未來的城市化道路——基于中國城市社會的思考

◎　李通屏

未來的城市化道路——基于中國城市社會的思考

◎李通屏

摘 要：中國的城市化水平已超過50％，城鎮化率趕上了世界平均水平。中國已經進入城市型社會，但還處在城市社會的初級階段。這是構建新時期、新階段中國城市化道路、方針、政策和戰略框架的基本依據。從世界歷史看，城市化是通向現代化的必由之路，但也與大量失去生產資料和生活資料的自由勞動者的出現緊密相連。改革開放以來，中國城市化發展迅速，成功避免了其他國家高速城鎮化過程中時常遇到的大規模城鎮失業和貧困，但累積了諸多矛盾和問題。與其他國家相比，未來的城市化道路必須把握四大戰略基點：城市社會的城市化、大國的城市化、發展中國家的城市化以及直面歷史問題和化解累積風險的城市化。

關鍵詞：城市社會 城市化道路 新型城鎮化 舊型城鎮化

20世紀后半葉以來，“劉易斯-費景漢-拉尼斯”鄉城遷移模型開啟了研究發展中國家城市化的先河。以佩魯(Perroux,1987)、繆爾達爾(Myrdal,1957)、赫希曼(Hirshman,1958)、弗里德曼(Friedman,1966)、斯蒂格利茨（Stigltz）和克魯格曼（Krugman,1991）等為代表的著名學者，強調資源要素通過“自上而下”的流動聚集起來，城市化成為經濟增長的發動機。而以利普頓（Michael Lipton，1977,1993）為代表的學者批評城市偏向政策導致城鄉不平等交換和城鄉差距擴大。斯托爾（Stohr）和泰勒（Taylon）提出，以農村為中心，加強城鄉聯系，改變城市對農村的單向輻射，從而形成城鄉互動、共同發展的自下而上的城市化發展道

路。而朗迪里（Rondinelli）認為，城市規模等級是決定發展政策成功與否的關鍵，主張建立完整分散的城鎮體系，發展中小城市以達到城鄉平衡發展。貝利（Brain Berry,2010）通過不同國家和地區城市化過程的比較，將世界范圍內20世紀的城市化道路分為北美經驗、第三世界城市化和戰后歐洲經驗。改革開放以來，城市化道路和推進模式受到中國學者高度關注（高珮義，1991；劉家強，1997；辜勝阻，1998；葉裕民，2001；簡新華等，2009；陳甬軍等，2009；李強等，2012），大體形成了以下幾種觀點：小城鎮模式、大城市模式和逐步成為主流的多元化模式（趙新平和周一星，2002；王夢奎等，2004；王小魯，2010）。但基于中國城市化發展的新階段、新特點的研究成果尚未產生。

2011年，城鎮化率達到51.27％，實現了由鄉村型社會到城市型社會的歷史性跨越。2012年，中國城鎮化率基本達到世界平均水平。本文的目標是，結合城市化實踐和中國經濟社會發展，基于城市化帶來的問題和矛盾，對中國進入城市社會的城市化戰略進行與時俱進的闡釋。當前，世界經濟復蘇再現變數,增長的不均衡、不確定性很大（IMF，2015），中國經濟面臨持續加大的下行壓力。在極為錯綜復雜的形勢下，如何把內需的巨大潛力釋放出來，作為中國和全球經濟的引擎，城市化被寄予厚望。改革開放以來，城市化發展迅速，雖然沒有遇到其他國家高速城鎮化過程中時常遇到的大規模城鎮失業和貧困等問題，但城市化在快速推進過程中積累了諸多矛盾，如效率、包容性和可持續性問題等等 (國務院發展研究中心和世界銀行,2014)。本文基于中國進入初級城市社會的重大判斷，分析城市化進程中的風險因素，提出推進城市化健康發展的戰略思考，具有一定的理論價值和現實意義。

一、中國城鎮化的現狀與特征

（一）中國城鎮化的歷史演進與階段性特征

中國的城市發展可以追溯到殷商時代，但真正意義上由工業化推動的城市化，主要還是發生在中華人民共和國成立之后。1949年，城鎮化水平僅10.64％，2011年，城鎮化水平已超過50％，2014年，城鎮人口達74916萬人，城鎮化率達到54.77％。60多年來，中國城鎮化伴隨著工業化發展不斷加快，但在工業調整和停滯時期，也出現了曲折和徘徊。改革開放以后，城鎮化進入快速發展階段，城鎮化水平由1978年的不足18％，增加到2000年人口普查時的36.22％，進入21世紀，進入了一個更快的發展時期（見表1）。

基于上述人口普查資料，中國城鎮化水平變動可分為以下四個階段：

1.曲折不穩定發展階段（ 949— 982年）。新中國成立后，中國城鎮化歷程伴隨工業化的啟動而逐步開啟。1949年，中國的城鎮化水平僅相當于世界19世紀末期、發達國家1850年以前和發展中國家20世紀20、30年代的水平①。1982年第三次人口普查，中國的城鎮化水平提升到20.91％，比1949年提高10.3個百分點，年均提高0.32個百分點。城鎮化水平也只是世界1925年、發達國家19世紀末期、發展中國家20世紀50、60年代的水平。在30多年的時間里，中國城鎮化從10％發展到20％，翻了一番，中國所用的時間同世界

和發達國家相當，但時間明顯多于發展中國家和地區。如果對這個時期進一步細分，可以發現，1949—1957年，呈現平穩快速發展之勢，1958—1960年，城鎮化水平迅速躍升，年均提升1.75個百分點，但1961—1978年，都在18％左右徘徊，改革開放后，中國城鎮化步入快速發展軌道，1981年，城鎮化率達到20％。

表1　歷次人口普查中國城鄉人口和城鎮化水平變動

2.穩步發展階段（ 982— 990年）。第三次人口普查到第四次人口普查期間，我國的城鎮化率穩步增長，平均年增長率為0.66％，與前33年的年平均增長率相比翻了一番。但中國的城鎮化水平仍然滯后，1990年僅為26.44％，此時的城鎮化水平僅與發達國家20世紀初、發展中國家和地區20世紀70年代初相當，也就是說，比發達國家和發展中國家分別落后90年和20年。

3.快速發展階段（ 990—2000年）。隨著社會主義市場經濟體制改革目標的確立，城鎮的地位和作用更加突出，同時戶籍政策松動，城鎮人口絕對數量增加，加之計劃生育的大力實施，人口的出生率和自然增長率明顯降低，城鎮化率快速提升。10年間，城鎮人口增加1.58億，年均增加1500多萬，城鎮化率年平均增長1％，增長速度明顯加快。

4.新一輪城市化高潮階段（2000年至今）。與以往不同的是，由于城鄉之間的制度性壁壘逐步拆除，市場力量成了重要推動力，同時新型工業化的大力推進，改變了過去單一性生產型城市格局，新型工業化與城鎮化良性互動，進一步加強了農村剩余勞動力向城市流動的“拉力”。根據2010年全國人口普查公布的數據，10年間，城鎮人口增加2.1億，是總人口增加的3倍多，城鎮化率提高了13.46個百分點，年均提高1.35％，其速度是1949—1982年的4.2倍，1982—1990年的2.04倍，1990 —2000年的1.4倍。2010年城鎮人口數為66978萬人，是1982年城鎮人口的3.12倍。

（二）中國城市化的現狀及其基本判斷

1.城鎮化率基本達到世界平均水平，進入初級城市型社會。“城市社會”是城市人口占多數的社會。2011年，城鎮化水平已超過50％，2012年，城鎮人口達71182萬人，城鎮化率52.6％，達到了世界城鎮化的平均水平（52.5％）。中國實現了由農村人口占多數到城鎮人口占多數的歷史性轉變，這是中國社會的重大變遷，也標志著中國進入了一個新的社會形態——

城市型社會②。中國已經是城市型社會，但中國的城市社會還處在初級階段。從各省市自治區的情況看，達到城市社會標準的地區，已從改革開放初期的星星之火發展到今天的燎原之勢。1982年，僅有京津滬3個直轄市；1990年，遼寧省加入城市社會行列；2000年，廣東省、黑龍江省和吉林省（49.68％）加入，這樣有7個省市成為城市社會；2005年，浙江、江蘇城鎮化率超過50％，9個省份達標；2010年，福建省、內蒙古、重慶達到初步城市型社會標準，從而使進入城市社會的省份達到12個，再加海南省（49.80％）、山東省（49.70％）和湖北省（49.70％），全國15個省市自治區進入城市型社會。

2.城鎮化處于加速發展階段，呈現出區域差異明顯的多元格局。1982年以來，各地區城鎮化水平及其發展呈現出明顯的區域差異。到2010年人口普查，東部和東北地區已超過全國水平，而中西部地區，除重慶和內蒙古外，大部分地區低于全國平均水平，其中的一些省份與世界最不發達國家相當。通過國際比較發現，上海、北京和天津已達到發達國家水平，但東部地區和中部的湖北、西部的重慶、內蒙古剛剛達到中等收入國家的城鎮化水平；東北也超過了中等收入國家的城鎮化水平，其他中西部省份，雖然處于快速城鎮化過程中，但城鎮化水平偏低，仍然沒有擺脫低收入國家的特征（見表2）。

3.形成了一批城市群。城市群體現了一種全新的生產方式布局，代表了新的經濟驅動力③。進入21世紀以來，在全球化、信息化、工業化和交通快速化環境下，中國的城市群正在快速成長，其中最著名的當屬長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群，在東部地區，除了上述三大城市群外，還形成了山東半島城市群、遼東半島城市群、哈大長城市群和海峽西岸城市群等7大城市群，在中部有中原城市群、武漢城市群和長株潭城市群等，在西部有成渝城市群和關中城市群等。2009年，中國十大城市群以11％的國土面積和9.24％的人口，創造了將近全國2/3的GDP（肖金成，2013）。城市群承載城市化的格局正在形成。

二、中國城市化與經濟可持續發展面臨的問題和挑戰

高速城鎮化有力地支持了經濟的高速增長和快速轉型，但也積累了很多問題和矛盾，隨著這些問題的沉淀、累積，可能形成新的風險因素，成為未來城鎮化及其持續發展的制約因素。

（一）城市化過程中城鄉、區域收入差距擴大

根據國際經驗, 城市化最終能夠實現城鄉收入的趨同。Henderson(2009)的實證研究表明, 韓國在1994年基本消除了城鄉收入差距, 斯里蘭卡和中國臺灣在1995年將城鄉收入比降至1.4以下。Verner （2005）基于墨西哥1992—2002的經驗，驗證了城市化對促進經濟增長、縮小收入差距和消除貧困所發揮的重要作用。然而，隨著城市化的發展，中國的收入和財富不平等持續擴大。陸銘和陳釗（2004）發現，城市化對降低統計意義上的城鄉收入差距具有積極作用，但地方政府實施的城市傾向的政策會擴大這個差距，從而呈現雙向效應。程開明和李金昌(2007)發現，中國城市化對城鄉收入差距具有正向沖擊效應，在城鄉收入差距的變動方差中占有較大比重。城鄉收入差距的總體擴大趨勢并沒有因城市化而得到有效控制,這是有別于其他國家的一個顯著特點。萬廣華(2008)發現，地區收入差距與城鄉收入差距大有很大關系，地區收入差距中的70％～80％可以由城鄉收入差距來解釋。根據官方數據，中國的基尼系數為0.47，而非官方的估計值則更高。中國的資產集中程度非常高：全國最高收入10％的家庭所擁有的資產約占全國家庭資產的85％，而他們的收入占全國家庭總收入的57％。在國際比較中，不平等程度幾乎是最高的。房產構成了城市中等收入家庭的大部分（國務院發展研究中心和世界銀行，2014）。

表2　中國各地區城鎮化水平變動（％）

（二）城市偏向政策、移民歧視以及本地城市化和半城市化傾向明顯

中國存在的城市偏向政策，使得資源向一些主要的大城市過度集中和大量人口遷移，導致過度擁擠的超大城市出現(Henderson，2007)，如上海、北京和廣州。與此同時，“城中村”移民不能真正融入城市生活，住房質量普遍較差，缺乏城市服務設施，生活成本高而生活質量低。另外, 政府政策偏向于鼓勵農地的開發而非城市土地的重新開發利用，致使許多農業綠地被低價征用，扭曲了土地價格和土地競爭機制并導致了土地的低效使用( Bertaud，2007；文貫中和柴毅，2015)。

對移民的政策性歧視主要表現在城市公共服務、教育和醫療方面。這些歧視性政策加大了勞動力流動的成本，剝奪了移民分享經濟增長帶來的就業機會以及獲取應有收入的合法權利，這是造成城市貧民窟、擁擠、環境問題的主要根源。除此之外，歧視還表現在移民的收入較低、工作條件差、很難進入正規行業就業(Knight and Yueh, 2004)，工作的流動性大而接受教育、獲得升遷的機會少，得到住房補貼和社會保障很難等等。

高度本地化的城市化與半城市化。與巴西和美國這些大國相比，在20世紀90年代，中國半數新增城市人口只是簡單地通過當地政府重新規劃、將農村劃為城市而實現的，省外的長距離遷移相對較少。其結果是分散的城市化、低度的城市經濟集聚和低效的規模經濟，城市生產力難以提高(Henderson，2007)。王新(2009)將近年來農村剩余勞動力的轉移分為經典轉移和非經典轉移兩種。經典轉移的占整個農村剩余勞動力的比重為10.8％，非經典轉移的占45.2％，另一部分是在城市打工或從事個體經營，但戶籍不變, 處于半城市化狀態，這部分比重為38.2％。主要表現是農民已經進城務工經商，實現了非農化，但身份還是農民，沒有實現市民化，不是市民因而不能享有與城鎮居民同等的權利和福利保障待遇，農民城鎮化滯后于農民非農化即人口城鎮化滯后于人口非農化，使得農民工問題特別突出，難以擺脫弱勢群體和邊緣化的地位。2014年，全國農民工2.74億人，其中外出農民工1.68億人。

（三）人口城鎮化滯后于工業化和經濟發展

中國第二產業在GDP當中所占的比重從1980至2006年一直在50％左右。2014年，第一產業增加值占國內生產總值的比重為9.2％，第二產業增加值比重為42.6

％，第三產業增加值比重為48.2％，二三產業之和占GDP 比重超過90％。而從勞動力的產業分布看，2013年，第一產業的勞動力占比已下降到31.4％，而第二、第三產業勞動力占68.6％，但是以城鎮常住人口比例計算的城市化率目前只有53.57％。其中，如果僅以擁有城鎮戶籍的人口來計算，城市化率不足40％，城市化水平落后于工業化。陸銘等(2008)用2005年的跨國數據擬合出了一條人均GDP和城市化率的關系曲線，如果以此為參照，中國的城市化率低于合理水平大概10個百分點。此外，官方統計的城市人口中還包含了大量在城市工作6個月以上的鄉村遷移人口，以及一部分已被征地但未獲得城市戶籍的失地農民，因此城市化滯后的問題比統計數據可能更嚴重一些。

（四）土地城鎮化大大快于人口城鎮化

中國城鎮化對土地的利用缺乏效率，導致土地城鎮化大大快于人口城鎮化（國務院發展研究中心和世界銀行，2014；文貫中和柴毅，2015）。90年代中期以來，中國城鎮化進程的加速推進更多是一種空間擴張（陸大道,2007）。土地城市化大大快于人口城市化，由此造成的后果是人口分布與產業聚集不協調和“土地財政依賴癥”。如2011年中國城鎮化率比上年提高1.59％；而同年全國批準建設用地61.17萬公頃，其中轉為建設用地的農用地41.05萬公頃，耕地25.3萬公頃，同比分別增長26.3％、21.6％和9.4％。據報道，改革開放以來，“在長達30年的時間內，我國的城市建成區面積擴大了4倍，但城鎮人口只增加了1.6倍”④。據Cai and Henderson （2013）估計，過去10年中國城市人口密度下降幅度超過25％。與此同時，一些地方政府出于經濟增長和財政收入的考量和追求，不同程度地出現了“賣地沖動”，其財政支出過度依賴于土地財政，甚至是將土地出讓收入作為地方債務償還的主要渠道，形成“土地財政依賴癥”。據國家審計署報告，截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額達34865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額（93642.66億元）的37.23％⑤。農地城鎮化的速度快于人口城鎮化，農地非農化和城鎮化的提高速度比農民非農化和城鎮化的提高速度快得多，這種趨勢的發展有可能成為城市化的最大風險⑥，要警惕城市化的土地陷阱（華生，2014）。

（五）伴隨城鎮化的快速推進，中國經濟再平衡遇到新難題

城鎮化是擴大內需的最大潛力，是轉變經濟發展方式的重心所在（王國剛，2010）。全球金融危機爆發以來，城鎮化被寄予厚望。近年來，中國城鎮化率大幅度提高，但高投資率、低消費率并未得到根本扭轉，反而更加突出，投資率直逼50％，成為改革開放以來，乃至新中國成立以來最高的時期，很多省份的居民消費率降到30％左右，最終消費率從世紀之交的60％以上，下降到2007年以來的50％以下。城市化能夠幫助需求再平衡嗎？城鎮化和擴大內需的實踐似乎沒有給出滿意答案。什么因素阻礙了城鎮化的內需效應，特別是消費更快地增加？國務院和世界銀行（2014）認為有幾個方面的原因，如消費及其占比被統計低估、勞動報酬占比下降、家庭儲蓄提高。李建民和周保民

（2013）認為，收入分配制度不合理、社會保障不完善，大量外來人口的非市民化阻礙了城鎮化的消費效應。這三個問題得到解決，城鎮化將釋放巨大需求。李通屏（2013）認為，傳統城鎮化的關鍵目標和推進模式不是首先關注消費，而是首先關注生產、供給和經濟增長，擴大消費并提高其比例，不能指望城鎮化。

（六）“被城鎮化”、“大躍進城鎮化”和“貴族化城鎮化”現象比較突出

以被動城市化方式轉入城市的鄉村人口數量應該說在不同國家、地區或城市差異很大。章光日、顧朝林（2006）研究了快速城市化進程中的被動城市化問題，他們估算，僅因建設占用耕地一項就可能使10％左右的農民被城鎮化。因城市周邊鄉村地區完全被建設成為城市區域后，這部分鄉村人口也將被轉為城市人口，其比例在5％～10％之間。這種被城市化在歷史上雖然不可避免，但它對城市社會結構的形成、城市空間景觀的塑造等可能有著持久和難以回避的影響。有的地區為了取得農民的土地、開發房地產、實現農業規模經營等，采用行政手段，“拆村并戶”，許諾給農民城鎮戶口、廉價住房和一定的經濟補償，使農民“被上樓”、被動地實現城鎮化。這種城鎮化，由于不是工業化和經濟發展的結果，不是水到渠成，而是拔苗助長，容易產生“城市病”，導致“過度城鎮化”，由此釀成嚴重社會穩定問題的案例已經到了觸目驚心、不勝枚舉的地步。

簡新華等（2013）把大躍進城鎮化描述為城鎮化速度過快、過急、過猛，超過工業化和經濟發展水平的“過度城鎮化”和病態城鎮化。如超過經濟社會的承受力，大量過多占用資金和資源，犧牲農村和農業發展，加大城鎮就業壓力，形成大面積貧民窟，危害社會治安和社會和諧穩定；再比如以人民戰爭、群眾運動的方式推進城鎮化，把城鎮化簡單片面地理解為大手筆、大場面、大氣魄、大拆遷，把城鎮化搞成“房地產化”、“造城運動”，在產業和經濟沒有相應發展的情況下，盲目追求城鎮規模擴大、城鎮數量和人口增加，結果城鎮一方面存在棚戶區，另一方面又出現了大量閑置房屋、爛尾樓、甚至是“鬼城”或“鬼域”的荒蕪的新區或開發區，形成有城無“市”、有鎮無“產”的“空殼化”城鎮化。尹國均（2010）用8個關鍵詞刻畫這種大躍進：速度驚人、規模龐大、設計同質、城市大規劃、土地使用過度、農村人口大量向城市轉移和嚴重的城市污染。國務院一項關于12個省會城市和144個地級市的調查顯示，“省會城市平均一個城市規劃4.6個新城(新區)，地級城市平均每個規劃建設約1.5個新城(新區)。全國新城區規劃人口達34億”⑦。貴族化表現為“新奇、高檔、宏大、氣派、奢侈、豪華、洋化、現代、超前的城鎮化現象”（簡新華等, 2013），豪華別墅積壓過剩與普通住房嚴重短缺共存，汽車大量增加而普通老百姓更加擁堵不便。

（七）城鎮建設滯后，城市生存條件不佳，環境質量惡化

改革開放以來，中國城鎮建設突飛猛進，變化巨大。外表華麗光鮮的城市不斷涌現，但是由于環境治理與保護沒有跟上城市人口的劇增和城市工商業發展的速度，很多城市的空氣污染和水環境污染加

劇，垃圾等固體廢棄物污染也愈演愈烈。汽車及其尾氣排放激增，大城市空氣質量普遍較差，多數時間看不到藍天白云，接連出現大范圍霧霾天氣。由于缺乏科學城市規劃的有力約束，在片面追求經濟效益的傾向下，建筑密度增大而城市綠地減少，導致“熱島效應”、“溫室效應”等時有發生。城市的宜居性、舒適性與廣大人民群眾的要求相差很遠。不僅房價居高不下，生活成本高企，而且享受新鮮空氣、明朗天空已經比較奢侈，不少城市的交通、排水、垃圾處理、煤氣管網等基礎設施建設趕不上城鎮發展和人民生活水平不斷提高的要求，交通擁擠堵塞，城鎮暴雨成災、管網破裂釀成的突發性、群體性事故時有發生，對人民生命和財產造成的損失觸目驚心，導致城市經濟所特有的外部經濟性減退和人類宜居性減弱。如果在未來的城市化進程中，不能處理好城市經濟發展、城市居民生活與資源環境系統的關系，不僅城市化不能夠持續，而且已有成果也將消失殆盡。因此，城市化能否健康發展，不僅僅是單純的經濟問題，更取決于城市規劃建設等方面的科學指導與有效約束，而如何處理好經濟發展與土地利用、舊城改造與新城建設的關系，也將是未來城市化過程中必須面對的挑戰。

三、中國城市化道路的歷史反思

縱觀新中國成立以來的城市化歷史，不難發現，在計劃經濟體制下，城市化道路是自上而下的，城市化的決策、規劃、投資、推動主體是中央政府；而改革開放以來的道路是自下而上的，城市化的主體既包括地方政府，也包括鄉鎮企業等民間力量。改革開放之后中國的城市化由于體制創新和市場推動得到了快速發展，但是仍然滯后于工業化進程，這與曾經選擇的以發展中小城市為主、控制大城市發展的城市化道路有關。

1.城市化必須以工業化為基礎。工業化大生產方式要求更加精細的勞動分工與企業間的配套協作，這種共同勞動需要生產資料和勞動力在一定地域的集中，在交通不太發達的情況下，生產集中必然會帶來居住集中，從而促進城市化的發展。在工業化中期，仍然需要借助于城市所特有的規模經濟與集聚經濟效應，來推動產業升級與結構調整。

2.大力發展鄉鎮企業和小城鎮的城市化政策，造成了土地資源的巨大浪費和環境污染的日益嚴重。分散的鄉鎮企業在帶動第三產業發展和轉移農村剩余勞動力方面已成明日黃花，對推動城市化的加速發展已日漸式微。中國鄉鎮企業萌芽于物品短缺的轉軌時期，通過利用自己靈活的機制和當地的資源、勞動力優勢，依靠發展勞動密集型、資源加工型或“三來一補”型的低層次工業，較好地彌補了當時的經濟空缺從而得到了迅猛發展。但是面對產能過剩和買方市場的經濟環境，這種分散布局并偏向于信息、技術、人才等方面處于劣勢的農村鄉鎮，不僅無法壯大企業規模、形成規模經濟和產業集群，而且自身也難以維系和生存。由于農村根本不具備發展第三產業的土壤和相關的配套設施，農村剩余勞動力不可能得到盡快轉移，所以城市化的水平也不會迅速提高。在土地資源的有效利用方面，我國城市工業人均用地為55平方米，而農村工業則高達555平方米。從單位土地的利用效益看，即使

是鄉鎮企業比較發達的浙江省，農村工業用地每公頃的產值也僅及城市工業用地的1/10。而且，受到發展條件的制約，鄉鎮企業主要集中于造紙、食品、紡織、印染、化工、建材及采礦等行業，而這些正是相對高污染的行業。由于鄉鎮企業在生產工藝、監測技術和廢料處理等方面的落后，其污染程度明顯高于城市企業。同時，由于布局分散，不僅加劇了資源浪費與污染蔓延，也影響了生態投資效益，使污染物集中處理難度加大、成本提高。

3.城鎮基礎設施建設滯后，阻礙了城市化質量的提高，導致城市化的已有成果難以鞏固。城市經濟學表明，從規模收益和外部成本進行定量分析，人口在10萬～100萬人的規模區間，城市基礎設施建設的投入才有真正的凈規模收益，在100萬～400萬人的規模區間，凈規模收益最大。由于小城鎮缺乏明顯的集聚效應，公共產品的社會效益差，從而導致了當地政府對基礎設施建設的投入普遍缺乏積極性，導致城市化的質量不高。由于城市化的質量不高，無法滿足富裕起來的當地居民享受現代城市文明的需求，因此也無法保證已經轉化了的農村勞動力人口固守本土來謀求發展，導致城市化的已有成果難以鞏固。

4.片面推進小城鎮發展的城市化政策并沒有真正起到抑制大城市發展的效果，反而抑制了城市化發展方面的制度創新。盡管政府強調發展小城鎮，但是由于市場的作用，大城市的發展并沒有得到真正抑制。據統計，2013年，全國35個省會城市和計劃單列市，人口已達2.56億人，創造了23.75萬億元的地區生產總值，人均9.27萬元，是全國人均水平（4.19萬元）的2.21倍。城市化與經濟發展水平均呈領先發展的態勢。但是，片面推進小城鎮發展的城市化政策，卻起到了抑制城市化發展制度創新的負面作用。由于提倡“進廠不進城，離土不離鄉”，導致計劃經濟下沿襲的戶籍政策、城市就業政策、土地使用政策、城市住房政策、社會保障政策等一系列與城市化密切相關的制度改革始終不能得到實質性突破，在很大程度上成為阻礙城市化加速發展的桎梏和枷鎖。

四、面向城市社會的城市化道路

學術界和實際部門對中國城市化道路和推進模式，進行了大量探索。需要指出的是，這些討論主要是基于城市社會形成之前的情況，而基于城市社會的研究成果，尚未充分展開。一方面，中國已經進入城市社會，但中國的城市社會還處于初級階段；另一方面，在快速推進城市化的過程中，也積累了很多問題和矛盾。這種狀況既是中國未來城市化的基礎，又對未來的城市化產生重要影響。基于這種考慮，未來的城市化道路應注意和把握以下幾點：

（一）城市社會的城市化

城鎮化是一個自然歷史過程，是必然遇到的經濟社會發展過程。推進城鎮化必須從社會主義初級階段的基本國情出發，遵循規律，因勢利導，使之成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。中國已實現了從農業人口占多數向非農業人口占多數、由鄉村社會向城市社會的歷史性跨越，已成為初級城市社會。在這種背景下，應適時推進城鎮化戰略的根本轉變。鑒于以往推進城鎮化過程中的矛盾和問

題，這種轉變應包括三個方面：①告別舊型城鎮化、迅速啟動城鎮化新模式。舊型城鎮化是與原始積累、舊型工業化和低水平城鎮化相適應的發展階段，其動力機制是巨大的城鄉差距，通過對農村、農民和農業的剝奪，甚至是暴力剝奪實現的，根本導向是積累和生產，直接后果是無家可歸的、順從的從而也是廉價的無產階級人手的出現，城鄉差距很難縮小，并伴隨社會風險和經濟結構失調風險的不斷放大。中國城鎮化已進入新的發展階段，在這種背景下，告別舊型城鎮化，不僅時機成熟，而且非常必要和迫切。啟動城鎮化新模式，就是要走中國特色、科學發展的新型城鎮化道路，核心是以人為本，關鍵是提升質量，與工業化、信息化、農業現代化同步推進。同時，城鎮化的新階段、新特點、新挑戰，也是構建未來城市化道路、方針、政策和戰略框架的基本依據。②從“增長導向型”向“民生導向型”轉變。把人民作為推動城鎮化的主體，摒棄緊盯資本積累和經濟增長的城市化戰略，把提高城鎮人口素質和居民生活質量、促進在城鎮穩定就業和生活的常住人口市民化作為首要任務。③加快實現由高城鎮化—低消費率模式向高城鎮化—高消費率模式轉變，尋找破解“高城鎮化—低消費率”的有效對策。城鎮化水平高而消費率低的地區率先實現高城鎮化—高消費率模式，并利用其輻射、帶動作用，引導其他東部地區加快實現向高城鎮化—高消費率模式轉變。對那些低城鎮化—消費率較高模式的地區，在穩步推進城鎮化的同時，要把民生優先型投資放在突出位置，推進與就業創造、人民幸福緊密融合的城鎮化戰略。

（二）大國的城市化、發展中國家的城市化以及直面歷史、努力化解風險的城市化

第一個成為城市社會的國家是英國（1851年），但城市人口僅1124萬人，占當時世界人口的1％；第二個是美國（1920年），城市人口達到5420萬，占當時世界人口的比例大約3％；日本成為城市社會時（1955年以前），城市人口不足4500萬，占世界人口的比例約1.6％。其他國家成為城市社會時，城市人口數量更少。而中國成為城市社會時，城市人口6.9億，占世界人口的10％，占世界城鎮人口的20％。這個特點告訴我們，中國的城市化意義將更加重大、道路可能更加曲折，我們要對任務的艱巨性、過程的復雜性有足夠的心理準備。中國未來的城市化要在尊重歷史（路徑依賴）、注重學習（制度移植）以及兩者緊密結合的實踐中不斷創新。

中國仍然處于社會主義初級階段，人均收入剛剛達到中上等收入國家的水平，“跨越中等收入陷阱”仍需假以時日，人均水平偏低的國情仍將持續較長時期。所以城市化不能脫離發展中國家、不能脫離社會主義初級階段的實際，中國的城市化是發展中國家的城市化，而不是發達國家的城市化，中國未來的城市化道路仍然是發展中國家的城市化道路，而不是發達國家的城市化道路。從社會主義初級階段的實際出發，從發展中國家的基本國情出發，仍然是未來城鎮化必須把握的一個戰略基點。

改革開放以來，特別是最近20年來，中國城鎮化發展很快，但確實積累了不少問題。如伴隨快速城市化出現的土地流轉

加快、失地農民增加以及由此形成的利益矛盾、利益沖突加劇，甚至釀成流血事件和局部社會沖突；高投資率、低消費率的國民經濟不平衡問題、內需不足問題并未伴隨城市化的快速推進而顯著緩解；在城鄉差距、收入差距、地區差距仍然很高的情況下，農民市民化和農民工市民化的意愿下降；政府之手和市場之手如何協調互動的問題仍然沒有很好解決；城市生態環境的不友好、不宜居，甚至突發性環境事件、污染事件、安全事件時有發生。這些“夾生的城市化”、“半城市化”是中國進入城市社會的重要現象，同時又極易釀成社會風險，阻礙、威脅城市化的健康發展，也威脅經濟社會的可持續發展。所以未來的城市化應瞻前顧后，尊重歷史，努力學習先行國家在城市化和城市管理方面的經驗，既要大膽探索，也要循序推進，三思后行仍不失為重要的政策選項。因此，大國的城市化、發展中國家的城市化以及直面歷史、化解風險的城市化是未來城市化必須把握的基本方面。

（三）優化城鎮化布局和形態，注重集中型城市化與分散型城市化模式的有機結合

發達國家的城市化是隨著工業化的推進而自發演進的，而且，隨著社會經濟環境的變遷，經歷了“分散－集聚－再分散”的過程。由中心城市和與其有較高經濟、社會一體化程度的鄰近社區組成的城市群，已成為主流城市形態和未來城市化的發展方向。一些發展中國家，由于不顧自身實際盲目照搬發達國家模式，孤立地優先發展大城市和特大城市，帶來了一些較為嚴重的社會經濟問題，其城市化進程中的深刻教訓，值得中國等發展中國家吸取。由于國情不同，發達國家以工業化為基礎、以大都市為中心的自發型城市化，對于中國來說并不適合；而以鄉鎮企業為依托、以小城鎮為中心的自下而上的城市化道路也暴露出種種弊端。在大數據、互聯網的時代，一個國家沒有世界級城市就不可能在國際社會中發生強有力的影響；小城鎮作為國民經濟的基礎載體，將決定著經濟的活力和健康穩定地發展。因此，采取集中與分散型城市化有機結合的模式，遵循城市發展客觀規律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，積極挖掘現有中小城市發展潛力，優先發展區位優勢明顯、資源環境承載能力較強的中小城市，促進大中小城市協調發展。同時，科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，緩解特大城市中心城區壓力，強化中小城市產業功能，增強小城鎮公共服務和居住功能，推進大中小城市基礎設施一體化建設和網絡化發展也是推進城鎮化健康發展的重要方面。

（四）培育多元化的城市化動力機制

中國城市化在過去走過了一條人為控制農村人口向城市遷移的道路，在操作上過多地采用行政干預的手段。面對市場化、信息化、國際化和互聯網大數據的強大沖擊，政府的有限理性愈發突出，政府之手的短板，對市場推動、激發各經濟主體的活力，合力形成中國城市化健康發展的多元化動力機制提出了更為緊迫的要求。推進城鎮化，要注意處理好市場和政府的關系，既堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又更好發揮政府在創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設施、提

供公共服務、加強社會治理等方面的職能。建立多元化可持續的資金保障機制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。推進政策性金融機構改革，發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用。同時要放寬市場準入，制定非公有制企業進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。

（五）加強城鎮化的宏觀管理和科學規劃，在提高質量中減少和醫治“城市病”

中國城市化滯后于工業化的重要原因之一在于對“城市病”的恐懼。但從國外城市化的經驗看，只要政府加強在城市規劃、工業布局方面的合理調控，只要通過恰當的制度設計保障農業與農村同步發展，“城市病”并非不可醫治。更為重要的是，只有充分結合區位優勢培育優勢產業來推動城市經濟的快速發展與繁榮，進而創造出足夠的物質財富和就業崗位，才是有效防治“城市病”的根本舉措。因此，要通過產業升級、結構優化和技術創新等，不斷提升城市的競爭優勢和綜合實力。要加強城鎮化宏觀管理，實施好國家新型城鎮化規劃，加強重大政策統籌協調，培養一批專家型的城市管理干部，用科學態度、先進理念、專業知識建設和管理城市。建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作。城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。要通過城市經濟的有效分工與城市體系的合理布局來有效避免和克服“城市病”，使城市真正能夠成為先進生產力和先進文化的策源地，成為廣大人民的向往之所、夢想之地。

注釋：

①參見李通屏等《人口經濟學》（第二版），清華大學出版社2014年版。

②1979年，美國地理學家諾瑟姆（Ray M.Northam，1979）提出城市化進程的S形曲線和“三階段”理論。2012年，中國社會科學院發布《中國城市發展報告（2012）》，分析了城市型社會的內涵，并把城鎮人口比重作為最重要的核心標準，將城市型社會劃分為：初級、中級、高級和完全城市型社會四個階段，做出了中國已成為初級城市型社會（51％至60％之間）的重要判斷。

③辜勝阻.走向城市群的世紀.湖北日報,2012年2月。

④“攤大餅”遭遇用地“天花板”.新華社每日電訊,2011年3月29日.

⑤《23個省份土地財政依賴度排名：浙江依賴度第一》,人民網-中國經濟周刊,2014-04-14。

⑥汪玉凱認為，盲目的人為造城運動帶來圈地運動和農民的沖突加劇，這是城鎮化的最大風險。參見汪玉凱，“盲目造城引發城鎮化風險”，《光明日報》，2013年1月17日。

⑦國務院調查：“全國新城區規劃人口34億嚴重失控”，2015年9月21日，http://finance.sina.com.cn/china/20150921/164423306722.shtml

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化與區域經濟、人口與發展。

（責任編輯：盧小文）

China’s Path to Urbanization: Reflections on the Urban Society

Li Tongping

Abstract:China’s urbanization level has exceeded 50％ and the urbanization rate has caught up with the world average.Although on its primary stage, China has entered into the urban society.This is the fundamental basis for establishing urbanization path, policy and strategic framework in the new era, new stage.As is shown in global history, urbanization is an inevitable approach to modernization, though it is interrelated with the emergence of a large number of free labors that had lost their means of production and subsistence.Since the reform and opening up, China’s urbanization has developed rapidly and succeeded in avoiding issues of large-scale unemployment and poverty that often encountered in other countries.Unfortunately, contradictions, problems and conflicts accumulated increasingly.The future path to urbanization has to be stood on the overwhelming strategic locations in comparison with other countries: the urbanization of the urban society, the powers, the developing countries, the sunk problems solved, as well as the potential risks defused.

Keywords:Urban society; Urbanization path; New-type urbanization; Old-type urbanization

作者簡介：李通屏，中國地質大學（武漢）經濟管理學院教授，博士生導師，主要研究方向：城市

【基金項目】國家社科基金項目“中國‘城市社會’的城市化風險與城市化道路研究”（項目編號：14BJL069）、國務院第六次人口普查辦公室項目（20120130）“中國城鎮化的區域差異及其對消費需求的影響”的部分成果。

【中圖分類號】TU984 doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2015.06.001