基于農村土地征收視角的我國糧食安全研究

曲 頌，夏 英

(中國農業科學院農業經濟與發展研究所，北京 100081)

糧食是維持人類生存的必需生活資料，我國是擁有13 億人口的糧食消費大國，保障糧食安全是關系國民經濟發展和社會穩定的全局性重大戰略問題。隨著工業化、城鎮化的加速發展，建設用地需求激增，農村土地征收成為擴大建設用地規模的主要手段。一方面土地征收帶來耕地減少、勞動力遷移、區域格局改變和種植結構調整等問題，對糧食生產的束縛日益突出，持續保障糧食安全正面臨嚴峻挑戰;另一方面，土地征收推動了城鎮化和經濟發展，改變了城鄉人口結構，間接地促進糧食生產。本研究在分析我國農村土地征收制度背景的基礎上，重點研究土地征收對糧食安全所產生的影響，并提出土地征收與糧食生產協調發展的相關建議。

1 我國農村土地征收制度的歷史背景

土地征收是指政府為了滿足公共利益的需要，利用國家權力，依照法定程序，強制取得他人土地所有權并給予合理補償的行政行為［1］。土地征收是一種土地公共取得制度，普遍存在于世界各國法律中，是為保障公益性建設項目獲取土地所必需的手段。在我國，土地征收指國家強制獲取農用地，土地所有權屬發生轉移，土地用途發生改變的過程。我國的土地征收政策始于新中國成立初期，伴隨經濟社會發展經歷了四個階段的演變，每次演變都對糧食安全產生一定的影響。

1.1 萌芽階段(1949—1957年)

新中國剛成立的一段時間，整個國家的社會和經濟發展緩慢，征收土地的情況較少。1954年之前，農村土地所有制是混合所有制，雖然國家將土地收歸全民所有和集體所有，但更多的還是歸農民私人所有。隨著經濟的逐漸恢復，建設用地的需求不斷增加，國家開始重視農用地轉為建設用地的現象，出臺了《國家建設征用土地辦法》，以及在我國第一部憲法中肯定了國家建設對土地的征用。由于當時的人均占有耕地數量較多、種糧勞動力較為富余，土地征收對糧食生產影響較小。

1.2 調整階段(1958—1981年)

隨著國家建設與社會主義改造的突飛猛進，我國進入工業建設熱潮，建設用地審批權限相對寬松，土地征收現象嚴重，也開始出現土地被征后大量浪費。為此，國務院修訂了《國家建設征用土地辦法》強調征收土地，應該盡量調劑使用國有土地，不能調劑的或者調劑以后對農民的生產和生活造成影響的，應該給予合理補償。另外，該辦法擴大了土地征收的范圍不僅包括農民私有土地，還包括農業合作社集體所有的土地。然而，由于該時期對征地審批流程缺乏嚴格審查機制，曾造成征地行為一度混亂失控，大量優質耕地被侵占。為此，國家出臺相關規定，要求建設單位在征收土地時必須嚴格按照征地審批制度執行，認真辦理征地手續［2］。對于早征遲用、多征少用和征而未用的土地，應退還給生產隊，杜絕耕地浪費行為。

1.3 推進階段(1982—1997年)

黨的十一屆三中全會將工作重點轉移到社會主義現代化建設上來，經濟得到迅速發展。隨之城市和農村的建設用地需求激增，征地熱潮再次掀起。為了適應新條件下經濟發展的要求，1982年5月《國家建設征用土地條例》出臺，進一步明確土地征收的性質和作用。該條例第四條強調了征地的強制性，規定國家因建設征收土地，被征地社隊的干部和群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓。第五條規定了土地征收后所有權和使用權不再歸農村集體和農民所有，而是所有權歸國家，使用權歸用地單位。新的土地條例體現了計劃經濟時期土地征收的強制性，突出了工農業“剪刀差”、耕地為城市建設服務的特點［3］。

1.4 改革階段(1998年—至今)

國家社會經濟持續高速發展，城鎮化進程不斷加快。基于各地征地熱潮持續升溫，耕地面積銳減，國家開始重視耕地保護，嚴格控制征地的范圍。1998年《土地管理法》修訂出臺，其對“土地用途管制”和“耕地占補平衡”制度進行明確規定，“國家實行土地用途管制制度，嚴格限制農用地轉為建設用地”;以及將“占用耕地與開發復墾耕地相平衡”納入土地利用總體規劃編制原則之一，2004年新《土地管理法》也再次強調這些規定。新階段的土地征收政策標志著立法理念發生很大轉變，從農用地為建設用地服務的理念轉為保護耕地的理念上來，縮小征地范圍，保障耕地數量。

2 農村土地征收對我國糧食安全的影響分析

2.1 土地征收對糧食安全的直接影響

2.1.1 耕地面積減少，質量下降

我國土地征收經歷的幾次熱潮，為城鎮發展提供用地空間的同時，占用了大量耕地，且大多是優質高產良田。據統計，2002—2013年間，全國建設用地年均增加45.55 萬hm2，特別是2010—2013年，全國建設用地年均增加56.14 萬hm2。相應地，2000—2008年因非農建設占用耕地167.53 萬hm2，年均減少18.61 萬hm2;2010—2013年，非農建設占用耕地增加到23.60 萬hm2/年(表1)。由此可見，我國城市建設用地的規模仍在不斷擴大，耕地轉為建設用地的壓力也隨之加大。雖然我國實行“占一補一”和“先補后占”的耕地占補平衡政策，通過土地整理、復墾等方式補充耕地，保障耕地保有量和耕地總量動態平衡。但實際操作中，許多地區可供開發的宜耕荒地已所剩無幾，為了實現占補平衡，將不具備開發條件的荒地加以開墾，表面上增加耕地數量的目標實現了，但復墾整治后耕地的質量卻無法達到種糧的要求。僅就灌溉設施一項指標來看，2004年建設占用耕地中有灌溉設施的占72%，而補充耕地中有灌溉設施的僅占34%，這種“占優補劣”的結果導致優質耕地數量持續減少，嚴重削弱了我國糧食生產能力。

表1 全國新增建設用地面積及占用耕地面積(2000—2013年)單位:萬hm2

2.1.2 失地農民數量增加，種糧勞動力素質降低

農村土地征收在占用大量耕地的同時，也造成大批農民因失去土地承包經營權而退出糧食生產。據2006年農業部公開的數字推算，每年農村正常被占用的土地達到26.7 萬hm2，其中大約有13.3 萬hm2是征收農民的耕地，保守估計每年大約有100 多萬農民喪失耕地。2011年社科院公布中國失地農民總量達4 000 萬～5 000 萬左右，而且仍以每年約300 萬人的速度遞增，預計2030年將增至1.1 億人。目前，我國的農村勞動力已從2001年的3.65 億減少到1.86 億。種糧勞動力的減少，導致糧食生產的人工成本大幅升高，2003年種糧的人工成本在40～60 元/d，2013年大約漲到了200 元/d，一些大城市甚至漲到400 元/d［4］。糧食生產成本的迅速增加，降低了農民種糧的收益。此外，退出農業生產轉移到非農產業或城鎮的農民往往是有知識、有文化的青壯年勞動力，只剩下婦女、兒童和老人留守農村，造成農業勞動力主體弱化、結構性短缺及素質下降，致使一些地方無人種糧，不會科學種糧，嚴重影響糧食的生產能力和創新能力。

2.1.3 糧食生產比較收益低，農民種糧積極性不高

土地征收多發生在經濟水平高、非農產業發展快的地區，失地農民轉移就業后，其收入往往比從事農業生產高，在比較利益的驅使下，種糧農民的生產積極性大大下降，農地荒蕪現象嚴重，導致糧食呈減產或停滯趨勢。例如，華南和東南沿海地區是我國傳統的農業高產地區，同時也是經濟發展保持較高增長速度的地區，但近年來由于種糧比較收益下降，糧食產量呈不斷下降態勢，耕地季節性撂荒現象嚴重，導致這些地區由糧食盈余變為大量輸入，加大了糧食生產的壓力［5］。另外，隨著經濟發展水平提高，城鄉居民不斷增加對一些營養價值高的經濟作物的消費需求，這也使得農民種糧無利可圖，導致其改變種植結構，多種植經濟作物而導致糧食減產。

2.1.4 糧食生產格局發生改變，區域性供需矛盾突出

我國共有1 735 個縣(市、旗)，其中800 個產糧大縣(市、旗)所產糧食占全國糧食總產量的78%以上，在保障國家糧食安全方面起到了舉足輕重的作用［6］，但這些產糧大縣又以農業生產為主，大多數是工業弱縣、財政窮縣。土地征收可以帶來巨額的增值收益，誘使面臨財政困境的產糧大縣，有動力效仿工業化、城鎮化發展路徑，以征地實現經濟的快速增長，這就導致產糧大縣的耕地數量和糧食產量迅速下滑，糧食生產重心逐漸由南向北轉移。從糧食主產區情況來看，目前在國家確定的13 個主產區中，只有5個省份能穩定輸出糧食(黑龍江、吉林、內蒙古、河南、安徽)，5 個省份略有盈余(江蘇、山東、江西、湖南、河北)，而遼寧、湖北、四川已成為缺糧省，供需缺口逐年擴大，歷史上長期形成的南糧北調格局演變成北糧南調，糧食區域性供需矛盾十分突出［7］。

2.2 土地征收對糧食安全的間接作用

我國的土地征收為工業化和城鎮化提供必需的發展空間，推動了經濟發展和城鎮化進程，帶來了城鄉社會結構的變革，因而對糧食安全也有間接的促進作用。首先，大量的農村勞動力轉移到城市，有利于發展耕地規模經營。耕地的集約化、規模化經營是糧食生產的必然趨勢，當前我國糧食生產的規模化經營，主要受兩大因素制約，即耕地數量有限和農業勞動力數量龐大。土地征收造成種糧的比較收益低下，誘使大量勞動力放棄土地從事非農產業，因此在耕地有限的情況下，轉移農業剩余勞動力，有利于實現耕地的集中、規模經營;其次，失地農民進入城鎮生活，其消費特征發生變化，一定程度上會減少糧食需求。失地農民向城鎮居民轉變，其消費層次提高，增加對高營養、高附加值產品的需求，選擇其他可替代糧食的產品消費［8］，因而失地農民膳食結構的改變在一定程度上可減少對糧食的消費需求，緩解糧食生產的壓力。

3 土地征收制度下保障我國糧食安全的對策

3.1 確保耕地數量和質量，促進規模化經營

當前我國糧食生產仍然主要依靠播種面積和勞動力投入，因此在滿足合理的征地需求同時，一定要確保耕地數量，嚴守18 億畝耕地底線，并將此作為一項重要國策來執行。首先，為確保耕地數量，應建立“基本種糧保護區”，特別是在糧食主產區強化管控，控制城鎮發展占地規模，嚴格落實耕地保護責任。征收土地要優先利用荒地，盡量不占或少占優質耕地，減少征地對糧食生產的干擾和損害;其次，嚴格執行耕地占補平衡政策，堅決先補后占，建立健全耕地占補動態管理機制，并制訂評價標準，對復墾土地的數量、質量、區位、權屬等進行登記和審核;第三，進一步加快土地確權，完善土地權能，鼓勵農民合理流轉土地經營權，促進土地向種糧大戶、家庭農場、專業合作社等經營主體集中，發展糧食規模化、集約化經營，提高糧食生產的規模效益。

3.2 控制失地農民數量，提高勞動力素質

土地征收產生的大批失地農民既影響了糧食生產又為社會保障體系帶來巨大的壓力，并且隨著城鎮化進程的推進，失地農民數量還將進一步增加。就目前失地農民的從業情況來看，由于文化程度不高，缺乏非農就業技能，再次就業的農民很少，大多數農民處于賦閑和無業，需要政府提供安置和生活保障。因此，土地征收應充分考慮失地農民的生活狀況，盡量調劑土地使其繼續從事農業生產，特別是要防止有知識有技能的壯年農民過度流失，保持種糧勞動力數量。同時，應加強農民職業技能培訓，提高農業勞動質量，注重培養既懂種植技術，又懂經營管理的新型農民，最終培養出職業農民［9］。

3.3 增加種糧收益，提高農民生產積極性

一是落實對糧食生產的各項扶持政策，確保種糧收益逐步提高。重點向糧食主產區傾斜國家的各項強農惠農政策，加大對產糧大縣的獎勵補助力度，提高糧食生產能力。加快建立以工帶農、以城帶鄉的長效機制，增加財政對農業的投入，加大對種糧農民的直接補貼力度，優化補貼的投入結構，將補貼向種糧大戶、種糧能手傾斜，把補貼同農民出售商品糧數量掛鉤，提高糧食生產補貼的綜合效率;二是控制農資價格和用工成本過快上漲，合理確定糧食最低收購價格。政府應從市場機制入手加以宏觀調控，確保農資市場和勞動力市場供需平衡穩定，降低糧食生產成本。應在兼顧消費者與財政承受能力的同時，綜合糧食產銷格局、比較收益與人們消費水平等因素，適當提高糧食最低收購價格，提高農民種糧收益;三是依靠農業科技，提高糧食單產。在耕地資源減少的情況下，開發推廣良田改造、地力培肥、良種繁育、無土栽培等農業技術，可以確保耕地生產能力，增加糧食單產，提高糧食總產量和糧食收益，調動農民生產積極性。

3.4 完善土地征收和耕地保護的制度與機制

造成我國糧食安全問題的根本原因是現行農村土地征收制度與耕地保護制度缺乏協調與完善，因此，要在繼續推進土地征收的同時保障我國糧食安全問題，必須完善土地利用與土地征收的相關制度與機制，一是堅持節約用地制度。按照“管住總量、嚴控增量、盤活存量”的原則，優化土地利用結構，提高土地利用效率，杜絕土地征收浪費現象，滿足合理的城鎮化用地需求;二是加強土地征收后跟蹤監督機制，被征收土地的農村集體經濟組織應及時、如實地向該集體經濟組織成員公布土地征收的方案、規模及后續使用情況，并接受監督。國土資源部門作為土地行政執法主體單位，應對征收土地的利用情況進行跟蹤監督。對征而不用、閑置浪費或改變被征地用途的，要收回土地征收權，并對征地單位給予相關的處罰，從而避免借土地征收之名行買賣土地之實的現象，從根本上遏制濫征土地的情況發生，提高土地資源的配置效率。

［1］衷向東，任慶恩.土地征收、土地權利變動與征地制度改革——由一起征地補償糾紛展開［J］.中國行政管理，2005，3:48-51.

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［3］龔永華.公共政策視角的征地補償安置問題研究［D］.湘潭大學，2007.

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［6］孫曉明.淺談縣域糧食經濟發展與糧食安全［J］.齊魯糧食，2012，2:4-8.

［7］冷智花，付暢儉.城鎮化失衡對糧食安全的影響［J］.經濟學家，2014，11:58-65.

［8］陳永紅，劉宏.中國糧食中長期需求總量與結構分析預測［J］.中國食物與營養，2013，19(1):32-36.

［9］鐘鑫，等.新常態下我國糧食安全面臨的問題與對策建議［J］.中國食物與營養，2015(2):9-13.

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