全面深化改革視野下的授權立法

尹德貴

（蘇州大學王健法學院，江蘇 蘇州 215006）

全面深化改革視野下的授權立法

尹德貴

（蘇州大學王健法學院，江蘇 蘇州 215006）

隨著社會主義法律體系的形成，授權立法在全面深化改革和推進依法治國的新形勢下，出現新的趨勢，其重心從填補型轉向變通型，其任務從制定新法轉向修改舊法。通過理順填補型授權立法、變通型授權立法以及調整適用法律之間的關系，可以認識到變通型授權立法的重要作用及其法律地位，通過體系性的解釋來厘定變通型授權立法的授權機關、授權對象、授權權限等內容。基于授權立法對于完善法律系統的功能，應建立健全授權立法后評估制度以便及時制定和修改法律，逐步健全社會主義法律體系。

填補型授權立法；變通型授權立法；調整適用法律；授權立法后評估制度

法律與改革之間的緊張關系始終是當代中國無法回避的難題，為了應對這個難題，催生出諸多制度上的靈活機制。授權立法制度便是一種靈活機制，扮演著調和法律與改革之間張力的節拍器的角色。授權立法與我國漸進式的改革路徑相吻合，能夠有效規避風險，降低改革的成本與阻力，但它是以犧牲法律體系的統一性和法律的安定性為代價的。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，在全面深化改革和推進依法治國的新形勢下，授權立法又面臨著新挑戰，需要回應新的時代要求。在修正后的《立法法》文本和立法實踐中，授權立法制度呈現出新的趨勢，因此，有必要在全面深化改革的新語境中，運用法治思維重新審視授權立法問題。

一、授權立法的多元化

我國授權立法制度與實踐呈現出多元化的樣態。根據《立法法》第9條的規定，全國人大及其常委會可以授權國務院根據實際需要，對第8條所規定的法律保留事項中尚未制定法律的部分事項先行制定行政法規。究其實質，此種授權立法是為了彌補法律在部分事項上的空白，防止“無法”現象的出現，屬于填補型授權立法。基于法制匱乏的特定時代背景，某些領域的“無法”現象是全中國面臨的現實困境，而非個別地方的問題。因此，需要在中央層面授權國務院先行制定在全國范圍內適用的法規。換言之，在以盡快建立社會主義法律體系為目標的法治建設初期，制定新法成為授權立法的主要任務，填補型授權立法成為完成此任務的重要方式，國務院則成為填補型授權立法的主要機關。

除了對國務院的授權立法之外，我國還存在對經濟特區的授權立法。《立法法》第74條明確規定，經濟特區所在地的省、市人大及其常委會有權根據全國人大的授權決定，制定在經濟特區范圍內實施的法規。《立法法》并未明確規定對經濟特區授權立法的權限，但從第90條第2款和全國人大及其常委會對五大經濟特區的授權決定可以發現，被授權機關可以對法律、行政法規、地方性法規做出變通規定。所謂變通，就是“有權依據具體情況，對法律、法規等上位階法作非原則性的變動和突破”［1］。換言之，經濟特區根據授權制定的法規在不違反上位法的基本原則的條件下，可以做出與上位法不一致的規定，此類授權立法便屬于變通型授權立法。鑒于社會主義法律體系已經形成的局面，填補型授權立法的空間勢必萎縮，而變通型授權立法的需求卻日益增長。因為基于先行先試的改革策略，地方進行試驗性改革始終是重要的改革方式，而地方的改革措施往往需要突破已有的法律框架，變通型授權立法便成為突破性改革的合法性來源。

囿于變通型授權立法局限于經濟特區，全國人大常委會在實踐中開創了“調整適用法律”的方式來緩和改革與法律之間的緊張關系。隨著全面深化改革的推進，各地紛紛主動申報改革試點，中央也不局限于選取經濟特區作為改革的“試驗田”。而《立法法》第74條、第90條第2款所涉及的變通型授權立法專指對經濟特區，并不包括其他地區。如果說根據授權制定的經濟特區法規能夠保障經濟特區改革的推進，但在其他地區深化改革則不具備此種立法權優勢，難以做到“重大改革于法有據”。為了解決各地在深化改革中所遭遇的法律瓶頸，全國人大常委會先后四次授權國務院在廣東省、自由貿易試驗區、北京市大興區等三十三個試點行政區域調整適用有關法律的部分規定。①截至《立法法修正案》的通過，全國人大常委會已經做出過四個類似的授權決定：《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批的決定》（2012年通過）、《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》（2013年通過）、《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在中國（廣東）自由貿易試驗區、中國（天津）自由貿易試驗區、中國（福建）自由貿易試驗區以及中國（上海）自由貿易試驗區擴展區域暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》（2014年通過）和《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》（2015年通過）。為了發揮立法在改革中的引領作用，《立法法修正案》在總結相關經驗的基礎上，增加新的一條“調整適用法律”的條款作為第13條，規定全國人大及其常委會“可以根據改革發展的需要，決定就行政事項等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定”。該條款并沒有明確規定被授權的機關，并以原則性的方式規定適格于調整適用法律的地域為“部分地方”，從而可以被合理地解釋為中華人民共和國內的任何地方。因此，調整適用法律的授權決定并不局限于特定的區域，進而為各地突破法律框架深化改革奠定了合法性基礎。

面對全面深化改革和全面推進依法治國的新形勢，《立法法》的修正案和授權立法實踐做出了積極的應對，使得授權立法制度呈現出新的發展態勢：其一，從授權對象上看，對國務院的授權立法將逐漸減少，而對地方的授權日益增多；其二，從授權類型上看，填補型授權立法的空間被大大壓縮，而變通型授權立法則備受立法者和改革者的青睞；其三，從授權立法的發展趨勢來看，“調整適用”型授權成為新的授權方式。由于缺乏明確的法律規定和權威的法律解釋，變通型授權立法與調整適用法律之間的關系和界限非常模糊。如何理清和處理二者之間的關系呢？應重新理解變通型授權立法的性質與功能。從改革的視角來看，填補型授權立法旨在尚未制定法律的領域先行制定行政法規，待條件成熟時再由全國人大或其常委會制定法律；變通型授權立法注重地方改革的特殊需要，授權地方對法律做出變通規定，為地方改革提供規范性保障。但是，此種傳統的對變通型授權立法之性質的認識不夠準確和全面，即僅僅從工具主義的立場理解變通型授權立法的功能，將授權立法單純視為改革的工具，而沒有從法律系統及其運行本身來理解變通型授權立法的作用。從法律系統及其運行來看，調整適用法律的授權決定與變通型授權立法具有親緣性。以《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》為例，該決定規定，對相關法律的調整適用，“對實踐證明可行的，應當修改完善有關法律”。這表明調整法律適用的授權決定“本質上是一種探索性的法的修改行為”［2］，具有修改法律的試驗作用，同時也表明它并非純粹的改革工具，也是健全社會主義法律體系的重要途徑。反觀變通型授權立法，它對于修改法律的試驗意義昭昭然。改革開放初期的變通型授權立法，主要是為了賦予經濟特區優惠政策，但在新形勢下，變通型授權立法實質上是修改法律的試驗方式，是完善社會主義法律體系的重要路徑。那么，同樣作為試驗性的修法方式，調整適用法律的授權能替代變通型授權立法嗎？答案是否定的。原因在于二者在修改法律的方式和適用的領域存在重要差異，第一，調整適用法律的授權決定僅僅針對法律的適用做出變通，并不涉及對“文本上的法”進行修改，而變通型授權立法則是通過改變“文本上的法”進而改變“行動中的法”，更符合形式法治的要求；第二，調整適用法律所積累的是執法經驗并以此作為修改法律的參考，變通型授權立法所積累的是直接的制定和修改法律的經驗；第三，調整適用法律的授權主要適用于行政管理等領域，尤其是行政審批領域，而變通型授權立法的適用范圍明顯更為廣泛，能夠在其他法律領域發揮試驗性修法的功能。

二、規范變通型授權立法

盡管變通型授權立法是世界各國普遍存在的一種授權立法類型，但由于它對權力機關的最高權力原則構成威脅而備受爭議。［3］在我國，這反映為《立法法》對變通型授權立法諱莫如深，造成法律規定與現實實踐之間難以完全契合。因此，有必要明確變通型授權立法的法律地位、適格的授權機關、授權對象和授權權限。

首先，正確理解變通型授權立法的法律地位。在立法體例上，對地方的變通型授權立法處于明顯的劣勢地位。現行《立法法》對經濟特區的變通型授權立法規定在第74條，位于第四章“地方性法規、自治條例和單行條例、規章”的第一節“地方性法規、自治條例和單行條例”中；而全國人大及其常委會對國務院的授權立法規定在第9條，調整適用法律的授權則規定在第13條，均處于第二章“法律”的第一節“立法權限”中。此種立法體例鮮明地反映出，對經濟特區的變通型授權立法的法律地位并未得到認真對待。但是，根據第90條第2款和第95條第2款，經濟特區可以根據授權決定進行變通立法，當變通立法與法律規定不一致、不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決。這從側面反映出變通型授權立法的法律位階與普通的地方性法規并不處于同一等級，反而與法律處于相同的等級或接近于法律的等級。這表明變通立法的位階高于普通的地方性法規，且并不一定比法律低。

其次，規范授權機關和被授權機關。根據《立法法》第74條的規定，在對地方的授權立法中，適格的授權機關為全國人大，并不包括全國人大常委會；法定的被授權機關是經濟特區所在地的省、市人大及其常委會，而經濟特區所在地的市人民政府不在其列。然而，在授權立法實踐中，全國人大常委會卻對經濟特區所在地的省、市相關機關做出過授權決定①全國人大常委會對經濟特區做出的授權決定包括《全國人民代表大會常務委員會關于授權廣東省、福建省人民代表大會及其常務委員會制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規的決議》（1981年）和《全國人民代表大會常務委員會關于授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區實施的決定》（1992年）。后者是依據全國人大的授權決定做出的再次授權，全國人大常委會依據的授權決定為《全國人民代表大會關于國務院提請審議授權深圳市制定深圳經濟特區法規和規章的議案的決定》（1989年），而前者沒有全國人大的授權依據。；深圳、廈門、汕頭、珠海等四個經濟特區所在地的市人民政府也先后被全國人大或其常委會授權制定規章以在經濟特區內實施②參見《全國人民代表大會常務委員會關于授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區實施的決定》（1992年）、《全國人民代表大會關于授權廈門市人民代表大會及其常務委員會和廈門市人民政府分別制定法規和規章在廈門經濟特區實施的決定》（1994年）、《全國人民代表大會關于授權汕頭市和珠海市人民代表大會及其常務委員會、人民政府分別制定法規和規章在各自的經濟特區實施的決定》（1996年）。。盡管這些授權決定的做出先于《立法法》的施行，但它們是效果持續性的法律事實，并不適用法不溯及既往原則。［4］換言之，這些授權決定違反了《立法法》。然而，這些授權決定卻始終有效，導致《立法法》與現實之間存在斷裂。為了使得對經濟特區的授權立法能夠有序進行，既要增列全國人大常委會為合法的授權機關，也必須嚴格執行法律，依法撤銷對經濟特區所在地的市人民政府的授權決定。全國人大常委會之所以應納入法定的授權機關之中，理由有三：其一，授權的內容可能涉及全國人大常委會所通過的法律，此時，由全國人大常委會直接做出授權決定有利于保持法制的統一性；其二，在授權實踐中，全國人大常委會對經濟特區做出過自行授權和轉授權，為了統一授權方式，有必要賦予其直接的授權主體地位；其三，為了與授權立法的監督制度相銜接，強化全國人大常委會對授權立法的監督作用，有必要將全國人大常委會納入授權主體范圍，以突顯其責任。依法撤銷對經濟特區所在地的市人民政府的授權，主要是考慮到已經對經濟特區所在地的省、市人大及其常委會授權，因而不應再擴大被授權機關的范圍，以免造成法制的紊亂；同時，也是為了避免經濟特區政府立法的部門化、缺乏民主性等弊端。

復次，依法限制變通型授權立法的權限。經濟特區根據授權決定制定法規，要受到特殊限制：一是要根據“經濟特區的具體情況和實際需要”，即確有改革的需求；二是要“遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則”，即變通應有底線。①全國人大及其常委會對經濟特區的授權決定都做出了大致的規定。這兩項限制都是原則性的條件，尤其是判斷“具體情況和實際需要”的權力掌握在經濟特區的手中，因而無法對變通型授權立法形成實質性限制。這進一步加劇了變通型授權立法對法律的安定性、統一性和權威的威脅。盡管如前所述，對地方的授權立法在立法體例上并未納入“法律”章的“立法權限”節，但為了規范化變通型授權立法行為，應將《立法法》第10條的規定適用于對地方的變通型授權立法，在具體的授權決定中不宜采納“具體情況和實際需要”的表述，禁止此種表述所蘊含的一攬子授權和主觀性判斷，而應當在授權決定中明確授權的具體事項，以及該事項必須遵守的基本原則。

三、完善授權立法后評估機制

授權立法不僅僅是經濟體制改革、政治體制改革的工具，更是法律系統自我凈化、自我完善的有效途徑。暢通授權立法與完善社會主義法律體系之間的內在關聯，也是《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的重要要求。②《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“實現立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序做出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。”為了根據授權立法的實施狀況及時制定和修改法律，就必須在建立健全規范性文件審查機制的整體設計中，統一建立授權立法后評估機制，使得授權立法的備案制度、評估制度、裁決制度、撤銷制度之間相互銜接，形成有效的監督機制，及時將填補型授權立法上升為法律，從變通型授權立法過渡到對法律的正式修改。在授權立法的備案制度、效力裁決制度和終止、撤銷授權的制度的基礎上，修正后的《立法法》新增第63條規定：“全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以組織對有關法律或者法律中有關規定進行立法后評估，評估情況應當向常務委員會報告。”就立法體例而言，該條位于“法律”章的“其他規定”節，因此，應對該條中的“法律”作狹義理解，解釋為全國人大及其常委會制定的法律。那么，根據授權制定的法規能不能納入該評估體系中呢？答案是肯定的。同樣從立法體例而言，國務院的填補型授權立法規定在《立法法》的“法律”章，對于變通型授權立法，如前文所述，也應賦予其類似于法律的地位。因此，應當將授權立法納入后評估體系。根據《立法法》的規定，應在不斷完善備案制、裁決制和撤銷制的同時，建立健全授權立法的后評估制度，實現對授權立法的過程與結果的雙重監督。授權立法后評估機制應明確規定評估機構、評估期限、評估標準等基本內容。

其一，建立民主、科學的評估機構，保證制度之間的銜接。在授權立法的授權、備案、效力裁決、撤銷體系中，授權立法的備案機關為授權決定中所規定的機關，對國務院的授權立法的備案機關為全國人大常委會，對經濟特區的授權立法的備案機關還包括國務院和經濟特區所在地的省人大常委會；當根據授權制定的法規與法律規定不一致時，效力裁決機關為全國人大常委會；而有權撤銷超越授權范圍或者違背授權目的的法規以至撤銷授權的機關為授權機關，即全國人大或其常委會；立法后評估機構為全國人大有關的專門委員會、常務委員會工作機構，并應將評估情況向全國人大常委會報告（第63條）。根據“有權授權就有權撤銷授權”的原理，授權機關與撤銷機關應是同一機關。而撤銷授權的依據是后評估報告和被授權機關在授權期限屆滿前六個月所提交的實施報告（第10條第3款），但是這兩個報告所提交的機關卻不盡相同，前者只提交給全國人大常委會，后者提交給授權機關。在全國人大常委會做出授權的情境中，授權機關、撤銷機關和評估報告、實施報告所提交的機關都是全國人大常委會。而在全國人大做出授權的情況下，授權機關、撤銷機關和實施報告所提交的機關是全國人大，而后評估報告所提交的機關是全國人大常委會，這就導致全國人大在審核授權立法的實施情況時，單憑實施報告做出決定，這不免有失偏頗。因此，應當規定全國人大的專門委員會有權向全國人大提交相關的授權立法后評估報告，或者規定全國人大常委會有義務向全國人大轉交全國人大專門委員會所提交的授權立法后評估報告。在科學立法、民主立法原則的要求下，負責具體評估事宜的全國人大的專門委員會、全國人大常委會的工作機構應當吸收專家學者參與評估活動，提升評估的專業水準，并聽取相關利害關系人的意見，以民主的方式協調各方利益。

其二，確定評估的期限，安排評估的時間表。為了加強對授權立法的監督，使得授權立法在法治軌道上運行，有必要確立評估的期限，建立定期評估制度，并且盡快對之前的授權立法進行評估，切實考核授權立法的實施情況。《立法法》第10條完善了授權立法的授權期限、實施報告程序等方面的規定，為授權立法后評估提供了重要的借鑒。根據該條的規定，授權立法的期限一般不得超過五年，被授權機關在授權期限屆滿的六個月以前應向授權機關報告授權決定的實施情況，并提供是否繼續授權或者需要制定法律的意見。對于根據該條款設置了授權期限的授權立法，可以借鑒其報告實施情況的期限，在全國人大常委會收到被授權機關所提交的實施報告之后，交由具體的評估機構，在3個月內向全國人大常委會提交后評估報告，以供授權機關在決定繼續授權或撤銷授權時參考。對于之前沒有規定授權期限的授權立法，應參考全國人大常委會編制的立法規劃，由全國人大的專門委員會和全國人大常委會的工作機構先行主動對報送備案的授權立法文件進行審查，并盡快安排后評估的時間表。強調授權立法后評估的期限和時間表，其意義在于防止立法機關的不作為，檢驗授權立法的效果。

其三，量化評估標準。授權立法后評估制度既要對授權的實施狀況進行評估，也要對制定法律或修改法律的條件進行評估。為了使得評估有的放矢，應建立起評估標準的梯度體系，保證評估制度的可操作性，減少自由裁量的空間。制定法律或修改法律的條件并非“全有或全無”，而應是上升式的梯度型標準體系。在一部根據授權制定的法規中，有些規定經實踐檢驗確實能夠有效推動改革的進程、有益于法治中國的建設，就應該適時予以鞏固；有的規定可能不符合實際情況和改革需要，就應當及時改正。盡管尚未完全達到制定法律或修改法律的標準，但在繼續授權時，就應當要求被授權機關保證其中達到標準的規定繼續得到貫徹，并及時修改尚未達到標準的內容。通過漸進式的修改方式，保證授權立法逐漸趨于完善，盡快達到制定法律或修改法律的標準。

［1］龐凌.關于經濟特區授權立法變通規定的思考［J］.學習與探索，2015，（1）：74.

［2］蔡金榮.授權國務院暫時調整法律實施的法理問題——以設立中國（上海）自由貿易試驗區為例［J］.法學，2014，（12）：62.

［3］王名揚.英國行政法［M］.北京：北京大學出版社，2007：90.

［4］楊登峰.何為法的溯及既往？——在事實或其效果持續過程中法的變更與適用［J］.中外法學，2007，（5）：552-563.

〔責任編輯：馮勝利〕

D920.0

A

1000-8284（2015）04-0083-05

2014-12-25；［修改日期］2015-03-25

國家社會科學基金項目“西方利益集團立法游說行為研究”（10CFX004）

尹德貴（1988-），男，江西吉安人，博士研究生，從事法理學和立法學研究。