反思礦業權抵押備案制度

范振林，馬茁卉

（中國國土資源經濟研究院，北京101149）

當前，礦業權虛擬化、金融化、證券化和資本化屬性凸顯。隨著礦產品價格持續走低，礦山建設開采成本高企，礦業企業亟需融資渠道，以礦業權作為抵押標的向銀行等金融機構申請融資的愿望日益強烈，礦業權抵押市場需求日益廣泛，但是相關的配套制度并不完善，導致實踐中矛盾比較突出。礦業權抵押備案制度亟待改革。

1 礦業權抵押現狀

1．1 礦業權權利屬性

2007年頒布實施的《物權法》，將探礦權、采礦權列入“第三編用益物權”中進行了法律規范。由此，《物權法》將礦業權規定為“用益物權”，并對用益物權人依法取得用益物權后的權利和義務作出了明確的規定。

《礦產資源法》規定“勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記”，這表明了礦業權是通過行政許可的方式設定的。

《行政許可法》第十二條第二款規定：“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”，可設定行政許可。勘查、開采礦產資源的探礦權采礦權具有行政許可屬性。

根據相關規定，結合礦業權自身的特點和相關的特殊性，礦業權實質上是以權利作為客體、是可耗竭性資源，依公法程序設立，屬于特許用益物權等，因此礦業權不能完全等同于用益物權，而是行政許可式的準用益物權。

1．2 礦業權抵押規模分析

2000年左右，考慮到當時礦業市場經濟不發育，市場誠信體系不健全，為支持礦業企業勘查開發融資，國土資源部印發《關于印發＜礦業權出讓轉讓管理暫行規定＞的通知》（國土資發〔2000〕309號）規定：“礦業權設定抵押時，礦業權人應持抵押合同和礦業權許可證到原發證機關辦理備案手續”。前后跨度11年，2011年又印發《國土資源部關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》（國土資發〔2011〕14號），進一步細化采礦權抵押備案有關規定。

2005年以來，國土資源部機關共批準登記新立和擴能采礦權363宗，同期辦理采礦權抵押備案僅90宗（83宗辦結，7宗待辦），占登記新立和擴能采礦權的比例不到1／4。從礦種看，主要以煤炭（50宗）、鐵礦（12宗）、鉀鹽（9宗）為主。總體來看，探礦權沒有辦理抵押備案，采礦權抵押備案申請數量也較少，占比較低，礦種比較集中（圖1）。

圖1 2005～2014年采礦權抵押備案礦種及累計數量統計

1．3 礦業權抵押效果分析

一是礦業企業迫切需要礦業權抵押。截至2013年底，我國共擁有12．5萬個礦業權，包括92223個采礦權，32851個探礦權。如果全部設定礦業權并收取礦業權價款，需要礦業權投資者數萬億的巨大資金投入。根據相關規定，原則要求是在出讓取得礦業權時一次性支付礦業權價款和使用費，而礦業權價款和礦產資源使用費數額較大，礦業權投資者在未得到礦業權時，還沒有從礦業權的使用中獲得收益，一般難以籌集如此巨額資金。

隨著我國礦業市場體系的發展和完善，礦業權轉讓也越來越頻繁，投資者對礦業投資愈來愈感興趣，為了讓更多的擁有高技術和高管理水平的投資者參與到礦業開發投資中來，礦業權投資者亟需專門的礦業權抵押貸款。企業所有制性質、規模是影響礦業權抵押的重要因素，國有和大型企業信用抵押占比高于私人控股和中小型企業，礦業企業抵押的這種分化和差異較其他行業更加明顯，在缺乏有效抵押物和保證的情況下，中小型和民營礦業企業獲得貸款艱難。

二是受礦業經濟發展形勢影響，各類金融機構包括商業銀行也紛紛擴展礦業權抵押債務業務，但是雙方銜接程度不夠，信息不對稱，影響礦業權抵押發展。

經濟和社會發展對礦產品的需求持續增強，礦業投融資規模越來越大。據調研，上海浦東發展銀行融資項目中礦業方面融資所占比例非常高，也獲得較好的經濟效益。其他銀行及各類金融機構也增加礦業融資業務，如工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行、國開行、民生銀行、華夏銀行、資產管理公司、農信社、其他股份制銀行及地方銀行等。

由于礦山開采大多在地下并且埋藏較深，環保要求也越來越高，金融機構很難了解到具體情況，也很難對其市場價值做出判斷。礦業權抵押資料專業性極強，影響礦業權價值的因素很多，信息的不對稱導致金融機構一般僅接受采礦權抵押；對于信用程度高的企業也接受詳查和勘探探礦權抵押，但數量較少，普查和預查探礦權由于風險極大、不確定因素較多，金融機構均不會接受其抵押。

三是目前一般只接受采礦權抵押。從部機關礦業權抵押備案來看，抵押數量呈遞增趨勢，礦種相對集中，大部分集中于煤和金屬礦種，數量占登記新立和擴能采礦權的25%。但實踐中存在著探礦權要求抵押的情況。

四是礦業權抵押備案并非所有礦業權人融資的必需事項。在部發證的新立和改擴建礦業權一般均需向銀行等金融或投資機構融資，但實際只有約1／4的采礦權人獲準抵押備案；客觀上存在采礦權申請銀行貸款抵押備案時，若存在分期繳納采礦權價款或價款繳納尚未完成的，國土資源部并未批準其抵押備案，這類礦權人仍然可以用其他方式獲得融資；實踐中，一些采礦權人向非銀行機構融資時，國土資源部也未對其核準抵押備案，但也并未影響其融資活動。

2 抵押備案制度問題分析

2．1 法律法規相對滯后

現階段，關于礦業權抵押的相關法律法規較多，共有5部法律，2部法規，5部規范性文件，大多是解釋性規定，缺失明確統一規范的礦業權抵押管理制度（表1）。

但是國土資源部〔2000〕309號和〔2011〕14號文件，是以鼓勵礦產資源勘查開發為背景的前提下出臺的，實踐中采取的礦業權抵押備案制度是一種以審批方式辦理的具有登記功能的備案，已不適應當前市場經濟形勢深入、多元發展的需要，缺乏統一配套的法律法規“滯后”問題逐步顯現，政策“不管用、不好用、不夠用”的問題比較突出。

表1 礦業權抵押法律法規及規范性文件

2．2 備案法律法規依據不充分

礦業權抵押備案制度法律法規不充分。《擔保法》第三十四條規定了可以抵押的財產，該條內容未明確礦業權可以抵押。若礦業權抵押套用該條第一款中的“（六）依法可以抵押的其他財產”之中，則應根據該法第四十三條：“當事人以其他財產抵押的，可以自愿辦理抵押登記，抵押合同自簽訂之日起生效。登記部門為抵押人所在地的公證部門”的規定，應由公證部門登記。

《物權法》第一百八十條規定可以抵押的財產，根據該條第一款的“（七）法律、行政法規未禁止抵押的其他財產”和第三編“礦業權歸屬用益物權”的規定，礦業權抵押應屬合法。但《物權法》并未規定“法律、行政法規未禁止抵押的其他財產”辦理抵押必須登記，也未明確登記部門和生效時間。

因此，由國土資源部門辦理礦業權抵押登記的法律依據不充分，按照《國務院辦公廳關于公開國務院各部門行政審批事項等相關工作的通知》（國辦發〔2014〕5號）要求，國土資源部向社會公布保留45項行政審批事項，其中未包含“礦業權抵押備案”事項，按照“法無授權不可為”原則，應予取消。

2．3 礦業權人可否為第三人設定抵押擔保有爭議

目前礦業權抵押僅限定于礦業權人為自己的債務提供擔保，在政策上排除了為他人債務提供抵押。這種規定對礦業權抵押的界定是不周延的。一是不具有法理基礎；二是當采礦權人是債務人的債務人時，也不能排除采礦權人為債務人利益，向債務人的債權人提供抵押擔保；三是為第三人債務提供礦業權抵押擔保，既有利于第三人與債權人之間的交易安全，又不危害社會公共利益和他人利益，沒有反對的理由和禁止的土壤。

實踐中抵押擔保也存在較大分歧，甘肅、山東不可以，內蒙古和山西可以。市場經濟越發展、越活躍，市場主體的自主性和選擇范圍越大，從這個意義上說，內蒙古和山西的采礦權人可以為第三方的債務向債權人提供采礦權抵押擔保，這種抵押放寬政策屬于大勢所趨，順應了市場經濟規律要求擴大自主權的要求。

2．4 抵押評估質量有待提高

評估理論、方法還不成熟。一是礦業權評估發展時間較短，對市場化的礦業權價值評估，在基本理論、方法模型、參數取值和評估責任等方面還處于探索階段，與現階段礦業經濟發展的要求存在差距；二是缺乏統一公認的評估方法選擇標準，易造成同一礦權不同方法、同一方法不同評估機構和同一機構同一方法產生不同的評估價值，且差異較大，給抵押權人帶來困擾。

實踐中差異更大。礦業權公開交易案例較少，參考價值較小，交易時間、礦種也有差異，市場價格波動導致價值確定缺少依據；評估參數選取存在更大差異，突出表現在：儲量認定、投資成本選取、生產能力確定、產品方案選擇以及抵押授信額度等等。

2．5 國土部門與市場邊界不清、風險責任不明

2．5．1 抵押權人捆綁責任，規避風險

礦業權作為一種無形資產，不具有實物形態，屬于非貨幣性長期資產，具有特殊的風險特征，礦業權與其他資產組合所生產的礦產品價格受市場的影響也較大，在創造經濟利益方面存在較大不確定性；礦業權價值的風險特征以及不確定性因素趨多，導致價值評估具有高風險性，從而導致礦業權價值的不確定性大。同時伴隨著礦山服務年限減少，資源越來越少，儲量變動導致價值的不穩定性，倒逼抵押權人往往把國土資源部門捆綁在一起，形成風險共擔、“礦業權抵押必須經國土部門審批才能成立”的假象，以國土部門審批為必要條件，目的是降低抵押風險，提高礦業權對抵押債務的保障程度。

2．5．2 國土部門抵押備案錯位、越位

現階段，在礦業權抵押備案過程中，存在錯位和越位現象。一是監管和服務。現有法律法規對于礦業權抵押的規定較為籠統、原則，可操作性不強，風險責任、監管和服務尚未完全建立；二是抵押備案存廢問題。企業在申請礦業權抵押備案時，按照現有法律法規和抵押程序看，國土資源部門還需要對礦業權是否具備抵押條件進行審查，承擔了較重的審查責任和風險，這種管理方式還是帶有審批色彩，與《物權法》的規定存在差距，客觀上也使得礦業權抵押備案時間較長。事前或事后備案、審查有無必要性和備案登記等也有爭議。

3 礦業權抵押備案制度對策建議

礦業權抵押改革需要結合時代背景和經濟發展形勢，堅持問題導向，厘清政府與市場邊界、充分發揮市場的決定性作用，界定相關方權責利，注重提高國土資源部門服務效率和監管水平。

3．1 重構礦業權抵押經濟關系

礦業權抵押融資反映的經濟關系是礦業權人（作為債務人為自己或他人債務提供抵押擔保）與債權人之間債權債務關系，是一種在市場經濟條件下，礦業權抵押融資當事人（礦業權人與金融機構等）之間平等、自愿的微觀經濟行為。

3．1．1 抵押權人的權利

變價處分權，當礦業權債權清償期屆滿或不能償還債務時，而債務人（礦業權人）不為清償時，抵押權人對于礦業權有變價處分權，當然行使處分權時，要符合國家規定的礦業權轉讓相關條件；優先受償權，對于處置、變賣或轉讓礦業權等所得的價值，抵押權人有優先受償權；經抵押的礦業權，抵押權人有善意對抗第三人的權利。

3．1．2 抵押人的權利

對礦業權的用益物權，礦業權作為抵押權時，是不轉移占有權的，礦業權人（抵押人）仍享有對礦業權使用和收益的權利；對礦業權的處分權，包括為他人設定用益物權（出典等）、設定擔保物權（再行設定抵押權、多數抵押權的次序，依成立的先后決定）和出賣（抵押權系以礦業權的交換價值為標的，不妨礙礦業權價值的買賣）。

3．1．3 抵押權人、抵押人對國家的義務

抵押雙方當事人要自愿簽訂抵押合同，并于簽訂之日起生效；抵押權在處分礦業權時，國家有優先購買的權利，如果其他礦業權人購買，必須符合國家規定的資質條件；設定礦業權抵押要符合國家規定的相關政策（物權法、擔保法以及國土資源部門的規范性文件）；抵押雙方不得規避法律法規，并接受國土資源部門、金融管理部門和司法機構的監督和管理。

3．2 出臺礦業權抵押過渡性管理辦法

礦業權抵押備案是國土資源部支持中、小型礦山企業擔保融資、服務經濟社會的一項具體工作內容。從目前的法律、技術和資本發展保障等層面的障礙來看，礦業權抵押備案停止辦理的條件尚不是十分成熟，但必須按照中央簡政放權的有關要求，出臺過渡性的管理政策措施，在礦業權抵押新法律法規出臺前，仍按現有規定辦理礦業權抵押備案程序。因要符合國務院審批制度改革要求，礦業權抵押備案制度逐漸向礦業權抵押登記制度過渡轉移，以發揮市場的決定性作用，并明確礦業權抵押登記機關的權責利，加強礦業權市場服務監管體系建設，建立和完善礦業權抵押融資風險防范體系。

3．3 逐步廢除抵押備案制度，實行自愿登記制度

3．3．1 取消抵押備案制度

礦業權抵押屬于礦業權人和金融機構雙方自愿并協商一致的微觀市場經濟行為，至于礦業權抵押對象、范圍、標準和風險問題，則是由債權人按委托方確定原則自己做出判斷和衡量，同時按照中央簡政放權、轉變政府職能、深化行政審批制度改革的相關要求和國土資源部公開的行政審批清單，堅決執行“清單之外無權力”，應該取消礦業權抵押備案制度。

3．3．2 實行自愿登記制度

礦業權抵押屬于轉讓，但不是嚴格意義上的轉讓，抵押不等于轉讓，規定抵押時符合轉讓條件不意味著實現抵押權時或清償時仍然符合轉讓條件。據此，對于礦業權抵押，不必要按照礦業權轉讓的條件和程序進行管理，只是對礦業權抵押條件進行原則性、形式上規定，屬于風險提示性范疇，并非強制性規定，仍需金融機構進行盡職調查。

但為推進社會誠信體系建設，服務經濟社會發展，解決礦業權抵押雙方遇到的實際問題，宜采用自愿登記制度。抵押雙方愿意將礦業權抵押情況報告的，其借貸風險仍由抵押雙方共同承擔。雙方只提交《關于XXXX礦業權抵押的報告》，國土資源管理部門不對抵押資料進行審查，只進行形式上登記，并向抵押雙方出具《關于收到XXXX礦業權抵押報告的函》，包括：①抵押報告已收到并留存和記錄；②被抵押礦業權登記情況；③明確雙方共同承擔風險，國土資源管理部門只在被抵押礦業權辦理轉讓手續，在轉讓調查意見時，在意見中注明曾收到雙方抵押報告的情況，并可以按照抵押順序進行形式上登記；④提醒由于礦業權人的違法行為，可能導致礦業權滅失或者被吊銷的相關情形；⑤在雙方抵押期滿后，抵押雙方及時向國土資源管理部門報告抵押已取消，并撤銷抵押登記。

從礦業權屬性的特殊性，合理開發利用，維護國家礦產資源所有權權益和社會公共利益，確保轉讓交易和國有資產安全等角度出發，抵押自愿登記制度有一定的風險性，需要提高國土資源部門的服務效率和事中事后監管水平。

［1］ 范振林．淺論礦產資源資產資本“三位一體”管理［J］．中國礦業，2011，20（4）：6－8．

［2］ 張利紅，吳宏．淺議礦業權抵押評估的風險與防范［N］．中國礦業報，2010－09－25．

［3］ 劉斌斌．商業銀行采礦權抵押貸款法律風險實務分析［J］．經濟師，2014（4）：86－88．

［4］ 沙雪妮，傅鳴珂．我國礦業權抵押制度芻議［C］／／第四屆國土資源法制學術研討會論文集，2013：377－379．

［5］ 蔣文軍．礦業權交易法律制度與實務操作［M］．北京：法律出版社，2012：60－63．

［6］ 陳照．防范采礦權抵押的法律風險［J］．中國金屬通報，2012（39）：18－20．