我國慈善組織公信力缺失原因及對策

□文/楊文杰 秦加加

（河北大學管理學院 河北·保定）

一、慈善組織公信力概述

（一）慈善組織公信力概念界定。慈善組織是指以慈善為目的，通過利用社會各界提供的捐贈資源，向特定人群無償提供服務的一種非營利組織。作為慈善組織持續健康運行的經濟支柱—慈善捐款，主要來自于社會公眾和社會團體的捐贈。因此，慈善組織的運營和發展離不開公眾的信任和支持，公信力構成了慈善組織的核心。

慈善組織的公信力可以理解為慈善組織獲取社會公眾的信任程度、滿意程度和認可程度，以及社會公眾參與慈善組織活動的熱情，是指慈善組織通過自身的約束與自律規范自己，來獲取社會公眾的信任的能力。

（二）我國慈善組織公信力缺失現狀分析。公眾在對慈善活動運行不了解的情況下，自然就缺乏了對慈善組織的信任感。認知度低、信任感差的直接后果是募捐不到資金，間接后果是容易使公眾對慈善組織產生信任危機。公眾對慈善組織缺乏認可度就自然而然的會對慈善活動缺乏熱情，人們不愿意參加慈善活動。最近幾年一系列的慈善丑聞事件，如典型的郭美美事件、盧美美事件等引發社會公眾對慈善組織質疑，拷問著慈善組織的公信力，使得社會公眾對慈善組織的認可度和信任程度大大降低，使得慈善組織處于被動澄清的狀態，陷入了信任危機，最突出的表現是社會捐贈水平的下降。《中國慈善發展報告（2014）》指出，美國捐贈總額占GDP比重約為中國的2倍，慈善捐贈總量是中國的27倍。目前，我國的經濟發展水平取得很大的進展，與美國的差距在不斷地縮小，但是我國的捐贈水平卻遠遠落后于美國。圖1是近幾年我國的捐贈數據統計情況。

（圖 1）

其中，在2010年我國接受國內外社會各界的捐款總額約為1，032億，年增長率為63.81%，而與之相比較，慈善界受“郭美美事件”的負面影響，導致社會各界對慈善組織產生質疑和不信任，降低了社會公眾參與慈善活動的熱情，極大地傷害了捐助者的感情。最終導致社會捐贈總量急劇下降，由上年的1，032億，下降到845億，其中年增長率下降趨勢更為明顯，呈現負增長率，由上一年的63.81%直降為-18.12%.可見，社會公眾對慈善組織的信任和支持維持了慈善組織的發展，支撐著整個慈善行業的運營，是慈善組織能夠持續健康發展的重要保障。

雖然網絡媒體的報道缺乏真實性、存在謠言傳播的可能性的，但公眾對官方公布的數據和報告采取否定甚至是忽視的態度，這從側面反映出公眾已對慈善組織信任和認可度的降低。“郭美美炫富事件”中，無疑給紅十字會帶來深重的打擊，為此紅十字會為平息此事件，不斷地發出聲明來試圖挽回公眾的信任和支持，但公告或聲明過于簡單化、形式化，不僅未能平息風波、安撫人心，反而引起更多的質疑和猜測與問責，極大地挫傷了捐贈人的積極性。

二、分析我國慈善組織公信力缺失的原因

（一）缺乏健全的法律法規的規范。就目前而言，現有的慈善事業法律法規中，主要有《社會團體登記管理條例》、《公益事業捐贈法》、《基金會管理條例》，與慈善相關的法律法規嚴重滯后，缺乏可操作性。缺乏對慈善組織關于善款去向、資金運作情況、項目信息等方面的規范與監督。此外，“合法性”問題一直困擾著民間慈善組織。在資金來源方面民間慈善組織自成立后一直依靠自身的道德自律來約束、規范自己，并不是正式的法律和制度規范，導致社會公眾對其接受和認可度的大大降低，影響慈善活動的順利開展。

圖1 近幾年我國慈善捐贈總量和年增長率情況統計（單位：億元）

（二）慈善組織自身建設脆弱。我國慈善組織受計劃經濟、權力壟斷、資源壟斷等體制因素的影響，導致我國部分慈善組織打上“準官方”或“半官方”的烙印，官僚化傾向嚴重。我國慈善組織實行雙重管理體制，慈善組織或機構需要接受民政部門和業務主管部門的雙重領導，行政管理色彩濃厚，慈善組織難以獨立自主地處理內部事務。如在財政撥款方面，主要依賴于政府的財政撥款以獲得發展，組織中的重大決策有很強的官僚色彩；在人事任免方面，政府官員擔任最高的管理者，慈善組織喪失獨立的人事權。在組織內部存在職能定位不清、管理機制混亂、效率低下、監管機制缺失、行為不規范等問題。例如，慈善組織的工作者利用慈善募捐的名義貪污受賄、私自挪用善款。

（三）缺乏健全的外部監督機制。從目前我國慈善組織發展狀況來看，外部監督機制發揮作用明顯不足，呈現監督的隨意性和消極性。慈善組織的誠信主要依靠行業自律和自身道德素質來維系，缺乏政府、公眾的監督的。一旦經不住利益的誘導，就會出現私自挪用慈善資金、私吞善款等有辱慈善組織宗旨的行為，最終挫傷社會公眾參與慈善熱情的積極性，降低公眾對慈善組織的支持度和信任度。慈善組織外部監督機制的漏洞表現在以下幾點：

第一，政府監督乏力。一方面在“雙重管理體制”下，民政部門和業務主管部門職責分工不明晰，監督責任方面相互推諉，導致政府監督的缺失；另一方面政府在慈善組織運行中一直扮演著主導角色，將慈善組織視為其下屬單位，利用行政權力干預組織的內部運作和管理，卻忽視對慈善組織的監督。此外，我國慈善組織準入門檻較高，注冊了的慈善組織在政府的監督范圍內，而未經注冊的慈善組織游離于政府的監督外，間接導致監督漏洞。

第二，社會監督不足。一方面社會監督渠道不暢，使得公眾無法監督慈善組織；另一方面雖然公眾利用網絡媒體進行監督的意識不斷增強，但實際監督意識卻有待提高。例如，提出向慈善組織索閱組織財務報表的要求的人數卻不多。

（四）媒體片面報道。從2011年“郭美美事件”到“盧美美事件”、“諾而不捐”等一系列的慈善丑聞事件層出不窮，媒體對慈善組織負面報道新聞不斷。但有些媒體為了一己之私，謀取更高的點擊率，會刻意扭曲事件本身，甚至會夸大虛假報道。通過“詐捐”、“騙捐”等惡性詞語打擊慈善組織和機構。而我國慈善組織起步晚、發展不成熟，在遭受媒體片面報道后弱化了慈善組織的公信力，使得慈善活動難以順利進行，阻礙慈善事業的發展。

（五）慈善組織運行透明度低。慈善組織信息封閉，使得公眾無法通過有效的渠道了解慈善組織善款募集及資金的使用狀況。對每個慈善組織而言，如果公眾無法了解到慈善資金使用情況、組織財務狀況、善款具體流向、慈善項目信息等，勢必將極大影響公眾參與慈善活動的熱情，降低對慈善組織的信任度和支持度。目前，我國慈善組織運行透明度低，信息公開狀況不容樂觀，主要表現在：捐助信息公開程度低、年度賬目報告公開程度低、組織業務活動公開程度低等方面。據《2013年中國慈善透明報告》顯示，超過20%的公眾對我國慈善組織公信力披露工作比較滿意，但近一半的人表示不太滿意。因此，提高慈善組織運行透明度，加大信息公開力度，是提升組織公信力的重中之重。

三、提升我國慈善組織公信力相關對策

（一）加快完善相關的法律法規。美國作為法制比較健全的國家，通過立法加強對慈善活動的規范與監督的有效經驗值得我國借鑒。一方面美國法律明確規定，慈善組織不得參與任何與政治有關的活動，更不得參與營利性的活動，用法律來保障慈善活動目的的純粹性；另一方面美國慈善立法可操作性強、內容全面詳細，為慈善組織公信力的修復提供法律保障。我國應在借鑒美國立法經驗的基礎上，從我國具體實際情況出發，完善相關的法律法規。首先，保障法律的全面性。有必要出臺統一的《慈善法》，對善款募集情況、善款使用情況、項目信息等方面作出明確的規定，確保慈善活動有法可依；其次，對目前現有的有關慈善方面的法律及條例進行梳理，使之統一、協調，提高其可操作性，確保執法部門順利執法；再次，確立民間慈善組織的法律地位，事實證明，民間慈善組織僅僅依靠自身的自律和道德約束具有很大的隨意性與不確定性，在復雜的市場環境中難以保證其健康發展；最后，法律必須對一些私自挪用善款、貪污善款及暗箱操作的行為作出嚴厲的制裁，以保證法律的權威性，為慈善組織的發展創造良好的環境。

（二）加強慈善組織自身能力建設

第一，加快轉變政府在慈善組織中的角色。對政府進行準確定位，由“劃槳者”轉變為“掌舵者”，政府應逐步放權，不應過度干涉組織內部事務。在人事任免、財務管理、業務運作等方面由慈善組織進行自我管理，政府充當監督、引導角色，保證慈善組織的獨立性和自主性。如在人事任免方面，應盡量縮減政府人員的數量，主動向社會公開招聘專業人才，壯大慈善組織隊伍建設。

第二，建立完善的規章制度和行為準則。慈善組織內部要制定切實可行的規章制度和行為準則，以規范和約束慈善工作者的行為，增強慈善工作者的自律意識，嚴厲打擊貪污受賄、挪用善款等腐敗行為，保證慈善組織的良好運行，提升慈善組織的透明度。

（三）建立健全有效的外部監督機制

第一，加強政府監督力度。一方面對“雙重管理體制”進行調整，明晰民政部門與業務主管各自職責，由民政部門負責登記和監督，避免一旦出現問題時相互推諉；另一方面政府要主動轉變角色，由領導轉向對組織的監督和引導，加強對組織的行政監督，避免利用行政權力干預慈善組織。此外，完善慈善組織準入制度，通過行政監督，允許符合資格的組織進入慈善行業，嚴格控制偽慈善組織或不符合資格的慈善組織進入慈善行業。

第二，提升公眾監督地位。社會公眾作為捐贈主體有權利了解慈善組織的運行狀況，對善款的使用情況、善款的去向、項目活動等方面擁有知情權。因此，慈善組織應充分保證公眾行使監督權，主動向公眾公開組織具體運行狀況。我國香港地區慈善事業比較發達慈善組織通過建立信息披露平臺，利用網絡媒體，定期或不定期的公開捐贈信息，主動接受社會公眾的監督。一旦公眾發現慈善報告不真實、賬目不清時，可對組織提出監控。

第三，重視媒體監督的作用。媒體監督具有全面、迅速、影響范圍廣的特點，是一種有效的監督方式。媒體具有監督和威懾作用，公眾可以以低成本、方便快捷的方式了解善款的去向、財務信息、項目信息等。除此之外，要建立健全獨立的第三方評估機制。第三方評估機制與政府監督和社會公眾監督共同構成完整的外部監督機制，是一個重要的外部制衡機制，能夠有效彌補政府監督不足，能夠站在公眾中立的立場進行監督，促進慈善組織的良好發展。

（四）積極引導媒體正面報道。媒體應主動承擔責任，能夠以客觀、全面的視角來宣傳報道慈善活動，而不應該以一系列的惡性詞語吸引公眾的注意力。媒體人應遵守職業道德規范，正確利用監督權。我國慈善組織起步晚、內部體系不完善、發展不成熟，媒體不應一味地把我國的慈善組織與美國等發達國家相比較，更不應該丑化慈善組織。相反，要加強媒體與慈善組織的合作和交流，媒體要主動了解慈善組織，放下偏見，積極配合組織開展工作，向公眾公布慈善信息。此外，媒體應轉向對公眾教育，提高公眾慈善意識，傳播正能量，共同塑造慈善組織的正面形象，獲得公眾的支持和信任。

（五）加快建立信息披露平臺。信息公開是抵制慈善謠言的重要手段。近幾年我國慈善組織一直受到謠言的傷害，其根源在于組織信息不透明，存在暗箱操作的現象。善款資金是公眾關注的焦點，公眾在無法了解善款使用情況、善款流向等信息時會引發種種猜想和質疑，加上網絡媒體的片面報道更是雪上加霜。因此，慈善組織應加大信息公開的力度，建立完善的信息披露制度，定期或不定期的向社會公眾公布慈善信息，如捐贈款物情況、財務管理狀況、項目執行情況、善款使用狀況等信息，建立公眾及時了解慈善組織進展信息的有力渠道，自覺接受公眾監督，避免善款進入“不透明口袋”。