.1 目錄品種選擇問題

調控目錄品種的選擇就是要解決“調什么”的問題，具體需要解決兩個問題:一是品種選擇標準，即按照什么原則選擇品種。進行品種選擇應綜合消費、流通和生產情況，一般滿足以下條件:①消費量大。消費量大表明該種蔬菜在消費中具有舉足輕重的作用，對其進行調控，對于保障民生意義重大;②生產成規模。所選擇蔬菜在調控地區應具有一定生產規模，可以通過調控本地生產撬動該種蔬菜市場整體供給;③可有效替代其它品種。該種蔬菜可以有效替代其它蔬菜消費，從而通過調節其供應，達到穩定整體市場的目的。二是品種范圍界定，即如何確定蔬菜調控覆蓋范圍。品種范圍的選擇應綜合考慮調控的效果和調控的成本等因素。選擇品種過少，難以實現對整體市場調控;選擇品種過多，難以負擔調控所需的成本。品種選擇可基于消費量(上市量)與市場價格之間關系，在防止市場價格大幅上漲的目標下，測算蔬菜最低消費量(上市量)，作為最少品種范圍的標準;結合經濟、財政等實力，綜合確定最終調控目錄。

3.2 價格波動區間的界定與警度設置

價格波動區間的界定和警度設置是要解決“什么時間調”的問題。波動是市場運行的常態，需要政府調控的僅是異常波動，對價格波動區間進行劃分，從而明確“什么時間調”。

3.2.1 選擇參照標準 價格波動合理區間和警限的設置首先應確定基準價格，即運用何種計算方法對何種價格進行處理得到價格波動的參照。選擇基準價格應考慮數據可獲性和方法科學性。通常選擇最近若干年均價作為基準值。

3.2.2 警限劃分 在確定了基準價格之后，首先應界定合理波動和異常波動，而后進一步對異常波動劃分警限，細分波動區間。警限劃分要綜合考慮蔬菜生產成本、消費承受能力等因素。結合菜農的成本收益水平，設定價格合理波動的下限;結合市民的消費價格水平，設定價格合理波動的上限。結合價格波動發生概率對異常波動進一步細分，使發生大幅下跌或上漲的概率維持在較低水平(如5%);發生小幅下跌或上漲的概率維持在相對較高水平(如20%)。

3.2.3 警度設置 劃分警限、得到價格波動的不同區間之后，即可設置相應的警度。通常設置為3 個級別(無警、輕警、重警)和5 個警度(無警、正向輕警、負向輕警、正向重警、負向重警)，5 個警度分別對應價格穩定、小幅上漲、小幅下跌、大幅上漲、大幅下跌5 種狀態(附表)。

附表 價格波動區間劃分和警度設定示意圖

3.3 觸發機制設定

設定調控目錄政策觸發機制是為了確保調控的差異化、規范化和常態化。根據所劃分的波動區間，結合可采用的相應措施，調控目錄政策觸發機制初步設定如下。

3.3.1 當價格波動處于無警區時 此時，價格波動幅度較小，可認為市場運行正常，為無警狀態，一直觸發生產補貼制度、外埠基地訂單制度、蔬菜產業發展支持證測。

3.3.2 當市場價格波動處于輕警時 此時，價格小幅波動，具體又可分為小幅上漲和小幅下跌兩種情況。價格小幅上漲時，采取應急調控機制1涉及的相應調控措施請詳見下文。，以保障本地蔬菜供應，穩定市場;價格小幅下跌時，利用蔬菜價格調節基金和蔬菜價格保險等措施，對農戶損失及時給予補償。

3.3.3 當價格波動處于重警區間時 此時，價格波動過于劇烈，市場表現異常。具體也可分為大幅上漲和大幅下跌兩種情況。價格大幅上漲時，除采取應急調控機制外，還應當采取措施對城市低收入群體給予補貼;價格大幅下跌時，除采取蔬菜調節基金和蔬菜價格保險政策外，還應啟動蔬菜應急調控機制中的延期上市和加工后上市政策，盡可能減少市場過量供應，抑制價格繼續下跌。

3.4 蔬菜調控目錄政策工具

制定蔬菜調控目錄制度政策措施就是要解決“怎么調”的問題。借鑒國外蔬菜調控目錄的相關政策措施［4，5］，結合我國蔬菜生產、流通和消費實際，提出蔬菜生產補貼、蔬菜外埠訂單制度、蔬菜價格保險、蔬菜調節基金、蔬菜應急調控制度、蔬菜產業支持政策六項政策工具。

3.4.1 蔬菜生產補貼政策 為穩定本地蔬菜生產、調動蔬菜生產積極性和增加農民收入，提高蔬菜產品的質量安全水平，對符合一定條件的生產者給予補貼。

針對目錄內品種，測算本地生產的基本保有量，結合本地歷史生產情況，按照組織化、標準化、規模化和安全生產的要求，篩選劃定不同品種蔬菜生產的核心地塊，合理安排生產計劃，層層分解、落實。根據各地實際，對按照計劃和要求開展生產的核心地塊內生產者給予一定補貼。

3.4.2 外埠基地訂單制度 針對一些大城市蔬菜對外依存過高的情況，鼓勵當地蔬菜生產企業、大戶、合作社等建立穩定的蔬菜外埠生產基地。對進入調控目錄的蔬菜品種，在科學估算本地自給率、合理確定外調需求量的基礎上，參考多年來的相應品種蔬菜來源地，根據就近、有量、高質等原則，確定蔬菜供給外埠基地區域。通過財政對本地企業、大戶和合作社直接建立外埠基地給予一定支持。本地農業管理部門與上述主體簽訂合約，通過合約對其供給品種、數量與時間提出明確要求，以保障本地蔬菜市場供應。

3.4.3 蔬菜價格保險制度 采用蔬菜價格保險，在市場價格大幅下跌時，由保險公司對生產者損失提供補償，降低生產經營風險，以穩定生產供應。蔬菜價格保險以蔬菜市場價格為保險標的，采取市場運作的方式，由生產者向保險機構購買特定時節蔬菜價格變動風險的保險。保險實施的對象為常年種植目錄內品種、生產規模達到一定規模的農戶、蔬菜龍頭企業(包括龍頭企業在外埠開辟的生產供應基地)、專業合作社。政府可以通過對參保農戶給予補貼的方式加以支持。保險的起止時間、保險水平和保險費率可根據本地生產時際和不同蔬菜品種間差異，由保險公司、政府主管部門和農戶協商確定。投保人須承擔保費的一定比例。

3.4.4 蔬菜調節基金 對納入調控目錄的蔬菜品種，探索建立蔬菜調節基金。基金由中央政府、地方政府和農戶按照一定比例出資構成，由試點地區農業主管部門委托相關機構專門負責管理。當某一時節蔬菜市場平均價格低于基準價格的一定比例時，對承擔基金相應費用、常年種植目錄內品種，且面積超過一定規模的農戶、合作社的損失給予一定補償。補償金額應使得農戶最終所得收入略低于正常收入。正常收入可依據最近若干年農戶平均產量和本地權威市場相同時節平均價格計算得出。

3.4.5 蔬菜應急調控機制 針對納入調控目錄的蔬菜品種，當市場價格出現明顯或大幅波動時，啟動應急調控機制加以干預。在市場供應出現短缺，價格上漲明顯時，利用外埠基地所產蔬菜，補充本地供應，盡量抑制市場價格上漲;當市場供應出現過量，價格下跌明顯時，利用蔬菜調節基金和蔬菜價格保險，以穩定蔬菜價格，保護生產者收入。當價格出現大幅下跌時，由農業管理部門指導將過剩蔬菜轉作飼料或加工，對參與采購過剩蔬菜的加工商給予一定的補貼。

3.4.6 蔬菜產業發展支持政策 針對蔬菜生產增值少、流通損耗多、市場需求缺乏彈性的問題，建議試點地區從當地產業發展需求出發，提供一定資金，對產業發展的關鍵環節提供支持，包括育苗育種、加工、設施生產、冷鏈物流等方面。支持蔬菜育苗育種，穩定生產前端，探索通過對苗種的監測開展蔬菜生產預測;支持維護現有生產設施，避免因設施折損嚴重導致生產波動;加快發展蔬菜加工產業，增加市場需求調節的彈性的空間，以調節供需，穩定市場;發展冷鏈物流，減少流通損失，提高蔬菜流通現代化水平。

4 相關建議

4.1 加強頂層設計，推進調控目錄政策工作

構建蔬菜調控目錄制度，應加強頂層設計，并積極選擇若干地區，開展試點，充分進行論證試驗，積累一定的實踐經驗后，逐步完善再逐步推廣實施。加強頂層設計一是要充分討論、不斷豐富蔬菜調控目錄制度的政策實施細則，另一方面要全面收集、整理調控目錄政策制定所需的各類基礎數據，并采取合理科學方法對具體實踐路線進行充分論證，在此基礎上落實調控目錄的重要內容，確保順利試點。

4.2 加強財政支持，增加蔬菜調控資金投入

現階段農業仍然是相對弱勢產業，其可持續發展離不開補貼支持。對于蔬菜產業而言，特別是在大城市，受城市化和工業化的沖擊，蔬菜自給傾向萎縮，給調控帶來很大難度。無論是加強對蔬菜生產的補貼支持，還是通過保險措施化解生產者的經營風險，在政策實施中均離不開財政的支持。而從當前已有的支持力度看，仍然顯得捉襟見肘。因此，確保調控目錄制度的實施，各級財政須給予更多支持。

4.3 加強監測預警，強化信息服務的引領作用

調控目錄政策中各項措施的觸發機制、補貼范圍和補貼金額高度依賴監測數據，必須加強蔬菜市場的日常監測工作［6］。一方面應建立覆蓋生產、消費、流通等各個環節的蔬菜信息監測、預警和發布制度，實現產前、產中、產后各產業環節有機監測，掌握市場的供求變化和價格波動;另一方面應提高數據信息分析水平，加強數據的整理分析，及時發現調控觸發條件，根據市場變動情況，明確對應調控措施，確保調控措施的有效落實。

［1］李崇光，包玉澤.我國蔬菜產業發展面臨的新問題與對策［J］.中國蔬菜，2010，15:1-5.

［2］鐘鑫，張忠明.我國蔬菜生產區域特征及比較優勢研究［J］.中國食物與營養，2014，20(6):24-28.

［3］張磊，王娜，趙爽.中小城市居民消費行為與鮮活農產品零售終端布局研究——以山東省煙臺市蔬菜零售終端為例［J］.農業經濟問題，2013，6:74-81.

［4］王志剛，李騰飛，孫云曼.日本蔬菜價格穩定制度探析［J］.現代日本經濟，2013，5(191):20-26.

［5］陳永福，馬國英.日本穩定蔬菜價格的制度機制評價及啟示［J］.日本學刊，2012，1:65-77.

［6］孔繁濤，等.我國蔬菜價格運行及產銷匹配研究——以大白菜為例［J］.中國蔬菜，2014，6:1-5.