治理交通擁堵的公共管理學思考

杜萍

治理交通擁堵的公共管理學思考

杜萍

對我國各大城市的交通擁堵的治理已經迫在眉睫。交通擁堵增加了居民的出行成本，降低了居民的生活質量，提高了交通事故率，對城市發展造成了很多負面影響。城市道路的公共產品屬性、政府提供公共服務的職責、可能產生的新的不公以及停車費漲價帶來的副作用，這些因素的存在使政府采用經濟杠桿的手段解決交通擁堵問題有很大局限性。在公共物品、市場失靈、政府管制等公共管理學理論的支持下，文章認為治理城市交通擁堵，應在城市規劃上做到科學合理的布局、優先發展以軌道交通為骨干的城市公共交通系統和創新管理模式，提高城市交通管理效率。

交通擁堵治理；經濟杠桿；公共管理學

近年來，我國城市交通壓力急劇加大，交通擁堵問題對經濟發展與城市居民的生活帶來很大影響，廣大市民感觸深、積怨多，如何治理交通堵塞問題、緩解交通供需矛盾，正在考驗著城市管理者的智慧和管理能力。筆者認為，要真正理解和解決城市交通擁堵問題，仍然需要公共管理學理論的支撐和政策的執行。

一、交通擁堵概念界定及其危害

“交通擁堵”指的是某條道路的交通需求超過了其交通容量，超過的部分滯留在道路上的一種現象，它本質上來講是一種供需的矛盾，是道路供給與道路需求不匹配的表現。

交通擁堵給城市帶來巨大的傷害。首先，增加了居民的出行成本，降低了出行效率，影響了居民的生活質量。其次，導致駕駛人感到憤怒及煩躁，增加了他們的壓力，從而進一步損害他們的健康。再次，機動車只能在低速狀態行駛，必然會導致頻繁的停車和啟動，加劇了汽車尾氣的排放，不僅浪費能源，也造成空氣污染。最后，造成都市的生活品質降低，而導致居民大量遷至郊區（即所謂的郊區化）；當有火災等重大事件發生時，消防車、救護車可能會堵在路上，無法及時到達目的地。據北京大學國家發展研究院2014年的研究結果顯示，北京因交通擁堵每年造成約700億元的損失①http://sn.people.com.cn/n/2014/0928/c190216-22470748.html，2014年09月28日。，其中超過80%為擁堵時間損失，10%為多消耗的燃料成本，環境污染近10%。隨著近年來北京空氣能見度降低和霧霾的肆虐，擁堵造成的環境成本正迅速升高。

二、交通擁堵的原因

產生交通擁堵的原因很多，根本上講是一種供需矛盾，主要是由于城市交通供給不能滿足城市交通需求，使得交通擁堵嚴重。

（一）城市機動車產業增速高于道路供給

城市經濟的發展離不開交通，而城市交通的運行載體則主要是私人汽車和公共交通。因此，為帶動經濟發展，保障城市正常運行，政府不得不發展汽車產業。近年來，我國的汽車產業已經進入高速發展的軌道，汽車進入千家萬戶。

表1 2000～2013年我國汽車產銷量

表2 2004～2009年我國乘用車增長率

從表1可以看出，2000年到2013年共14年間，我國汽車產量和銷量均增長了10倍多；從表2可以看出，2004年到2009年，我國東部、東北、中部、西部乘用車都達到12%以上的增長率，2009年上述地區乘用車均達到42%以上增長率，其中2009年西部地區乘用車增長率更是達到65%。

表3 2008～2013年我國人均城鎮機動車保有量增長率

表4 2008～2013年我國人均城市道路面積增長率

城市機動車產業高速增長的同時，城市道路的增長嚴重滯后。從表3和表4可以看出，2008～2013年我國人均城鎮機動車保有量增長率均在10%以上，而我國人均城市道路面積增長率大約在4%左右，遠高于人均城市道路面積增長率。我國的汽車產業的快速發展，給道路運行帶來了巨大的壓力，而城市道路建設的速度落后于汽車保有量的增速，產生了道路供需矛盾，很多城市正在經歷或即將面臨嚴重的擁堵問題。

（二）城市布局不合理

我國的城市布局—尤其是作為國家一級行政區的省會城市，一般都是由單中心或雙中心布局發展而來，一個區域的政治、經濟和文化中心往往都集中于這個城市，使得城市中心承擔了太多的城市功能，人口向中心城區集中，相應的市中心道路的運行壓力增大，隨著中心城區的人口密度越來越高、交通流量越來越大，交通堵塞也越來越長，城市擁堵病久治不愈，尤其是在上下班早高峰，出行車輛過多，加上車主為節省時間、按時上班而違章亂停等現象，有的城市市中心區域交通幾乎陷入癱瘓。還有另外一個原因是交通設施沒有與土地布局相適應，某些住宅區過于集中，沒有與產業分布、工作場所有機地結合，導致人們上下班時人潮涌動，加上私家車的增多，給城市交通運輸帶來巨大的運行壓力。

（三）私人交通的外部性

私人交通給個人出行帶來了方便，但由于其較大的外部性，導致交通資源的利用成本加大。一方面，對自身的外部性，私人交通加劇了交通擁堵，給個人造成了時間的浪費和效率的損失。另一方面，對他人的外部性，交通擁堵造成了噪聲污染和由于汽車長時間低速行駛，頻繁停車和啟動導致的大量的尾氣排放，給居民健康和城市環境帶來巨大的危害。

對于私人交通造成的外部性，一方面，由于車主不愿為因堵車而對他人的損失賠償，另外也由于所有受害者與對其造成損失的車主進行談判的成本太高；另一方面，由于車主與受害者的界限不清，在某個時點，某個人可能是車主，而另一個時點，他可能就是受害者，所以無法界定談判雙方，導致由“科斯定理”①科斯定理(Coase theorem)由羅納德·科斯（Ronald Coase）提出的一種觀點，認為在某些條件下，經濟的外部性或曰非效率可以通過當事人的談判而得到糾正，從而達到社會效益最大化。所提出的私人談判解決外部性的方法失效。

（四）停車位嚴重不足

汽車保有量迅猛增加的同時，很多城市的公共停車場建設嚴重滯后，車輛總數與停車場建設需求矛盾日益凸顯，路外停車位嚴重不足。在很多城市，由于歷史原因，一些老舊小區基本沒有配建地下公共停車場，住宅區停車位緊缺；醫院、公園、學校、口岸、商業區及城中村等人流集中區域的地方，公共停車場配置不足，交警部門不得不在路面規劃停車位。然而，路面停車位比例過大，帶來的問題不僅僅是減少兩條機動車道，因為車輛在進出停車位時，勢必影響到與停車位相鄰機動車道的通行能力，從而加劇了交通擁堵。

（五）公共交通發展滯后

目前我國城市公共交通發展仍然比較滯后，城市公共交通普遍服務能力不足、發展方式粗放、服務質量不高的問題還很突出。與小汽車等私人交通方式相比，公共交通的競爭力明顯不足。據新華網2013年9月16日報道，交通運輸部部長楊傳堂在接受媒體采訪時介紹說，目前我國大城市公共交通出行分擔率平均約20%左右，遠遠低于發達國家水平。

我國很多城市公共交通服務水平偏低，體現在兩個方面：一方面是軌道交通發展滯后，未形成網絡化，更沒有成為公共交通的骨干，軌道交通客運量只占公共交通客運總量很小的比例，這是公共交通分擔率偏低的重要原因；另一個方面是公共汽車效率偏低。在我國很多城市，由于受道路擁堵和缺乏公交專用道，交通高峰期公共汽車運行速度偏低。

三、經濟杠桿解決交通擁堵問題的局限性

停車費漲價，是不少城市用來緩解城市擁堵的經濟手段。北京采取大幅提高中心城區停車費等措施，廣州市停車費從2014年8月1日起上調，漲幅達60%，但交通擁堵指數不降反升。城市交通擁堵已成為影響居民生活品質和城市形象的焦點問題，治理交通擁堵問題迫在眉睫。

收費，屬于政府為達到管理目標而采取的經濟手段。從本質上說，收費作為運用價值規律來調節各方利益關系的經濟手段，具有間接性的特征，并不能作為社會管理的“常規武器”來使用。在解決交通擁堵問題上就是如此，原因有以下幾點：

（一）城市道路的公共產品屬性，決定了不能完全依靠經濟杠桿來治堵

城市道路交通系統作為具有公共物品的屬性，通常由公共部門提供。非競爭性是指一個人消費，并不對他人的消費產生影響；非排他性是指同一公共產品可以被多人同時消費使用，比如國防。擁擠性是指城市道路網絡的全部或者部分，如果通行的車輛數達到一定的限度，就會出現道路承載擁擠，交通擁堵。公共產品具有非競爭性、非排他性的特點，當利潤空間不足，市場提供不了，就只能由政府來提供。政府用納稅人的錢投資修建的公共道路（所以叫公路），其目的是用于公共交通，所以城市道路是公共產品。城市道路交通系統的公共產品屬性，決定了不能完全依靠經濟杠桿來對付擁堵，而是應以政府為主導、以市場手段為輔進行解決。

（二）政府的終極目的是方便市民出行，而不是不讓市民出門

單純依賴強制手段和經濟杠桿治堵的思路是行不通的，如果把停車費漲到更高，那么停車的人會更少，甚至沒有，但這顯然不是政府的初衷。提供公共服務是政府的職責，政府的初衷不應該是不讓人停車，而要考慮怎樣既讓市民方便出行，又能緩解擁堵，讓每個人都能很方便地到達他的目的地，這才是政府發展城市交通的終極目標。

（三）“經濟杠桿”治堵還會造成新的不公

政府肩負維護和實現社會公平正義的職責，2013年7月，習近平同志在武漢召開部分省市負責人座談會時強調，進一步實現社會公平正義，通過制度安排更好保障人民群眾各方面權益。如果政府簡單地以限行、罰款、漲價等形式來解決擁堵問題，最終會讓工薪階層不敢開車，不敢停車。工薪階層是城市的主要建設者，這部分群體占據了城市人口的大多數，其情緒如何，對社會穩定影響較大。

（四）停車費漲價還會帶來一定的副作用

一方面，停車費貴了，可能會出現更多人亂停亂放，借此逃避高價停車費；另一方面，還會滋生無證停車場低價攬客，增加監管難度。南京、廣州等地是采取上漲停車費治堵的城市，政府目的是利用價格機制來控制城市道路的車流量。根據道路的最大承載量，來限制城市高峰時段的車流量，緩解城市道路的交通壓力，提高交通運行的效率。但是，停車費調整后卻因亂停車現象造成路面交通更加擁堵，停車費漲價并未能有效解決擁堵問題。

總之，靠經濟杠桿來治理交通擁堵，是一刀切的簡單化處理問題。政府采取限行、限牌、提高停車費等經濟手段來治堵，無非是認為交通堵塞的根源是車太多。根據維基百科《各國人均汽車擁有量列表》（包括汽車、越野車、面包車和商用車，不包括摩托車和其他兩輪機動車），美國2010年千人機動車保有量為812輛，我國2013年千人機動車保有量為105輛，位居世界105位①各國人均汽車擁有量列表，參見http://zh.wikipedia.org/wiki/各國人均汽車擁有量列表。。我國的機動車保有量與西方發達國家相比，仍有很大差距。政府相關部門靠大幅提高停車費、征收擁堵費來“治堵”，可謂治標不治本，民眾心里更加添堵。

四、交通擁堵治理的公共管理學理論基礎

公共管理學是（Public Administration or science of Public Management）起源于19世紀末的一門應用性的學科，它融合了20世紀初的傳統公共行政學和20世紀六七十年代的新公共財政學等內容，是涵蓋了公共政策、公共行政、公共資源管理、公共事務管理等領域的綜合學科②參考王樂夫、聶立輝主編《公共管理學》，中國人民大學出版社，2012年版。。交通擁堵的治理可借鑒、運用其以下理論：

（一）外部性理論

在公共管理學中，“外部性”指的是某些物品或者經濟活動帶給他人的效益或者損失，這些“外部性”有正的影響和負的影響，分別稱為“正外部性”和“負外部性”。所謂“正外部性”，指的是行為施加者的行為給他人帶來了積極的影響，但是行為施加者并沒有從中獲得收益；所謂“負外部性”，指的是行為施加者的行為給周圍造成了損失，而且行為施加者并沒有補償。如果個人行為邊際收益小于社會邊際收益，就會出現“正外部性”，相應的，如果個人行為邊際成本大于社會邊際成本，就會出現“負外部性”。

“負外部性”的解決有私人解決和政府解決兩種方法。私人解決包括道德規范、慈善、私人市場等，其中“道德規范”指的是用社會道德、自我約束來限制企業和個人危害他人的行為；“慈善”指的是一些非營利性的組織或個人來限制負的外部性；“私人市場”有企業合并和企業合作兩種類型，企業合并目的是為了變外部性為內部問題。

交通擁堵會造成噪音污染、大氣污染和郊區化等一系列“負外部性”問題，解決交通擁堵造成的“負外部性”，單一私人方式解決或者政府解決都不能很好地化解負外部性問題，必須促使政府和公眾合作，才能解決交通擁堵造成的“負外部性”。

（二）公共物品理論

從狹義的角度，公共物品指的是純公共物品，而廣義的公共物品包括了純公共物品（Pure Public Goods）和準公共物品（Quasi Public Good）。準公共物品指的是具有有限的非競爭性或有限的非排他性③非競爭性，是指某人對公共物品的消費并不會影響別人同時消費該產品；非排他性，是指某人在消費一種公共物品時，不能排除其他人消費這一物品（或者排除的成本很高）。的介于純公共物品和私人物品之間的公共物品，如政府修的公園、公路等，它們具有“擁擠效應”和“過度使用”的問題。從這些定義上我們就知道：城市道路不是簡單的純公共物品，而是準公共物品，因此必然存在“擁擠效應”和“過度使用”，因此增加道路供給是緩解道路擁堵問題的重要渠道。

（三）市場失靈

市場失靈理論認為：在現實生活中，完全競爭的手段來配置資源只是一種理想的狀態，由于壟斷、外部性、信息不完全、公共物品等原因，市場不能實現帕累托最優的資源配置，于是出現“市場失靈”，要實現資源配置效率最大化，必須需要政府的干預。公共交通屬于準公共物品，由于盈利空間的狹小，市場難以提供，交通擁堵治理的高成本、低盈利也排除了市場參與管理的可能，因此，政府的介入顯得十分必要。

（四）政府管制

喬治﹒J﹒斯蒂格勒（George J.Stigler）1971年發表的論文《經濟管制理論》（The Theory of Economic Regulation）奠定了“管制經濟學”的理論基礎。政府管制即是政府對經濟行為的主體施加限制，規范企業行為和市場運行，從而實現社會福利最大化。交通擁堵的主體是機動車駕駛人，是經濟行為人，政府管制的引入對規范機動車運營、解決交通擁堵意義重大。

五、公共管理學角度解決交通擁堵問題政策建議

交通擁堵問題是一個復雜的大問題，解決交通擁堵問題的途徑可選范圍很寬，既涵蓋了行政手段的內容，也包含了市場手段的內容，在處理交通擁堵的問題時，不應單純地考慮采用“經濟杠桿”治堵手段，而是應該根據公共管理學自身特點和角度，即以政府為主導，同時輔以市場手段進行解決。所以，從根本上解決城市交通困擾，要變罰限為疏導，從優化資源配置的角度進一步調整城市規劃，大力發展公共交通，才能破解這一難題。具體說來，主要有以下幾個方面：

（一）分散中心功能區，城市規劃上做到科學合理的布局

北京、廣州乃至其他城市變成堵城，在于城市規劃不合理，最大的問題是中心區功能過于集中，導致人流太密集。以北京為例，現在的北京城市功能過度集中在城市中心區，形成交通虹吸和階段性擁堵高峰現象，房地產價格、交通運輸、空氣質量、飲水質量等諸方面壓力已近極限，如何將大城市的一些非核心職能轉移出去已經成為迫在眉睫的難題。比如，為了解決中心城區的交通擁堵問題，可以在老城區外修建新城，把一些城市功能中心逐漸轉移到新城區，北京老城區可以保留文化中心，而行政中心可以轉移到通州等區縣，制造業中心也可以轉移到郊區附近，通過這些努力使城市布局呈現多中心分散布局的狀態，既可以大大緩解交通壓力，也使城市布局更加合理。

將北京周邊地區打造成為北京功能疏解轉移的集中地，以此提升地區地位，帶動當地經濟發展，已形成共識。正是在這樣的大背景下，中央和京津冀地區地方政府首次將京津冀一體化的發展當作重大國家戰略，給予了高度的重視，可以樂觀預計，京津冀一體化的發展布局對向河北、天津疏散北京地區的交通和人口壓力起到積極作用，并對其他城市緩解交通壓力起到示范作用。總之，未來的城市規劃，應合理推進城市功能布局和交通結構調整，通過分散中心功能區等方式來疏解集中地的交通供需矛盾。

（二）優先發展以軌道交通為骨干的城市公共交通系統

公共交通是典型的公共產品，具有非排他性，良好的公共交通必須具有非常高的資源利用效率。有了快捷、便利的公共交通網絡,就會降低人們對小汽車的依賴。從世界各國的實踐來看，凡是公共交通效率高的城市，駕車出行的就少。據德國前柏林建設部部長詹斯·克勞茨介紹，德國柏林的公交系統具有高效、高速的特點，在市區任何位置，200米必有一個公交站，1公里內必有地鐵或者城際軌道的火車站。90%以上的柏林市民都寧愿乘公交上下班，而不是自己開車，因為乘坐公交比自己開車更便捷。據韓國國家海洋部都市廣域交通科事務部官員崔信炯介紹，韓國極力推崇公交優先，交通卡全國通用，公共汽車、地鐵上都可以刷卡使用，非常方便。韓國的首爾還采用了設置公交車專用道、GPS覆蓋所有公交車等提高公交運行效率的措施。在我國香港，大部分城市白領人群也會選擇乘坐地鐵上下班，私家車更多是作為休息日的出游工具。

城市公共交通管理中，政府的職責就是保障市民出行可以乘坐方便、快捷、服務品質優良的公共交通工具。實踐證明，無論是出行限號、購車搖號、征收擁堵費還是公交優先的路權政策都無法改變特大城市地面交通擁堵的現狀。要真正解決交通擁堵問題，最重要的是大力發展以軌道交通為骨干的城市公共交通系統，大力推進軌道、干線道路等基礎設施的建設，打造以軌道交通為骨干的立體化城市公共交通體系，具體地說，可以有以下舉措：

1.推進市場化的城市公共交通建設。近年來，在世界范圍內，總體的趨勢是地鐵投資開始由單一的政府一體化投資建設運營向多元化投資運營模式轉變，由此解決地鐵投入不足的問題，并提高地鐵建設運營效率。例如，支持民營企業利用優質存量資產和高交管理，通過PPP、特許經營、BT、戰略投資、股權融資、信托投資等多種形式，參與公共交通基礎設施的建設和運營，允許參與市場的民營企業通過定期收費的方式收回成本和收益。

2.加強公共交通的補貼。對于公共交通車輛，免征車輛購置稅；實行成品油的價格補貼；對地鐵、電軌車輛實行用電補貼；對市民發放公共交通補貼費，倡導市民選擇低能耗、低排放的公共交通出行方式。

3.城市規劃優先考慮公共交通用地。比如，確保在中心城區500米內有公交站點，地鐵站點周邊100米內設置有公交站點。

4.保障公共交通優先通行。對公共交通線路和站點設置進行優化，提高公共交通的覆蓋率和運行率。擴大公交信號優先范圍，形成公共交通優先通行網絡。增加機場巴士、校車、班車等公共交通的優先車道，并加大對公共交通優先通行管理設施投入，加強公共交通優先車道的監控、管理和交通違法行為的執法力度，逐步形成公共交通優先通行網絡。

5.大幅擴大對軌道交通的投資，提高政府公共交通預算。公共交通必定是政府主導的行業，這種由政府“買單”的公交發展模式，財政投入至關重要。軌道交通投資巨大，但在交通擁堵日益嚴重的背景下存在巨大剛需，政府要將公共交通發展資金納入公共財政體系，增加大容量公共交通、綜合交通樞紐以及公共車輛設備購置和更新的投入。

（三）創新管理模式，提高城市交通管理效率

從城市道路交通系統這種公共產品的生產供給方面來分析，要增加生產供給，就要增加和提高車輛通行能力。提高現代化大城市車輛通行能力，涉及到道路規劃、市場運輸、道路養護施工、占道經營、交通安全方面，也就涉及到規劃、運管、公路、城管和交警等多個部門。城市道路交通系統政出多門，難免出現交易成本高等弊病。因此，應該建立一個新的交通部門協作框架，由政府來主導，公共部門來參與。首先要創新行政管理制度，減小行政成本，防止出現低效率；其次要促進各部門分工協作和專業化水平的提高，促進城市交通的社會價值最大化。

（四）增加對稀缺資源的生產投入

道路作為準公共產品，在隨著交通擁堵的背景下，正日益成為一種稀缺資源。從公共產品的供需角度來分析，政府作為政策的主導，需要通過政策干預增加這一稀缺資源的供給。新建道路或者拓寬道路，如打通斷頭路、拓寬瓶頸路、改造重要交通交叉口、加快建設城市高快速路、實現貫通的道路網體系等做法，均可以有效地增加道路的運載容量。

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[責任編輯：劉烜顯]

杜萍，武漢大學社會保障研究中心在讀博士研究生，北京100020

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1004-4434(2015)03-0110-06