芬蘭食品安全監管體系的特點及其對我國的啟示

周寧馨，秦 明，王志剛

(中國人民大學農業與農村發展學院，北京 100872)

食品工業是芬蘭第四大產業，2005年，芬蘭國內生產的農產品及食品約有85%在本國消費，僅10%的食品出口國外［1］，這表明芬蘭的食品產業高度趨向于國內市場，且消費者更傾向支持本國產品。芬蘭食品之所以一直保有如此大的市場份額的原因之一就是其對食品安全的重視。20 世紀90年代后期，芬蘭就成立了國家食品管理局(National Food Agency，NFA)，負責指導全國范圍內的食品監控，主要任務包括監督和監測區域與地方當局，作為專家機構參與歐盟和其他國際項目，撰寫和發布研究報告以及服務于工業、商業和消費者。同時，NFA 每年會舉辦一個年度食品監管會議，規范食品安全監管操作流程和標準，并在《動物源性食品衛生法》、《健康保護法》和《食品法》等法律框架下指導實踐措施。此外，芬蘭植物生產檢驗中心(Plant Production Inspection Centre，PPIC)作為控制監管種子和飼料安全的當局實施對植物和飼料的檢驗檢測。國家獸醫和食品研究學會(National Veterinary and Food Research Institute，NVFRI)則負責指導動物源性食品及獸藥的檢測與標準制定。三個部門形成有機整體，共治芬蘭食品安全問題。

1 芬蘭食品安全監管體系的歷史沿革

歐洲一直以來有著較為嚴格的食品立法制度，作為部門集中式監管食品安全的代表，芬蘭有著嚴格的食品檢驗檢疫標準，其監管體系值得借鑒。基于此，本文將從歷史沿革、現狀特點和運行機制等三個方面來分析芬蘭的食品安全監管體系特點，并總結其對我國的啟示。

為應對突發的食品危機和嚴峻的食品安全形勢，芬蘭政府于2006年對農林部、貿易工業部和社會事務衛生部三大部委有關食品安全的職能進行整合，在農林部下設立芬蘭食品安全局(Finnish Food Safety Authority，芬蘭語簡稱EVIRA)，全權負責“從農田到餐桌”整個食品供應鏈的安全監督工作，加強各職能機構之間的交流與合作，提高食品安全監管效率。同時，作為最初的15 個歐洲申根國之一，芬蘭早在1995年就加入了歐盟。如今，歐盟已經成為歐洲國家政治、經濟和科技發展不可或缺的共同體，其中，確保食品安全也是各成員國必須達到的要求，因此，歐盟食品相關法律也被列入芬蘭的法律體系之中。歐盟的食品安全監管法律體系十分完善，早在20 世紀80年代就頒布了《歐盟食品安全衛生制度》。進入21 世紀以來，歐盟的食品立法以公共健康的高度保護、內部市場的自由流動、歐盟食品企業的競爭實力、科學證據與風險評估的立法基礎、企業的第一責任、一致公開的立法保障這六點為依據，陸續發布了《食品安全白皮書》、《通用食品法》、《食品衛生法》等多部權威性法律，并在各成員國得到有效實施。為應對接連出現的食品安全問題，歐盟還于2002年設立了“歐盟食品安全局”(EFSA)，專門負責食品的安全檢測任務和應急處理等事項。通過與各成員國相互合作，EFSA 參與歐盟境內所有上報食品問題的風險評估、風險管理和風險交流，及時通報與處理，并建立實驗室評估系統，為各成員國的食品安全提供強有力的支持與保障。

2 芬蘭食品安全監管體系的運行機制

2.1 法律法規

芬蘭食品法律對食品安全的基本要求、食品監管的性質以及有關當局的權力義務等做了相關規定，涉及的內容較為全面，在標準法規和監管制度方面尤為詳細。芬蘭在國家層面的食品法規主要包括《食品法》、《健康保護法》及其條例、《動物源性食品衛生法》及其條例等。芬蘭第一部國家《食品法》頒布于1995年，并于2006年作了最新修訂，其核心是任何企業必須在確保產品無害的前提下處理食物。該法明確規定了食品生產、運輸及銷售過程的監管要求和衛生標準，并賦予國家食品管理局(NFA)監督和控制食品企業自我審核的權利，搭建強制性食品安全實驗室檢測體系，也為食品監管和相關事務的機構執行奠定了堅實的法律基礎。另外，這部核心法律的改革也將歐盟食品法令(89/397)的條例納入其中。與此同時，許多法律共同構成了芬蘭動物源性食品供應鏈的安全管理框架。例如，《傳染病法》(583/86)和《健康保護法》 (763/94)都對人員在灌木、漁船和生產農場中處理動物源性食品的衛生要求做出了相關規定。《動物疾病法》(55/80)對打擊和預防動物疫病作了規定，《動物醫藥法》 (402/90)規定了動物用藥治療的條例?！秳游镌葱允称沸l生法》及其實施條例規范了奶制品、蛋制品、肉類、禽類及魚類的生產，為動物源性食品的安全生產提供了保障，而芬蘭關于水果蔬菜、嬰兒食品等方面的立法則充分結合了歐盟相關法令的質量要求。除此之外，芬蘭在食品標簽、營養品質和銷售等方面也有具體的規定。依照歐盟指令(2003/89)建立的1084/2004 號芬蘭指令就對食品標簽做出了具體的規定，囊括了包裝食品上諸如生產商、凈重、成分表、保質期等信息，并要求以芬蘭語和納維亞半島語言標識。

雖然芬蘭的食品安全相關法律在很大程度上與歐盟接軌，但也存在明顯的例外。比如芬蘭(與瑞典一起)在三文魚的捕撈上就實施了更為嚴格的控制，升高了魚類二噁英在歐盟規定的限值，在三文魚的貿易上也加強了相關舉措。同時，EVIRA 總部科研人員的研究成果也被視為政府決策層討論食品安全標準和修改立法的重要依據。相關部門會及時在網絡上更新法律標準，使所有食品安全法律法規都能在網上實現信息共享。

2.2 機構設置

2006年以前，芬蘭的食品安全由國家部級、中央行政級、省級、市級四級機構從上至下垂直監管。國家部級層面主要負責食品安全法規的制定與完善，其中農業與林業部(簡稱農林部)主要負責肉、蛋、奶、魚等動物源性食品的衛生和初加工，參與動物藥品和殘留物控制，以及獸醫國境檢查;貿易工業部則主要負責包括食品質量、營養標簽在內的食品市場監管;社會事務及衛生部主要對非動物源性食品衛生及零售業、餐飲業的所有食品衛生進行監督。與此同時，三大部委都有權對食品法規提出改進意見。中央行政級則分為國家食品管理局和國家獸醫及食品研究所兩部分，共同指導和監督省市級食品安全監督機構的相關工作［2］。其中，動物源性食品的生產、加工和出口主要由國家獸醫及食品研究所負責，除此之外則由國家食品管理局承擔監管職責。省級區域管理主要包括6 個省級政府，負責規劃和指導區域內的食品監控。省級機構的重要任務就是支持各市通過咨詢、培訓來改進工作方法，同時監測、評估和報告不同城市開展的各種項目。市級機構一般在省級機構的管理下各自執行具體工作，包括實施檢查、指導企業和審批有關室內食品的控制計劃。省市鎮食品主管機構只能在各自的領域內履行相關職責，而國家食品管理局和國家獸醫及食品研究所可在全國范圍內開展工作(圖1)。

圖1 整合前的芬蘭食品安全監管機構設置

芬蘭實行的兩級行政體制賦予了各級市鎮政府充分的自我管理權力，中央政府除了行使法定權力外，區域內大量日常的事務和監督工作均由市鎮政府開展執行?；谶@種行政體制，2006年經過三大部門權利整合，最終農林部只需負責食品及農業相關立法的制定，而新成立的EVIRA 負責大部分食品安全相關工作，包括條例實施、開展科研、巡檢指導、風險評估、宣傳教育等政策層面的職能，其核心任務是從生產源頭保障食品安全、建立安全監管規章制度，而食品安全的日常檢查、食品企業監督等具體工作則由市鎮政府相關部門實施。因此雖然負責官方食品監控的權力機構是芬蘭食品安全局，但具體到市鎮層面的食品監控則由市級部門負責組織和實施。除了屠宰場現場會有EVIRA 的工作人員巡視以外，其他設施均由市級部門負責。由于芬蘭憲法保障每個直轄市的自治權，當地機構可以依照立法要求獨立計劃與實施食品監管，包括執行獸醫、衛生督察等日常市鎮食品檢查(圖2)。

圖2 整合后的食品安全監管機構

EVIRA 內部的機構設置具體可分為兩大類:一是溝通聯絡組、風險評估組及動物疾病中心等3 個辦事機構;二是農產品部、食品和獸醫部、動物疾病和食品安全研究部、后勤部等4 個內設部門［3］。溝通聯絡組負責對公眾及本局內部各部門的宣傳與協調工作;風險評估組則按照歐盟指令對風險性食品進行檢測及其他相關的研究;動物疾病中心的技術員工則分散在農產品部;食品和獸醫部履行日常的巡查工作。除了芬蘭本國政府的調控之外，歐盟的統一監管也不可或缺，其中最具代表性的當屬EFSA。一旦歐盟境內發生任何突發性的食品安全事故，EFSA 能通過完備的食品與飼料快速預警系統(RASFF)快速收集有效信息，對可能存在的危機做出迅速反應，并告知歐盟委員會及所有成員國。歐洲預警體系的成熟運作使得許多存在安全風險的食品得以控制。

2.3 進口食品的監管

芬蘭對進口食品的監管根據食品的來源地而有所不同:對于來自歐盟以外第三國的進口食品，海關將進行嚴格檢測，并由邊境獸醫局對食品進行衛生控制;對來自歐盟成員國的食品，在其安全性不受質疑的前提下可予以放行，使其自由進入芬蘭市場。芬蘭國家海關主要負責第三方非動物源性食品的放行與監管，而進口動物源性食品則由EVIRA 進行管理。《動物源性食品衛生法》所規定的肉、蛋、奶、禽、魚的衛生質量標準，為進口食品進入零售市場前的海關檢測與監控提供了依據。除此之外，海關在負責來自歐盟以外國家進口食品監管的同時也為企業提供實驗室檢測的技術支持，還會開展國內食品監管程度的市場調查。

3 芬蘭食品安全監管體系的現狀特點

3.1 預防在先，防治結合

芬蘭食品安全監管涉及“從農場到餐桌”食品供應鏈的所有環節，從食品生產的源頭抓起，以預防為主，重點監察關鍵控制點，及時發現可能存在的安全隱患，環環相扣，保障消費者餐桌上的食品安全。芬蘭法律只對食品安全的基本要求做出了相關的規定，其他都依靠食品企業自身的質量安全體系進行補充。

3.2 重在質量，避免農藥

受飲食習慣的影響，目前芬蘭市場上銷售的食品多采用原料、現場加工或短期預包裝的形式，加之食品公司對于產品的加工較為自律，因此食品加工環節并非芬蘭食品安全局關注的重點。與此同時，自1980年起，芬蘭的農藥使用率大大降低，芬蘭人通過耕種防蟲植物、農作物輪作及選擇最佳耕種技術等方式來避免農藥的使用［4］。冬天寒冷的環境也有效降低了病蟲害的發生率。因此，如何利用水土資源和生產技術養育出更高品質的初級農產品等生產環節才是芬蘭食品安全監管的重點。

3.3 聯合歐盟，共同監管

作為歐盟成員國之一，芬蘭在歐盟規定的食品安全相關問題上必須遵照其統一指令。以EFSA 為例，其主要負責建立和完善食品安全的風險預警體系。其中，RASFF 對歐盟境內食品安全風險監控與防范有著極其重要的作用，其成員之間的食品安全信息能夠共享，并提供24 小時信息服務，以確保緊急通知有效地發送、接收和回復。根據RASFF 的年度報告，2013年共有3 205 起食品及飼料通報，其中19%為預警通告、14%為信息跟進通告、22%為信息注意通告，而邊境拒絕通告的比例高達46%［5］。因此，若RASFF 發布風險信息說明某類食品的安全問題時，芬蘭也會共同跟進，這在一定程度上減輕了芬蘭政府對于食品風險控制和管理的壓力，對于歐盟境內發生的食品危機也能有及時、全面的了解。

3.4 公民自律，事故鮮見

完善的社會福利制度使得芬蘭人具有高度的自律性，因此，政府在食品安全方面的監管以制定被大眾認可接受的法律法規為主，在結合從業者按章自律、自我管理的基礎上，輔以必要的日常檢查監督。在政府充分的信任機制下，包括生產、加工、流通、銷售等整條食品供應鏈涉及的大多數企業都能自覺地遵守安全規章。因此，芬蘭食品企業較少出現重大的食品安全事故，而芬蘭食品安全局的使命亦非打假，而是致力于通過研究更先進的生產技術和引導教育更多從業者采用更高效環保的生產手段，旨在為國民提供健康和營養的食品。

4 對我國的啟示

芬蘭在食品安全的保障和治理方面的成功經驗，對于我國食品安全監管體制建設具有重要的借鑒意義。

4.1 完善食品安全預警系統

我國亟待建立與RASFF 類似的風險評估預警體系，并加快食品安全危害分析與風險評估專家隊伍建設。在部門風險管理的基礎上完善現有的預警系統，可以建立如歐盟食品預警網對外窗口“RASFF window”等信息共享平臺，實現食品安全信息的高效傳遞與有效共享，確保公眾從官方平臺獲知可能存在的食品安全風險的權利，并對潛在的食品安全問題行使舉報權。

4.2 健全食品安全法律標準

若芬蘭的食品被質疑有危害健康的風險時，相關食品監管機構有權依法對涉及企業采取罰款、沒收食品等措施，并對食品質量上存在的問題予以曝光。若負責人還出現逃避、犯罪等嚴重行為，將面臨更嚴厲的懲罰，包括最多6 個月監禁的處罰［6］，對食品管理當局的決定持有異議的企業也有權向法院提起上訴。2015年4月24日第十二屆全國人大常委會第十四次會議審議通過《中華人民共和國食品安全法》，新法建立了嚴格的全過程監管制度，對農藥使用、嬰幼兒配方奶粉、網購食品等熱點問題做出了回應，并強調嚴懲重處食品安全違法行為。因此，如何開展食品領域的公開執法，及時打擊與曝光違法行為是我國面臨的新挑戰。

4.3 整合食品安全機構資源

經過整合后設立的EVIRA 是芬蘭政府專職食品安全的技術研究及質量管理的一個部門，在選擇人員時要求其必須有相關的技術背景，這樣做的好處不僅在于精簡機構隊伍，也有利于提高強了整體的專業能力和職業素養。對于芬蘭公眾來說，在享受到同樣服務的基礎上，政府工作的效率有所提高、政府的公共開支有所減少，這都有利于提高工作效率和節省工作成本。我國在2013年也實施了大部制改革，整合三大部門的權力，設立了國家食品藥品監督管理總局，實現新部門的高效運作。

4.4 完善食品安全信任體系

在芬蘭開設餐館或食品企業的程序十分簡單，這體現了芬蘭政府對于本國企業的信任。80%以上消費者相信芬蘭的產品比國外產品具有更高的品質和安全性［6］，可見，芬蘭的食品安全程度與其企業的自覺性和國民的信任度密不可分。另一方面，芬蘭于2006年新修訂的《食品法》中規定，所有食品相關企業必須制定嚴格的內部監督計劃，以確保能夠及時發現與控制自身的食品安全隱患。因此，如何通過政府管控與市場調節，促使食品企業完善內部的監督計劃，為公民重新樹立良好企業形象，增加公民對于本國食品的信任度十分重要。

4.5 強化食品安全宣傳教育

如何深入開展普及食品衛生常識，提倡理性的消費方式，加強國民的維權意識和監督積極性，培養食品企業的自律性，都是我國現階段亟待解決的問題。我國也應加強食品安全教育的力度，同時，建立企業食品安全教育培訓機制，在企業內部抓好食品安全法規知識的普及工作，逐步培養食品生產經營者的自覺性及守法意識，為我國食品安全問題的改善奠定堅實的基礎。

［1］Niemi J.and Ahlstedt J.Finnish Agriculture and Rural Industries 2005.MTT Economic Research，2005.

［2］施惠祥，鄭劍寧.芬蘭的食品監管體系［J］.中國國境衛生檢疫雜志，2000，5:310-312.

［3］淺談芬蘭食品安全有關情況［EB/OL］.佛山食品安全網，2012-06-01.http://www.fsfood.gov.cn/zjjd/201206/t20120601_3582140.htm

［4］Ministry of Agriculture and Forestry.Food safety in Finland.2009.http://www.mmm.fi/attachments/mmm/julkaisut/esitteet/5mWaDKYCu

［5］RASFF Annual Report 2013.European Commission.2014.http://ec.europa.eu/food/safety/rasff/docs/rasff_ annu al_ report_ 2013.pdf

［6］徐艷文.芬蘭食品實現從農場到餐桌的全程監控［J］.中國畜牧業，2013，19:64-65.