黨外領導干部舉薦制探索

○郭世松

非中共黨員領導干部舉薦制，是以中共中央《關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》和新修訂的《黨政干部選拔任用工作條例》等黨內法規及文件為依據，對各級組織、團體、群眾和個人向中共黨委組織（人事）、統戰部門舉薦非中共黨員領導干部擬任和后備干部人選時的行為規范，并對舉薦失誤失察者進行責任追究，旨在擴大推薦工作的公開、民主程度，保證選拔任用工作廣泛性、公正性、群眾性的非中共黨員領導干部人事管理制度。探索建立非中共黨員領導干部舉薦制，事關堅持和發揮我國社會主義政治制度的特點和優勢，事關鞏固黨的執政基礎和擴大黨的群眾基礎，是深化干部人事制度改革的有力舉措，也是造就宏大的高素質執政骨干隊伍的現實需要。

一、當前非中共黨員領導干部的選拔任用工作存在一些需要解決的問題

中國共產黨歷來重視加強黨外干部隊伍建設，加強對非中共黨員領導干部的培養選拔，切實搞好黨外代表人士安排使用，為新時期開創多黨合作新局面奠定了堅實組織基礎。以2012年2月中共中央印發《關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》為標志，非中共黨員領導干部的培養使用開始步入規范化、制度化軌道。但由于種種問題，當前非中共黨員領導干部的選拔任用工作，還存在著一些需要解決的問題。主要表現在：

1.選拔任用非中共黨員領導干部總體上數量偏少、結構不適

據西部某縣統戰部門統計，該縣公務員隊伍1812人中，黨外人士145人，僅占公務員總數8%，大部分政府部門科級崗位上沒有黨外干部，安排黨外干部擔任行政正職的沒有。該縣當年各類人才的總數20276人，其中黨外人才14057人，占69.3%以上，主要分布在教育、衛生、文化、科技等有關部門的第一線。按照中共中央組織部、統戰部“選拔和推薦更多優秀黨外干部擔任領導職務”的要求，在現實生活中，非中共黨員領導干部選拔任用的力度和空間必須加大。

2.選拔任用非中共黨員領導干部視野比較狹小

由于政策導向的作用，選拔任用非中共黨員領導干部時，組織部門和統戰部門往往被簡單理解為推薦黨外代表人物，甚至把視野縮小至民主黨派人士，“非黨派莫取”，導致大量黨外人才被排斥在外；再加上思想認識上的偏差，沒有把選好用好黨外干部擺上干部工作的應有位置，在選拔非中共黨員領導干部時，要么求全責備、擠壓空間，要么降格以求，硬性充數，只能在少數人中進行選擇，“矮子里挑將軍”易于引發爭議，被人認為有照顧之嫌，整體素質偏低。

3.選拔任用非中共黨員領導干部缺乏有針對性的工作細則

除了《關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》之外，2014年新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》第一章第四條對“非中共黨員領導干部”的選拔任用作出了“參照本條例執行”的規定。盡管選拔任用可以參照執行，但畢竟黨內干部和黨外干部要求上還有區別，選拔任用的程序也不盡相同。與中共黨員領導干部培養選拔早已形成制度化、規范化常態相比，非中共黨員領導干部的培養選拔顯得“零散隨意”，彈性較大，缺乏可操作性的具體指標和措施，硬性充數、臨時動議、論資排輩、用非其人的現象比較普遍。

二、探索建立非中共黨員領導干部舉薦制重要性和可行性分析

舉薦制是中國古代最尊崇的選官制度，在歷史上產生過積極的作用和影響。舉薦制發展到今天，自然有其科學、合理的一面。在選拔任用非中共黨員領導干部方面，舉薦制更是一把難得的鑰匙，發揮著重要的作用。

1.建立舉薦制，是深入貫徹《意見》和《條例》，推進干部選拔任用工作民主化、制度化、規范化的重要舉措

中共中央《關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》和新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》把“民主推薦”作為擴大干部選拔任用工作中的民主，堅持干部工作走群眾路線的重要渠道。然而，現實生活中民主推薦往往“走調變味”。擴大民主推薦工作的公開、民主程度，迫切需要構建全方位、多層次的干部舉薦格局。特別是選準用好非中共黨員領導干部，僅有中共、民主黨派組織的參與和中共黨員領導干部的意見還不行，還要有廣大黨外群眾的“聲音”。建立非中共黨員領導干部舉薦制，正是根據新時期黨外人才資源分布的新變化，從制度上、程序上規范民主推薦工作，逐步消除區域、部門、行業、身份、所有制等限制，以開闊我們的視野，拓寬干部培養選拔渠道，從更寬的層面上發現高素質的黨外人才，為大批優秀非中共黨員領導干部脫穎而出創造良好的環境。

2.建立舉薦制，是推行公開選拔、競爭上崗等制度之后的有益補充

毋庸置疑，公開選拔、競爭上崗等干部人事制度改革，為干部選拔任用提供了新思路、拓展了新渠道，值得稱道。但是，公開選拔程序繁瑣，環節過多，時間周期較長，成本過高；競爭上崗的范圍又十分有限，一般在本單位中層干部內部產生，一定程度上存在“近親繁殖”現象。舉薦制和公開選拔、競爭上崗一樣，都是干部人事制度改革的要求，都體現公開、公平、公正的原則，有利于推進干部選拔任用工作民主化、制度化、規范化。相對而言，以“舉薦者公道、被舉薦者優秀、舉薦者和被舉薦者都有可能追責”為主要特點的舉薦制，視野更寬廣，操作更簡便，民主化程度更高，且定向定人，舉薦和被舉薦者知己知彼，更有利于人崗相適、用人所長，更便于群眾監督和追責。這一點，對非中共黨員領導干部選拔任用來說，顯得尤為重要。可以說，建立舉薦制是推行公開選拔、競爭上崗等制度之后的有益補充。

3.建立舉薦制，有政策、法律、歷史的依據，完全可以推而廣之，行而有效

從政策依據上看，中共中央《關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》明確要求有組織、有計劃地廣泛物色發現黨外代表人士；《黨政領導干部選拔任用工作條例》明確要求建立健全黨政領導干部推薦機制，規范推薦程序，實現黨內推薦與黨外推薦、組織推薦與個人推薦、定期推薦與日常推薦有機結合。習近平總書記在全國組織工作會議上提出了“要完善工作機制，推進干部工作公開，堅決制止簡單以票取人的做法，確保民主推薦、民主測評風清氣正”等重要論述。這些都為建立非中共黨員領導干部舉薦制創造了良好政策環境。

從法律依據上看，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定：“省、自治區、直轄市的人民代表大會代表三十人以上書面聯名，設區的市和自治州的人民代表大會代表二十人以上書面聯名，縣級的人民代表大會代表十人以上書面聯名，可以提出本級人民代表大會常務委員會組成人員，人民政府領導人員，人民法院院長，人民檢察院檢察長的候選人。鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表十人以上書面聯名，可以提出本級人民代表大會主席、副主席，人民政府領導人員的候選人。”

從歷史依據上看，舉賢薦能的先例比比皆是，如上古時期鄉民舉薦治水的大禹；秦末漢初蕭何舉薦統兵的韓信；三國時期徐庶舉薦智慧的諸葛亮等等。實踐證明，他們都是一時難得的“干才”，因為舉薦而脫穎而出。從某種意義上講，歷史上舉薦制比科舉制更受統治階級青睞。在宋朝，大宋皇帝親自下達舉薦的詔令：“雖選士之規，無時不舉，而知人之道，自古攸難。得以才升，必從類取”（建隆三年二月庚寅詔）。宰相趙普為舉薦人才甚至不惜屢犯龍顏，終以自己的赤膽忠心感動宋太祖。宋代還形成了舉官責任追究的制度，以保證官員的舉薦質量。明代更是廣泛用于對官員的舉薦控制，“詔中外官舉賢才，嚴舉主連坐法”。在清代，康熙皇帝還親自舉薦過一位大清官、時任江蘇按察使的張伯行出任福建巡撫，并賜予“布澤安流”匾額，傳為佳話。今天，我們要實現中華民族偉大復興的中國夢，就必須建設一支包括非中共黨員領導干部在內的宏大的高素質干部隊伍。舉薦制正好適得其時，大有可為。

三、探索建立非中共黨員領導干部舉薦制的基本架構

按照“于法周延、于事簡便”的原則，形成系統完備、科學規范、有效管用、簡便易行的制度機制，必須在解決好舉薦工作導向性、規范性、科學性及實用性上下功夫，認真把握好舉薦非中共黨員領導干部的基本方法和程序。

1.舉薦主體、范圍和形式

從現行政策和實踐來看，非中共黨員領導干部選拔任用工作需要中共黨委組織（人事）、統戰部門和黨外干部所在單位（組織、團體）共同努力、相互配合。統戰部門側重于做好非中共黨員領導干部的物色發現和加強培養等工作，組織部門主要承擔非中共黨員領導干部的安排和使用工作，黨外干部所在單位注重日常的推薦、培養和使用。但僅有這些還是不夠的，需要廣大群眾的參與，特別是黨外群眾（包括自己）的參與。由于舉薦范圍的廣泛性、舉薦形式的靈活性、舉薦方向的針對性，為黨委組織、統戰部門選拔任用非中共黨員領導干部擴大了視野和范圍。

“外舉不避仇，內舉不避親”。從理論上講，任何組織和個人都有按正常程序舉賢薦能的義務和責任。舉薦范圍原則上適用于所有黨外干部。但在實際操作過程中，應該從工作實際出發，本著優化領導班子結構、發揮黨外干部作用的原則，由組織部門商統戰部門統籌考慮。

舉薦的形式主要有組織舉薦、群眾舉薦、個人舉薦三種途徑。從理論上講，舉薦人可以通過書面、口頭、電話、網絡等多種形式，不限時間，不限地域，不限對象，向黨委組織部門和統戰部門具體、負責地推薦非中共黨員領導干部擬任人選和后備干部人選。但在實際操作中，舉薦宜以文字的形式，據實填報《舉薦非中共黨員領導干部登記表》，以便日后備查和追責。

2.舉薦程序

（1）公開舉薦方案。為使舉薦工作更具針對性，黨委組織、統戰部門需制定工作方案，面向社會公布舉薦單位、任職條件、舉薦范圍。被舉薦對象必須遵循干部隊伍的“四化”方針，符合新時期“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”的好干部標準，一般要求符合《干部任用條例》規定的選拔任用條件，從工作需要和黨外干部的實際情況出發，有的黨外干部的任職資格可適當放寬；有的擔任領導職務的黨外干部，本人身體好，經過批準，任職年齡也可適當放寬。舉薦時間一般在公布舉薦方案后，七日至十日以內為宜。

（2）署名填表舉薦。舉薦非中共黨員領導干部必須堅持以德舉人、舉人唯賢的原則，舉薦人必須做到“三要三講”，即要以事業為重，講政治；要以事實為據，講原則；要以大局為懷，講紀律。根據黨委組織、統戰部門的舉薦方案，填明舉薦理由和責任承諾，準確、清楚、實事求是地反映舉薦對象的德才表現、工作實績和主要特長。反映黨外干部的主要缺點和不足，不能過于籠統，力求全面具體，并說明自己身份、姓名及與舉薦對象的關系，以示負責。

（3）組織研究決定。這是舉薦制的關鍵環節。在這個環節，要始終堅持“黨管干部”的原則，保持中共黨組織對黨外干部使用的決策權。在公開舉薦方案后，要成立專門的領導專班和工作專班，工作專班對舉薦對象的條件進行認真的審查。審查時，要十分細致地甄別黨外干部舉薦情況的真偽，查對黨外干部檔案，有針對性地采取實地調查、電函調查等方式進行核實后，形成單行材料。對不符合規定的任職資格條件或特殊情況未經批準的，舉薦材料不規范、手續不齊全的，一律不予受理。由中共黨委組織、統戰部門根據職位要求和舉薦對象的綜合情況，按照“少數服從多數”的原則，至少按同一職位1∶3的比例，集體討論確定考察人選后，以適當的方式向舉薦者回復結果，并面向社會預告考察對象，進入考察程序。在人數較多單位或舉薦對象過于分散時，一般可進行兩次舉薦。第一次，舉薦者根據擬選黨外干部的職級、崗位、標準和條件，按照自己的意愿舉薦自己信任的人選；第二次，中共黨組織及其組織、統戰部門在參考舉薦意見的基礎上，將已提出的舉薦人選進行篩選，按1∶5的比例提出候選人名單，再組織進行舉薦。

3.舉薦責任

舉薦制把歷史上和社會生活中的“連坐法”、“擔保制”、“彈劾制”等一些基本規律引入到干部選拔任用中來，培植了民主與法治的時代元素。舉薦制強調據實署名，權責統一，對舉薦責任必須做出相應的規范。在實際操作過程中，舉薦對象屬舉薦人權力和職務影響范圍內的子女、配偶和其他親屬時，原則上應當回避，更不允許縱容、支持和干擾舉薦工作。確屬德才兼備，符合舉薦條件的，應同舉薦其他干部一樣，由群眾或組織舉薦，按規定程序辦理。

要按照“誰舉薦，誰負責”的原則，建立舉薦失誤失察責任追究制。對不積極舉薦或舉薦對象事前有重大違紀違法問題，而舉薦者有意隱瞞、弄虛作假、欺騙組織的或舉薦失誤失察的，要按照相關的黨紀政紀規定，給予批評教育，甚至追究其責任。對舉薦工作積極負責，為黨組織選人用人作出突出貢獻的，應當予以表彰獎勵。

四、探索建立非中共黨員領導干部舉薦制應特別注意的問題

建立非中共黨員領導干部舉薦制，既要從黨的事業大局出發，堅持原則，把握尺度，又要正確處理黨外干部先進性和代表性的關系，遵循黨外干部成長規律；既嚴格標準和條件，不降格以求；又避免求全責備，注重發展其潛力，科學合理地做好非中共黨員領導干部的舉薦工作。

1.加強思想引導，消除“三大誤區”

一是消除“黨外無人才”的誤區。因為思想觀念的束縛，一些中共黨員領導干部對黨外干部存有偏見，認為“優秀人才已經選入黨內，何須還要到黨外找”，即使安排也大多放在政治安排上，實職安排寥寥無幾。強化“黨外有人才”的意識，要求中共各級黨組織及組織、統戰部門思想上重視、舉薦上支持、措施上得力、使用上大膽。

二是消除“選拔黨外干部當擺設”的誤區。毛澤東早在新民主主義革命時期就指出，“國事是國家的公事，不是一黨一派的私事。因此，共產黨員只有對黨外人士實行民主合作的義務，而無排斥別人、壟斷一切的權力”。黨外干部同樣是黨的干部，必須將黨外干部培養選拔工作列入重要議事日程。黨委組織、統戰部門要分工合作、密切配合，把舉薦非中共黨員領導干部工作作為干部隊伍建設的一項政治性工程來抓，重點推動舉薦黨外干部特別是民主黨派、工商聯成員和無黨派人士，進各級人大、政府、政協領導班子和法院、檢察院領導班子，加大政府部門正職的舉薦力度。

三是消除“舉薦就是跑官要官、就是任人唯親”的誤區。舉薦非中共黨員領導干部是通過組織、群眾、個人等形式，通過正當程序，向中共黨組織舉薦黨外干部，是一種正常的組織行為。而跑官要官則是一些人通過拉“關系”，走“后門”，處心積慮地謀取官職和權力的行為，是干部任用工作中的不正之風，是應該堅決反對的。不可否認，舉薦非中共黨員領導干部相對來講感情因素影響較大，但只要出于公心，堅持“五湖四海”，就會有效防止小團體主義，不會產生“近親繁殖”、拉幫結派的負面影響。

2.加強政策引導，出臺相關法規

要盡快制定出臺《關于建立非中共黨員領導干部舉薦制的規定》等中共黨內法規，對什么人來參與舉薦工作，以什么標準、舉薦什么樣的黨外干部，履行哪些必要程序，如何監督制約等一系列問題做出明確規定，使之有章可循、有法可依。

另外，按照現行法律規定，10名人大代表可以舉薦“一府兩院”主要負責人，但是黨委、政府工作部門的主要負責人，是否可以從法律上作出規定，保證人民群眾有權選拔管理黨和國家事務的公仆，確保人民群眾對領導干部的推薦權、選擇權、監督權和罷免權落到實處。

3.加強輿論引導，營造良好氛圍

要充分利用電視、電臺、報紙、手機、網絡等輿論陣地，大力宣傳非中共黨員領導干部舉薦工作的重要意義，廣泛宣傳舉薦制的程序方法和各項要求，進一步提高中共各級黨組織、黨員干部的思想認識和凝聚全社會的共識，增強做好這項工作的自覺性、主動性，努力營造舉薦非中共黨員領導干部的良好氛圍。

（責任編輯 周 巍）