礦業城市推進新型城鎮化的路徑探索

王鈞超

（1．中國地質大學 （北京），北京100083；2．國家信息中心，北京100045）

礦業城市的興衰與礦產資源息息相關，依托資源而開發的產業在礦業城市的經濟發展中占有重要地位，礦業城市的資源是我國工業發展的主要原料供應者，在礦業城市鼎盛時期發揮著舉足輕重的作用。但是，礦業資源的開采和礦業城市的發展也帶來了嚴重的經濟可持續發展困境和環境問題。

新型城鎮化是十八大以來我國提出的重點發展戰略，新型城鎮化有別于傳統的城鎮化，更加注重公平、集約、低碳、生態環保。城鎮化伴隨著工業化的發展而演進，我國礦業城市長期以來以工業化為主，城市化發展滯后。而工業化的發展只是帶來了短暫的虛假繁榮，城市基礎設施落后，公共設施供給不足，影響城市整體功能的發揮，城鎮化發展緩慢。礦業城市如何在礦產資源開采枯竭以后找到永續發展的動力，在國家推進新型城鎮化發展的大背景下，實現礦業城市的可持續發展至關重要。

1 礦業城市推進新型城鎮化的障礙

1．1 城市建設資金缺口巨大

在城鎮化過程中，農村人口大量向城市轉移，農民逐步市民化，這需要建設大量的配套設施，如城市公共服務及基礎設施，城市建設需要大量的資金投入，但地方政府財政壓力很大，財政收支難以達到平衡，有些礦業城市建設歷史欠賬較多，加上礦產資源開采接近枯竭、銀行貸款困難等因素，推進新型城鎮化資金壓力巨大，如焦作市城市建設資金缺口就達70多億元，僅基礎設施建設資金缺口就達15億元以上。有些礦業城市棚戶區、沉陷區改造負擔較重，如本溪市沉陷區面積達50．6萬km2，受損民宅3萬多戶；棚戶區有35大片，涉及居民7萬多戶，需復墾70多萬平方米土地，資金缺口達14億多元［1］。

1．2 歷史包袱重，城鎮化推進困難

在計劃經濟體制下，礦業城市的基礎設施建設和管理職能大多由國有大型礦山企業承擔，企業幾乎管理著城市建設的各個方面，“企業辦社會”現象在礦業城市中較為普遍。隨著國企改革的不斷深入，企業管理社會的職能轉移給了地方政府，而這也造成了大量的歷史遺留問題，成為礦業城市建設的重大障礙和負擔。如雞西市從2001年開始，陸續接收了原雞西礦務局8個破產煤礦，共移交辦社會機構347個，接收人員8500多人，然而，從2001年至今，由于國家破產補助資金基數偏低，加上補助政策過期，補助資金斷裂。據粗略統計，近幾年雞西市為解決這一歷史包袱已墊付資金14億多元［2］。礦業城市所依托的礦產資源日趨減少甚至枯竭，后續資源嚴重不足，接續產業跟不上，一些礦山企業在改制或關閉破產過程中造成大量工人下崗實業（表1），礦業城市的失業問題突出，再就業困難，社會保障壓力較大，新型城鎮化建設困難重重。

1．3 城鄉戶籍利益差異問題仍將持續

戶籍制度及其上附著的利益差別如教育、醫療、社保、就業等，一直是城鄉戶籍的最大差異［3］。城鄉二元結構體制由來已久，雖然戶籍改革制度已經出臺，但落實好這一政策，需要教育、就業、醫療、養老、住房保障等方面的配套政策，完善相關的法律法規，還需要大量經費作為保障。因此，在一定時期內這一差異仍將存在。礦業城市在城鎮化推進過程中面臨的社會保障壓力較大。據資料統計，僅嘉峪關一家礦企就有1．7萬人離退休職工，每年需支付職工工資、保險費用達1．6億元，且呈逐年遞增趨勢。白銀市全市企業職工的養老保險、失業保險、基本醫療保險三項欠費達3．8億元，已經給城市建設帶來了沉重的負擔。

1．4 生態環境問題突出

礦業城市面臨的生態環境問題遠比其它城市要大，長期的礦產資源開采使得生態環境遭到破壞，地質災害頻發。礦產資源開采利用過程不可避免地占用大量土地，對周邊土壤、水質、空氣造成不同程度的污染，影響當地生態環境，見表2。雖然我國出臺了多種措施整治礦山地質環境和生態建設，但礦山土地復墾率仍很低。礦山環境問題一直是礦業城市轉型發展的一大障礙，嚴重影響新型城鎮化建設的推進。

2 礦業城市推進新型城鎮化的主要任務

2．1 加大棚戶區改造力度，推進礦業城市發展轉型

李克強總理在資源型城市與獨立工礦區可持續發展及棚戶區改造座談會上明確提出要“加大棚戶區改造力度，這也是解決城市‘二元結構’矛盾的切入點?！笔杖敕峙湟廊皇钱斍吧鐣P注的焦點，城鄉二元結構和城鄉差距問題十分突出，礦業城市大多存在較多的棚戶區和工礦區，這些區域與繁華的城市中心地帶形成了強烈反差，居民生活困難。加大棚戶區改造力度，彌補歷史欠賬，解決困難居民的民生問題，促進社會和諧，這也是新型城鎮化建設的必然要求。同時，棚戶區和工礦區改造，可以節約大量土地，緩解城鎮化建設的土地需求問題。

表2 礦業城市主要環境問題列表［4］

2．2 以戶籍改革為契機，推動農村居民向城鎮轉移，實行均等化服務

2014年戶籍改革的全面實施意味著城鄉二元戶籍制度的終結，不再區分“農業”與“非農業”戶口性質。農民進入城市后，需建立與之相適應的配套服務。2014年戶籍改革已經開始，城鄉二元戶籍制度將會改變。城鄉戶口統一登記，需建立與之相適應的教育、醫療、就業、社保、住房等配套服務［5］。公共服務建設需要全方位、多元化的資金支持，城鎮化建設中配套服務的供給不是短期內能夠完成的，加上地方政府融資平臺受到限制，因此應建立長效且可持續的融資機制。同時，應改進公共服務方式，創新公共服務體制，實現城鄉享有統一的公共服務，真正實現城鄉一體化發展［6］。

2．3 培育替代產業，為經濟發展提供后續動力

要實現礦業城市的永續發展，必須積極尋求礦業以外的接續產業，在礦業開發到一定時期，應努力挖掘潛在的產業優勢，發展多元化產業，礦業與非礦產業共同發展。在發展礦業為主導產業的同時，積極挖掘非能礦產業的潛力，將礦業城市單一的產業結構，發展成為多種產業協同發展的新型多功能城市，降低由單一產業尤其是能礦產業給城市發展帶來的風險，為礦業城市可持續發展提供保障。同時，多元產業的形成可大量吸納勞動力就業，抵御因礦產開采枯竭造成的失業風險，為經濟發展提供人力支撐。

2．4 以集約、生態、和諧、低碳為中心，建設集約高效、環境友好、和諧發展的宜居城市

新型城鎮化最突出的特點是以人為本，集約化、生態化、低碳化。礦業城市在推進新型城鎮化過程中必須以此為方向，做好功能區規劃，同時突出產業服務功能，加大生態宜居城市建設推廣力度。城市建設的重點應放在多功能服務的提升上，必須改變過去粗放式的城市建設模式，對傳統的資源產業進行現代化改造，根除環境污染源，建設適宜人居之所。

3 礦業城市推進新型城鎮化的路徑

礦業城市的發展具有明顯的階段性，即勘探期、前期開采與擴大生產期、鼎盛期、衰退期到資源枯竭期，見圖1。礦產資源是不可再生資源，以礦業經濟為支柱的城市在礦產資源枯竭以后，必然導致礦衰城竭［8］。在資源鼎盛期，礦業城市必須挖掘非礦產業的發展潛力，培育接續產業，實現礦業城市的戰略轉型，為推進新型城鎮化奠定基礎。在建設新型城鎮化的大背景下，要實現礦業城市的永續發展就必須在路徑選擇上更加優化，傳統的城鎮化發展道路已不再適合，新型城鎮化更加注重自然生態、人文社會、和諧共生、經濟持續等。礦業城市推進新型城鎮化過程中，傳統產業結構將得以優化調整，城市的多功能將得到充分開發，城市空間運用更加合理，城市內涵更加豐富。因此，根據礦業城市的特點，在傳統城鎮化的基礎上，提出了礦業城市在推進新型城鎮化過程中的路徑優化，見圖2。

3．1 路徑選擇

在工業化路線選擇方面，改變以往的傳統工業發展的老路，對傳統的礦業經濟進行循環經濟改造，推進低碳、環保型礦業經濟發展。在原有礦業的基礎上，發展多元產業經濟，充分運用先進技術和科技成果，重點發展前景廣闊、潛力巨大的高新技術產業，如IT、信息技術、生物工程及新能源等，形成多功能城市服務主體。

圖1 礦業城市生命周期圖［7］

圖2 礦業城市推進新型城鎮化路徑圖

在工業生產方式選擇方面，改變以往先污染、后治理的老路，擺脫傳統高能耗、高污染物排放的傳統生產方式，走清潔生產、環保高效、節能降耗的路子。在能礦產業發展過程中，利用循環經濟走生態環保之路，減少生產和消費過程中的污染物排放，最大限度地提高資源和環境的配置效率，緩解環境與經濟發展之間的沖突。把清潔生產、資源綜合利用、生態設計、可持續消費等融為一體，實現礦業城市經濟可持續發展和協調發展［9］。

在城鎮發展路徑選擇方面，改變以往城市追求規模大、人口多的發展模式，注重礦業城市的可持續發展，以信息技術創新為推動力，增強環境承載能力，建設宜居城市環境。解決好城鄉“二元結構”問題，加大棚戶區改造力度，以擴大內需、促進就業為落腳點，同時引導農民市民化，做好民生工程，促進社會和諧。

3．2 路徑優化

礦業城市的新型城鎮化強調的是一個“新”字，是對傳統城鎮化發展模式的改進和提升，主要表現在以下三方面。

一是新型城鎮化強調的是經濟社會環境和文化全面協調的城鄉一體化發展，注重以人為本，把人的生產、生活的空間進行轉換，而非傳統意義上的農村人口的轉移，是向更高水平生活空間的轉移。積極探索發展礦業外的旅游、勞務輸出、生態健康等新型業態，解決城鎮化過程中的農民和礦業部門下崗人員的就業問題。

二是新型城鎮化的手段是市場化。傳統城鎮化是由政府主導，主要由土地、人力等生產要素推動的城鎮化，而礦業城市的新型城鎮化要由市場主導，讓市場在資源配置中起決定性作用，以戶籍制度改革、社會保障制度改革、行政管理制度改革等制度配套，推動礦業城市協調可持續發展，促進產業和城鎮融合發展。發揮市場的主導作用，企業將成為城鎮化建設的主角，尋找機會，整合資源，政府只是起引導作用，政府的干預將會減少。

三是城市功能內涵的加強。要充分挖掘礦業城市的特色，不但要注重外在形象，更要注重歷史、文化等功能內涵的開發，內外優勢結合，充分提升礦業城市的影響力，豐富礦業城市新型城鎮化建設的內涵。

4 礦業城市推進新型城鎮化的政策建議

新型城鎮化推進過程中，在戶籍制度、農民進城后的公共服務、土地利用、行政管理體制等方面，現行的體制機制存在很多問題，影響礦業城市新型城鎮化的順利推進。首先，農民落戶城市的“門檻”較高，落戶條件嚴格，農民落戶的成本負擔機制不明確。雖然全國已經建立了城鄉統一的戶口登記制度，但是，相應的配套政策還沒有跟上，教育、醫療、養老等還未落實。其次，礦業城市由于長期的礦產資源開采，受到破壞的土地較多，加上土地利用效率低，土地利用粗放，人均用地面積較少。同時，城市建設對土地的需求也在增長，征用農民土地，產生大量的失地農民，由于對農民的補償安置機制不夠完善，造成失地農民的生活困難，影響社會和諧。最后，我國的行政管理體制使得有些城市享受不到該有的政策支持，比如在土地指標方面，低等級城鎮獲取土地指標較為困難，制約了礦業城市的發展。

新型城鎮化需要創新行政管理體制機制，充分釋放城鎮化的能量。首先，落實好國家出臺的戶籍制度改革內容，逐步取消城鄉農業和非農業戶口的限制。圍繞農民進入城市以后可能出現的問題，逐項出臺解決方案。解決好農民進城后的教育、醫療、住房、社保等問題，建立統一的、完善的公共服務體系。土地制度管理是體制機制創新的重點，要改變傳統的以擴張城鎮規模和速度的城鎮化模式，強化土地管控，統籌利用好各類土地，提高土地利用效率。做好失地農民的補償安置工作，建立完善的補償機制，減少社會不安定因素。改革城鎮行政管理體制，借鑒發達國家經驗，從中國國情出發，制定出符合礦業城市實際的城鎮化建設行政管理制度。

［1］ 徐志強．加快老工業地區資源枯竭型城市改造［EB／OL］．http：／／news．sina．com．cn／c／2011－03－12／104522100971．shtml．

［2］ 歷史包袱沉重，資源枯竭城市轉型步履維艱［N］．經濟參考報，2013－02－22．

［3］ 陳先森，吳天宏．戶籍制度改革與社會保障關系研究［J］．經濟研究參考，2011（58）：30－37．

［4］ 韓城市國土資源局．我國礦山生態環境與保護現狀［EB／OL］http：／／www．hclr．gov．cn／a／dizhihuanjing／dzzh／2012／1204／455．html

［5］ 郭茜．論我國戶籍制度的改革［D］．蘇州：蘇州大學，2009．

［6］ 周明海．民生的關注與追尋――當前基本公共服務均等化問題研究的主要觀點綜述［J］．蘭州學刊，2008（4）：87－91．

［7］ 李玉萍．礦業城市可持續發展初探——以山西大同為例［J］．中國地質礦產經濟，2003（3）：9－11．

［8］ 張文忠，余建輝，王岱．中國資源型城市轉型路徑和模式研究［J］．城市與區域規劃研究，2011（1）：11－21．

［9］ 于長立．煤炭城市經濟生態轉型的理論基礎與對策研究［J］．商場現代化，2007（1S）：350－351．