我國農業可持續發展的制約因素、動力機制及路徑選擇

周蘇婭

（黑龍江中醫藥大學馬克思主義學院，哈爾濱 150040）

經濟學研究

我國農業可持續發展的制約因素、動力機制及路徑選擇

周蘇婭

（黑龍江中醫藥大學馬克思主義學院，哈爾濱 150040）

在我國經濟發展正步入新常態的背景下，提升農業可持續發展能力受多重因素影響和制約：諸如農業制度的滯后和缺位，農業資源硬性約束突出，農業科技創新能力不足，農業產業集群發展緩慢等。依據現階段國情，在科學厘清制約因素基礎上，合理規劃戰略內容和探尋動力機制，提出發揮農業產業集群優勢，推進農業循環經濟發展，創新涉農資金運行機制，構建新型農業經營體系，強化政府的服務性職能等路徑，是實現我國農業可持續發展的指向性選擇。

農業可持續發展；科技創新；產業；政府職能

農業可持續發展是國民經濟可持續發展的基礎。2015年中央一號文件和2015年兩會聚焦“三農”問題，圍繞加快農業現代化建設，突出強調加大改革創新力度，旨在破解我國農業發展中的難題，促進農業可持續發展，加快推進中國特色農業現代化。目前，我國已處于經濟增速放緩，農業生產成本攀升，城鄉要素流動加快，資源環境約束趨緊的壓力期。如何科學有效地提升我國農業可持續發展能力，迫切需要新思路、新舉措、形成新的優勢。

一、我國農業可持續發展的制約因素

目前，在工業化中期和城鎮化加速推進期，我國農業發展面臨著社會、經濟、生態問題的壓力逐漸增大，矛盾日益凸顯等情況，其中有些問題已成為制約農業可持續發展的突出因素。

（一）農業制度的滯后和缺位。由于歷史和認識原因，農業可持續發展一直是我國農業發展的薄弱環節，其中，農業制度是關鍵問題。制度是任何社會得以存在和持續發展的重要保障，而制度效率具有時間跨度性和階段性特征。因此，制度必須與時俱進，不斷創新發展。隨著工業化及農村市場改革的不斷深入，我國現行農業制度深層次的矛盾和缺陷愈發明顯。在土地制度上，農業土地產權關系不明晰，使用權期限不穩定，土地處置權殘缺。導致農業投入以短期行為為主，掠奪式使用耕地，土地利用零散細碎，土地生產率、勞動生產率的增長受到抑制。在農業組織制度上，缺乏對農戶吸納資本，技術和經營管理等現代要素的激勵機制。農村土地流轉制度欠缺，土地流轉不暢，糾紛頻發。土地承包經營權入股的具體制度不清晰，使農民入股獲取的收益有限。農地登記注冊制度與信息檢測機制尚未建立，出現了家庭農場登記材料、組織形式不一致等問題。在農業投融資制度上，財政涉農資金投入增長力度不強，直接投放現金多，分散重復使用普遍，缺乏歸口綜合管理，沒有向生態建設與可持續發展方向轉化。

（二）農業資源硬性約束突出。農業資源是農業生產力的重要組成部分，隨著農業日益向現代化和商品化發展，農業資源對農業生產的作用日趨重要。受長期粗放型農業增長方式的影響，我國農業資源的數量減少和質量下降都已進入到硬約束時期。耕地和淡水資源緊缺，草原等資源退化嚴重，人地矛盾突出，資源載荷率高等問題突出。到2013年，我國人均耕地面積僅有1.41畝，不到世界平均水平的1/2，由于化肥、農藥、除草劑等的不合理使用又導致地力衰退。隨著工業化城市的進程加速，耕地會延續減少的態勢，在物質、技術等要素投入水平較低或保持穩定的狀態下，可耕地的數量、質量和糧食生產水平三者之間高度相關。水資源方面，我國人均擁有量僅為世界平均水平的1/4，而且水資源分布南北差異較大，每年農業灌溉缺水量約300億立方米，人多地少水更少的矛盾明顯。我國各類農藥的使用量為200多萬噸，畝均使用量超過1千克，而利用效率僅有30％左右。農膜覆蓋2億多畝，殘留率高達40％左右。這些都對土壤和水體造成污染，也使其納污能力減弱，嚴重制約了農業的可持續發展。

（三）農業科技創新能力不足。近年來，我國農業科技水平穩步提高，2014年農業科技貢獻率已達56％。但從發展的總體來看，農業科技基礎依然薄弱，農業技術水平提高緩慢，尤其是科技創新落后于農村改革、農業現代化以及農業可持續發展的進程。在這種狀況下，實現農業可持續發展對農業資源環境保護技術以及農業科技創新提出了更高要求。我國農業科技研發及推廣經費投入長期不足，且來源渠道單一。2012年我國用于農業科研的投資占農業總產值的比重僅為0.68％，與聯合國糧食組織建議的發展中國家1％的水平還有不小差距。農業科技創新能力弱，導致農業生產科技含量低，技術競爭處于劣勢，在農業資源高效利用、土壤侵蝕治理、農產品深加工等重點領域技術成果嚴重不足。據統計，“我國農業每年自然災害受災面積達4 000萬—4 667萬hm2，直接經濟損失超過100億元。”［1］受不合理施肥、過度使用農藥等危害，全國土壤有機質含量平均水平已降至1.0％，明顯低于歐美國家2.5％—4％的水平。近幾年，我國農業科技成果轉化率在40％左右，而真正形成規模的不到20％，導致農民急需的、成熟的、生產中亟待解決的技術難點科技成果少，有些成果又因應用過程操作繁瑣，需要配套設備，影響了農民對其應用的積極性。

（四）農業產業集群發展緩慢。隨著農業產業化逐步發展以及農業生產力的不斷提高，農業產業集群應運而生。農業產業集群是以農產品供應鏈、網絡方式結合的有機整體，具有空間或地域集聚的特性，可以形成規模化、專業化的生產和服務，從而提升其生產力，形成農業龍頭企業。在農業發達國家，依托農業產業集群發展的一批農業產業，已成為這些國家的支柱產業，如美國大豆產業集群近年來在國際市場迅速崛起。當前我國農業正處于轉型的關鍵期，發展農業產業集群，增強集聚優勢是促進農業可持續發展的必然選擇。長期以來我國農業實行粗放型發展戰略，受家庭聯產承包責任制農地制度的束縛，加之各級地方政府對產業集群的認識和管理水平有限等因素制約，我國農業產業集群總體發展速度緩慢，集群能力不強，集群轉型升級艱難。近年來，我國農業龍頭企業與農戶實現緊密利益合作的僅占15.1％。2012年，國家重點農產品加工龍頭企業的平均利潤僅為5.52％，明顯低于工業企業的平均利潤率。可以看出，現在產業集群存在著內部各企業同構現象嚴重，帶動能力強的龍頭企業缺乏，產業鏈短損，發展不協調不完整，集群信息不對稱，市場應變能力差，集群關系脆弱等問題。

（五）政府調控行為相對遲滯。目前，我國正處于農業經濟多重轉型期，需要政府大力支持，必要時進行有效干預。政府行為目標主要包括：“農產品供給安全目標、農民收入目標以及農村和農業經濟可持續發展目標等。”［2］不同級別的政府，尤其是對不同地區的政府而言，其行為目標追求具有差別性，但在促進農業可持續發展目標上各級政府是一致的。經濟發達國家政府不僅把促進農業可持續發展作為農業政策選擇的重要理論依據，甚至還作為新農業保護主義的理論依據，如美國2002年新農業法中這種理念被清晰表述。我國政府行為在農業可持續發展問題上，仍處于改革與校正過程之中，存在著計劃經濟管理體制的痕跡，在行為選擇中常出現“缺位”和“錯位”現象。如農業依然繼續著剩余貢獻，政府對農業支持力度差，地方政府存在著“上有政策、下有對策”的執行惰性，缺乏支持性制度安排，農業技術研究與推廣體系薄弱，糧食直補中耕地生態補償力度不夠等問題依然突出。

二、我國農業可持續發展的根本任務和動力機制

我國農業經濟發展面臨資源和環境重大挑戰時，要保持農業可持續發展，必須堅持科學發展觀，以改革為動力，從戰略高度進行規劃。明晰總體思路，提出根本任務和重點，建立合理的動力機制。

（一）根本任務

1.可持續利用農業資源。農業資源的可持續利用，是實現農業可持續發展的關鍵。對農業資源開發和利用必須符合人口增長，自然資源和生態環境的承載能力。我國農業資源緊缺，走淺層開發利用、粗放低產、自然農業已無出路。統計資料顯示，我國目前有40％的耕地處于不斷退化的狀態，30％的耕地不同程度受水土流失的危害，優質耕地僅占全國耕地的28％，全國草原每年又以2 000多萬畝的速度在退化。事實表明，必須將有效性作為農業資源利用的重點，挖掘資源深層潛力，提高資源的使用效率，降低資源的消耗速度，重點通過研究、選用和推廣先進的科學技術，實現農業資源的可持續利用。在改革開放的背景下，加強農業資源開發與土地整理、復耕、區域資源綜合開發等方面的有機結合。對我國這樣一個人均資源擁有量遠低于世界平均水平的國家而言，在人口、資源、環境相互協調的基礎上，最大效益的組織和利用自然資源尤為必要。特別是對耕地資源的合理利用與保護，如因地制宜的充分利用耕地資源，嚴禁隨意占用耕地，有計劃地開墾荒地，變宜墾地為耕地，實現耕地總量的動態平衡。

2.優化農業產業結構。農業可持續發展的本質在于維持農業生產和經濟系統的恢復性，在此進程中不斷優化農業經濟生產結構。通過產業結構的不斷細化，使農業由單一結構，逐步調整為大農業結構，并上升為多元結構，這是一個產業不斷升級進化的動態過程，也是促進農業經濟增長、提高質量和效益的根本性途徑。優化過程要求農業產業結構及各行業之間比例協調，供求平衡，資源合理有效配置。農業產業結構的優化體現在高附加值的農業產業部門比重的上升和技術水平的提高，最終形成完整的產業體系。在種養加、產供銷、農工商、貿工農一體化的經營格局上，縱向延伸和發展產業鏈，橫向培育和發展產業群，形成一個穩定的經濟利益共同體。這個完整的產業體系包括：產前農業生產資料供應，產中農產品生產，產后農產品貯藏、加工、銷售，也包括產后關聯產業如休閑觀光、民俗旅游等農業多功能開發。在市場機制的作用下，各產業相互之間以科技進步成果、市場供求信息和各種物質力量相互帶動、相互作用，共同發展進步。

3.促進農民持續增收。21世紀以來，我國農民收入實現了連續11年的較快增長，特別是最近五年，農民收入實際增速均快于城鎮居民。據2014年統計數據顯示，城鄉居民收入比由2009年的3.33︰1下降到2014年的2.92︰1。但農民純收入中來自農業的比重在不斷下降，2012年全國農民人均純收入中，來自耕地經營的比重僅占26.6％。而且，2013年城鎮消費品零售額205 858億元，鄉村消費品零售額僅31 952億元，可看出農民收入增長緩慢依然是突出問題，與我國農業現代化建設的目標相差甚遠。從農民的角度看，只有收入持續穩定增長，他們才能有更新技術、追加投入的積極性，才會提升擴大再生產能力，提高保障經濟發展與資源、環境相協調的意愿。現階段影響我國農民收入增長的主要因素是：城鄉二元制度改革的滯后，農民的工資性收入增長受阻，受農村家庭聯產承包責任制的束縛，農戶家庭經營規模不經濟，市場交易成本和風險過高。近年來，農業生產資料價格持續上漲，而農產品的價格卻長期低迷，農民增收困難。政府財政農業支出增長力度不大，支出結構不合理，“非農化”占有資金嚴重，農民轉移性收入增長不足。

4.轉變農業消費模式。傳統的消費模式是一種“線性過程”，造成資源的無為消耗和環境的退化。農業可持續發展思維下的消費模式要求“可持續消費”，這既能滿足當下人們不斷增長的消費需求，又能減少消耗資源和產生廢棄物消費，而且遵循了代內平等和適度性原則。目前，我國農村大部分地區由于生產力水平較低，農業生產消費仍處于一種非持續性生產的狀態。農作物和養殖業增收主要以高資源投入為途徑，通過增加面積，加大化肥和農藥的使用，采取粗放式生產，資源被過度開發利用，再加上生產垃圾嚴重污染環境，導致農業面臨的資源環境硬性約束日益增強。至2013年，我國已退化、沙化、堿化的草原面積達1.35億公頃，人均水資源僅為世界平均水平的28％，灌溉水的利用率僅為國際先進水平的60％，每年產生畜禽糞便約27億噸，如果我國現有耕地提高1％的復種指數即相當于擴大了130萬hm2的耕地面積。由此，我國實施農業的可持續消費已成為緊迫任務。要提高農民環境意識和生態意識，加強生態良心和生態道德教育，提高可持續消費意識。

（二）動力機制

1.科學技術的支撐。科技進步是我國農業經濟發展的主要動力源泉，也是增強我國農產品國際競爭力，促進農業可持續發展的重要支柱和保障。通過多年的發展，我國農業科技整體水平現已躍升到發展中國家前列，一些重大科技成果已達到國際先進水平，實現了跨越式發展。我國農業發展已由主要依賴于土地、資本、勞動力等有形要素的傳統農業向依賴科技、信息等知識要素的現代農業轉變。據統計，“至2013年末，我國在超級稻、雜交玉米、轉基因抗蟲棉、雜交油菜等一大批突破性科技成果的研發和推廣應用，使主要農作物良種覆蓋率達到96％以上。”［3］但近年來，發達國家依靠其科技領先優勢，不斷降低農產品的生產成本和銷售價格，給我國農業發展帶來了巨大的競爭壓力。如美國、德國、日本、以色列的農業均強調依靠科技進步促進農業生產效率的大幅提高。并通過合理使用化肥、農藥等化學制品，減少環境污染，其農產品在國際農業競爭中“占盡優勢”，為本國農業可持續發展創造了良好的物質條件。在這種情況下，我國農業發展劣勢已凸顯，迫切需要適應國內外農業科技發展態勢，提高農業科技自主創新能力，確立農業科技投入、推廣、創新和成果轉化機制，強化農業科技創新驅動作用。

2.法律法規的健全。為促進農業可持續發展，發達國家和地區都通過比較健全的農業法律體系來保護農業和農民利益。改革開放以來，盡管我國農業法律體系建設也取得了顯著成績，如農村集體經濟組織、農戶和農民的一些活動等，已經基本納入規范化的法律軌道。但從我國農業經濟轉型和實現農業可持續發展戰略方面來看，我國農業法律法規建設不健全，缺乏有效的監管和約束機制。現行的農業法律法規多為原則性和政策性規定，而且農業管理部門制定的農業規章頗多，導致對農業的約束力薄弱。此外，還缺少以農業法為基礎和與其相匹配的農業農村法律體系，法律法規的制定明顯滯后于農業經濟發展的需要。為了更好地發揮農業法制在發展可持續農業中的保障作用，需要圍繞農業發展可持續的核心，盡快制定最為規范、權威、穩定的法律制度，確保分工明確，責任到位。

3.新型職業農民的培養。實現農業經濟增長方式轉變和促進農業可持續發展，是一種從更高層次和更新角度對人力資源開發和科技發展的理性訴求。農業的專業化、社會化、市場化、需要以提高農村勞動力的素質為前提，需要以懂技術、經濟、管理等具有較高素質的新型職業農民為支撐。新型農民能根據市場變化和技術創新發展選擇優化的生產與經營項目，提高農業勞動生產率、資源利用率和農業綜合生產能力。所以，培養新型職業農民是知識經濟時代和市場競爭的需求，也是解決“三農”問題的關鍵因素，更是實現農業現代化和促進農業可持續發展的決定性力量。美國等西方國家大都采取通過立法的方式推進和保障農業職業教育，以政府投入為主，鼓勵多元參與，并通過建立各種跨學科、跨院校、跨校企的研究中心和研究室來推動學科發展，培養大量服務于農業的專業人員。我國農業受經濟社會發展水平和農民總體素質不高的制約，缺乏對農村職業技術教育和農民科技培訓的激勵、監督和保障機制。目前我國農村受過中等及以上農村職業教育的比例不足4％，農民平均受教育年限不足7年（發達國家已達12至14年），大量低素質的勞動力嚴重制約了農民的增收和現代農業建設。由此，加大農業職業教育投入力度、提高農民科技水平，充分整合發揮各類教育資源優勢，建立科學的農村勞動力培養投入機制是一項迫切任務。

三、我國農業可持續發展的路徑選擇

我國農業發展中的制約因素已成為農業可持續發展的瓶頸，為了有效提升農業可持續發展的能力，既需要找到發展中的動力機制，更需科學構建具有全局性的路徑，為農業可持續發展開辟道路。

（一）發揮農業產業集群優勢。農業產業集群是大農業發展的一種趨勢，也是區域性農業實現經濟快速發展和促進農業可持續發展的一條新途徑。隨著農業產業化發展，提高產業集中度，實現區域化布局，供產銷互動，并形成產業鏈，最終促使農戶、企業、中介組織等不同利益群體形成產業集群這個利益共同體。最根本特征是：“在競爭和合作中獲得競爭優勢，共同創造效益，共同促進產業發展，進而促進產業競爭力顯著提升。”［4］如加拿大玉米3/4的產量集中在安大略省，荷蘭花卉、法國葡萄、智利蘋果等都是國際上較為成功的產業集群案例。目前，我國農業產業集群發展程度雖不盡相同，但整體上還處于發展的初級階段，主要靠自然資源優勢的推動發展。為進一步促進我國農業產業集群快速向擴張期、整合期和提升期的更高階段發展，強化產業的集聚優勢，實現“1＋1＞2”的效果，應重點解決：加強與農業關聯的支持性產業的配套服務及基礎設施，如加強金融服務類行業的資金支持，中介服務類行業的決策咨詢，所在地的政府服務意識等條件；推動一批具有競爭優勢、帶動能力強、整體實力突出的農業龍頭企業快速發展；促進集群主體之間的有效合作，提高集群分工專業化程度，減少集群主體內耗，在集群內部形成良好的充分的合作環境；以較低的成本提供優質農產品以滿足消費者的需求。

（二）推進農業循環經濟發展。農業循環經濟以農業資源消耗、農業污染排放最小化與農業廢物利用最大化為目標，成為21世紀農業可持續發展的一種重要途徑。農業循環經濟以農業產業化體系為載體，以科技手段為支撐，“以節約農業資源和‘資源—產品—再生資源’的再生閉路循環利用為特征。”［5］涉及企業清潔生產、農業資源循環利用、生態農業、綠色消費等循環系統經濟，是對生態農業理念的發展和完善。大力推動農業循環經濟發展，要重點解決：加強循環型農業經濟的區域大循環，進行規模化管理；調整農業產業結構，改善單一的農業生產結構，提高要素投入產出比，促進農民的收入增長；延長小循環產業鏈，將農業生產和廢棄物加工連接在一起，實現資源的高效利用和能量的梯級利用；注重產品投入和生產加工過程的無害化和有機化，提高農產品的質量和食品安全水平。從保障條件來看要不斷提升科技能力，加大政策扶持力度，樹立循環經濟理念；建立政府獎勵、稅收優惠等政策的激勵制度，加大投入秸稈氣化站，沼氣池等有利于農業循環經濟發展的配套公共設施建設；建立綠色規范制度，如對廢舊物資商品化收費、倒垃圾收費、征收生態稅等對生產者和消費者進行行為規范和控制；建立信息公開制度，形成政府、企業、農戶三者共同約束和激勵的模式；建立促進農業循環經濟發展的法律制度，以保障循環型農業的順利推進。

（三）創新涉農資金運行機制。建立現代農業投融資制度，構建科學有效的涉農資金運行機制，對于加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，加快城鄉資源要素流動，加大惠農政策等至關重要。2015年中央一號文件提出：優先保證農業農村投入，“轉換投入方式，創新涉農資金運行機制，充分發揮財政資金的引導和杠桿作用。”［6］現在我國農業現代化資金來源多元化的格局基本形成，但農村現有的基本經濟發展水平，投融資體制安排以及市場主體動力機制不完善等原因，無法吸引稀缺資金有效投入，最終導致投資不足，影響農業的可持續發展。從經濟發達國家的經驗可看出，必須建立以政府為主導，以市場為基礎，政府、企業、民間、農戶多主體相互配合、綜合協調、分工明確、功能完善、行為規范、積極性高的涉農資金運行機制。重點解決政府作為宏觀經濟的調控者要充分發揮財政性和政策性投資的基礎導向和杠桿作用；加大對農村職業教育、衛生等領域的固定資產投資，提供各種優惠、互惠、促農補貼，引導各投資主體投資；金融機構要發揮主渠道作用，農業發展銀行、農村信用社應擴大對貧困農戶的輔助貸款，完善對農民的小額信用貸款，積極發展和創新農戶聯保、有價證券質押等多種貸款方式；鼓勵新型農村合作性金融組織和民間資金投入農業，并建立健全法制、加強監管機制等。

（四）構建新型農業經營體系。隨著農業現代化的快速發展，我國家庭承包制下的雙層經營體制已舉步維艱，農業組織創新發展滯后。為進一步激發農村經濟社會發展活力，必須創新農業經營方式，積極發展多種形式適度規模經營，提高農民組織化程度。以緩解目前我國農業組織體系存在組織形式單一，組織之間缺乏組合與鏈接機制，組織帶動能力弱，市場競爭力不強，社會服務效果不明顯，商業化服務主體發展不足等矛盾，力求達到農業資源優化配置和資源高效利用的目的。從農業可持續發展角度分析，當前農業組織化經營的重點是：在堅持農民家庭經營主體地位基礎上，鼓勵發展家庭農場、種植大戶，引導農民專業合作社，拓展服務領域，推進農業產業化示范基地建設和龍頭企業轉型升級，發展現代農業企業。其中，培育新型農業經營主體是重要環節。要把種植大戶、家庭農場作為最基本的形式進行培育，各類補貼和項目重點要向他們傾斜，提高其規模化和集約化水平。要鼓勵支持農民開展多種形式的股份合作與合營，加大對農民專業合作社和各類農協組織的支持力度。推進龍頭企業轉型升級，突出完善其帶動農戶的組織制度和利益聯結機制，推動其與專業合作社的深度融合。

（五）強化政府的服務性職能。我國目前農業管理體制雖然經過多年的市場化改革，但大體上還是計劃經濟體制下農業經濟管理體制的延續。還存在著分層運行的農業經濟管理體制、非一體化的產業分隔型管理結構的現象，表現為“政出多門”以及彼此之間缺乏有效協調機制，造成有限的資源利用率低、甚至浪費。在促進農業可持續發展的進程中，政府的作用至關重要，政府職能要由過去管理、主導為主，逐漸向以市場需求導向為主轉變，強化政府服務意識，有效促進我國農業經濟多重轉型的深化，要突出解決：為農民和農業生產提供生產、流通、加工等有關的價格信息、供求信息、生產技術信息以及國家政策信息等服務；建立農產品市場平衡機制，完善生產力儲備和產品儲備，防止“谷賤傷農”，保護糧農經濟利益；引導農民積極適應市場競爭，延伸農業產業鏈，使用先進的農業生產技術和農業生產項目；優先保證農業農村投入，提高農業補貼政策效益，拓寬農村外部增收渠道等惠農政策；以產權保護為核心，引導農業生產要素、資源合理流動，充分發揮最優效益。還應完善對我國農業農村法律體系建設，諸如農村產權法律制度、農業支持保護法律制度、農民主體地位法律制度、農業市場規范運行法律制度、農業資源與環境保護的法律制度等。只有不斷完善農業法律制度，提高全社會法律意識，把法制建設和道德建設緊密結合起來，農業可持續發展才會得以保證。

［1］王龍昌.農業可持續發展理論與實踐［M］.北京：科學出版社，2015：83.

［2］梁世夫.中國農業經濟多重轉型期政府行為研究［M］.北京：人民出版社，2013：147.

［3］辛嶺.中國農業現代化制度的困境與創新［M］.北京：中國農業科學技術出版社，2014：33.

［4］黃海平.特色農業產業集群形成機制與發展戰略研究［M］.北京：中國科學技術大學出版社，2014：4.

［5］冷志杰.發展農業環境經濟的機制與對策研究［M］.北京：科學出版社，2012：12.

［6］中共中央國務院關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見［M］.北京：人民出版社，2015：9.

〔責任編輯：馮勝利〕

F320.1

A

1000-8284（2015）04-0145-05

2015-02-20

周蘇婭（1973-），女，黑龍江訥河人，院長，副教授，從事馬克思主義中國化和中國特色社會主義理論與實踐研究。