立法法重心的位移：從權(quán)限劃分到立法監(jiān)督

苗連營

（鄭州大學法學院，鄭州 450001）

立法法重心的位移：從權(quán)限劃分到立法監(jiān)督

苗連營

（鄭州大學法學院，鄭州 450001）

立法權(quán)限劃分和立法監(jiān)督機制是立法法中有著密切聯(lián)系的兩項重要內(nèi)容。新修改的立法法試圖通過對立法權(quán)限作出劃分，以使各立法主體在自己的權(quán)限范圍內(nèi)規(guī)范、有序地進行立法活動，具有進步意義。但無論是修改前的立法法，還是修改后的立法法，對地方立法的范圍始終持一種雖放仍收、雖授猶控的審慎心態(tài)，存在一些缺憾。相比事先劃定立法權(quán)限范圍的局限性，立法法更應該關(guān)注事后監(jiān)督機制的健全與完善，建立事后審查監(jiān)督機制。立法審查監(jiān)督的程序機制主要有“備案”審查、“要求”審查和“建議”審查三種類型，新的立法法增加了“主動”審查，而除此之外，實現(xiàn)審查程序與監(jiān)督措施的有機對接，才能達到健全和完善憲法實施監(jiān)督制度、維護憲法法律權(quán)威的目的。

立法法；立法權(quán)限；立法監(jiān)督

伴隨著中國法治建設的闊步前行，立法法自2000年頒布施行以來，對于形成和完善中國特色社會主義法律體系、實現(xiàn)良法善治和推進國家治理現(xiàn)代化，發(fā)揮了重要的歷史性作用。其自身的立法風格、調(diào)整對象、內(nèi)容范圍、體例結(jié)構(gòu)，在國內(nèi)外立法史上具有創(chuàng)新性和示范性的意義，展示了鮮明的中國特色。在全面推進依法治國的時代進程中，適時對立法法加以修改，無疑是完善立法體制、提高立法質(zhì)量、推進科學立法和民主立法的一項重要基礎(chǔ)性工作。立法權(quán)限劃分和立法監(jiān)督機制是立法法中相互獨立、又前后呼應且有著密切內(nèi)在聯(lián)系的兩項重要內(nèi)容，十二屆全國人大三次會議對此所作的相關(guān)修改值得進一步探討和反思。

一、立法權(quán)限的“放”與“收”

立法權(quán)限劃分是立法體制的核心，也是立法法制定與修改中的重點和難點所在。自1979年地方組織法開始賦予省級人大及其常委會享有地方性法規(guī)制定權(quán)以來，我國的地方立法主體一直呈現(xiàn)著不斷增加的趨勢。1982年修改后的地方組織法規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人大常委會“可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案”，提請省、自治區(qū)的人大常委會審議制定。1986年地方組織法將上述兩類市的地方性法規(guī)草案“擬訂權(quán)”上升為制定權(quán)。2000年制定的立法法又將經(jīng)濟特區(qū)所在地的市納入享有地方立法權(quán)的較大的市的范圍。

立法主體的向下延伸，不僅是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，也完全符合充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的憲法原則。然而，由于各立法主體之間的立法權(quán)限不甚清晰，導致地方立法實踐中出現(xiàn)諸多混亂與無序的現(xiàn)象，如：下位法任意突破上位法的規(guī)定，越權(quán)立法、濫立土法；地方立法照抄照搬中央立法，重復立法，浪費立法資源；同位法之間相互矛盾和沖突，多頭立法、爭權(quán)諉責；部門利益法制化，借法擴權(quán)、以法爭利，等等。這些問題不僅在一定程度上損害了國家法制的統(tǒng)一和尊嚴，也極大損傷了法的公信力、執(zhí)行力以及與社會的親合力。為此，立法法試圖通過對立法權(quán)限作出楚河漢界式的劃分，以使各立法主體在自己的權(quán)限范圍內(nèi)規(guī)范、有序地進行立法活動。立法法對中央專屬立法事項的明確列舉，也由此被認為“是立法法的頭等貢獻”①立法學研究會會長、全國人大常委會法工委原副主任張春生之評價。轉(zhuǎn)引自焦紅艷：《爭議立法法修改》，載《法治周末》第194期（2013-11-14）。。

新修改的立法法沿襲我國立法體制的演進態(tài)勢，將地方性法規(guī)的制定權(quán)進一步賦予所有“設區(qū)的市”，從而再次擴大了地方立法主體的范圍，并成為此次立法法修改的重大制度變革和亮點之一。這一修改的合理性是顯而易見的。在既有的立法體制中，只有三類特定的市才有立法權(quán)。這種按行政級別分配立法資源的思路，實際上是計劃經(jīng)濟年代集權(quán)模式的思維慣性在立法領(lǐng)域的延續(xù)，能否享有地方立法權(quán)主要看該城市的政治經(jīng)濟地位或是否獲批為“較大的市”。這不僅造成了各地之間在規(guī)則制定方面的不平等競爭，使一些地市難以根據(jù)“本地的具體情況和實際需要”，及時通過立法的形式解決本地的實際問題，引領(lǐng)和推動本地的改革發(fā)展，甚至會“引發(fā)跑部錢進、集體攻關(guān)等潛規(guī)則的發(fā)酵和放大”［1］。同時，這種集權(quán)型的立法體制也與法理相悖。法作為一種國家制定或認可、并由國家強制力保證實施的行為準則，并不是高不可攀的權(quán)力象征，也不是深不可測的精英領(lǐng)地。任何一級代表國家行使職權(quán)的政權(quán)機關(guān)本應自然而然地擁有制定普遍性規(guī)則的權(quán)力，否則，其便難以有效地履行職責、進行管理。而在傳統(tǒng)的立法觀念中，立法權(quán)始終被視為一種主權(quán)性權(quán)力、一種直接體現(xiàn)人民意志的權(quán)力，從而總是希望其能夠被最大限度地掌控在特定國家機關(guān)（一般是最高國家機關(guān)）手中，以保證立法權(quán)的純粹性和至高性。②我國1954年憲法規(guī)定，全國人大是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)；然而，一年之后就不得不授權(quán)全國人大常委會“制定部分性質(zhì)的法律”的權(quán)力。而地方自1979年才開始享有非常有限的地方性法規(guī)制定權(quán)，國務院自1982年才開始享有行政法規(guī)制定權(quán)。但是，試圖將立法權(quán)高度壟斷集中起來，不僅在實踐中行不通，而且也未必能達到維護法制統(tǒng)一的初衷。我國立法權(quán)不斷下移、立法主體不斷擴展這一演變軌跡，實際上正是在不斷破除立法上的神秘主義和集權(quán)色彩，立法生態(tài)正在回歸立法的本來面目。

然而，新修改的立法法在這方面仍然存在一些缺憾。一是，賦予所有“設區(qū)的市”以立法權(quán)，顯然未能滿足不設區(qū)的市的立法需求以及擴權(quán)強縣、省直管縣的地方制度改革趨勢，也不能完全適應加強地方法制建設的現(xiàn)實需要。當然，進一步擴大地方立法主體范圍的時機與條件尚不成熟，這需要一個循序漸進的過程。二是，較大的市制定地方性法規(guī)的權(quán)限范圍限于“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”，是頗值得商榷的條款。

首先，根據(jù)此前憲法、地方組織法、立法法的規(guī)定，地方性法規(guī)的制定前提有兩個，一是符合本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，二是不同憲法、法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸。只要滿足這兩個前提條件，地方性法規(guī)便有存在的正當性與合法性。這既是賦予地方立法權(quán)的初衷，也是地方立法的價值和意義所在。而新修改的立法法將地方性法規(guī)的權(quán)限范圍進行收縮，既難以符合地方經(jīng)濟建設、政治建設、社會建設、文化建設、生態(tài)文明建設等多方面的實際需要，也難以彰顯地方立法的獨特作用和功能。

其次，立法法第8條劃定了法律的專屬立法權(quán)范圍，此即通常所說的“法律保留”事項。而這一規(guī)定恰恰表明，在這些專屬立法范圍以外的其他事項上，地方性法規(guī)有充分發(fā)揮作用的空間。事實上，我國許多改革措施都發(fā)端于地方的創(chuàng)新與突破，地方是最具活力、最富開拓性的試驗場。而且，地方立法的先行先試不會影響國家立法的統(tǒng)一規(guī)范和調(diào)整，即使某個領(lǐng)域先制定了地方性法規(guī)，但“在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關(guān)應當及時予以修改或者廢止”（立法法第73條）。此即法律優(yōu)先原則。顯然，將地方性法規(guī)局限于城鄉(xiāng)建設與管理等方面，不利于激發(fā)地方改革創(chuàng)新的生機與活力，也不利于用立法的形式引領(lǐng)和推動豐富多彩的地方改革實踐。

再次，新修改的立法法對地方性法規(guī)范圍所作的規(guī)定，既適用于新獲得地方立法權(quán)的“設區(qū)的市”，也包括此前已獲得地方立法權(quán)的所有的“較大的市”。如果僅僅指前者，似乎還可以找出一些理由，例如，可能是擔心這類市剛獲得立法權(quán)，尚缺乏立法經(jīng)驗等。但如果把已積累了多年豐富立法經(jīng)驗的所有“較大的市”的立法權(quán)限都進行縮減，顯然需要作出令人信服的解釋。況且，經(jīng)驗是一個積累的過程，經(jīng)驗也不是絕對可靠的真理。影響立法質(zhì)量的因素絕非靠簡單的類型化處理就可以一勞永逸。雖然新的立法法規(guī)定：省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務院已經(jīng)批準的“較大的市”已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及上述事項范圍以外的，繼續(xù)有效。但這一規(guī)定只是對既有立法之效力進行補救和變通的權(quán)宜之計，并不能滿足未來日益高漲的立法需求，而且，當這些既有立法不符合以后社會發(fā)展的實際情況時，原來的立法主體將面臨無權(quán)進行修改或廢止的尷尬境地。

總地來看，無論是修改前的立法法，還是修改后的立法法，對地方立法的范圍始終持一種雖放仍收、雖授猶控的審慎心態(tài)，其基本思路便是事先為各立法主體劃定出涇渭分明的界限，以使它們在各自的權(quán)限范圍內(nèi)各司其職、各行其是，避免相互之間的沖突打架，從而實現(xiàn)整個法律體系的和諧統(tǒng)一。然而，這種思路本身的有效性尚難以得到立法實踐的充分驗證，事實上，如果缺乏事后有力的監(jiān)督保障措施，任何事先的權(quán)限劃分都難以發(fā)揮應有的作用。

二、事先劃定范圍的局限與事后審查監(jiān)督的優(yōu)勢

建構(gòu)一套層次分明、體系完整、邏輯嚴謹、和諧統(tǒng)一的法律體系，是任何一個成文法國家都不懈追求的目標。然而，在現(xiàn)實世界中，這恐怕永遠只能是一種可望而不可及的理想狀態(tài)。因為，法律是利益的規(guī)范化確認與綜合性表達，立法者在錯綜復雜的利益訴求中必須進行艱難的利益衡量與取舍，以妥善協(xié)調(diào)利益關(guān)系、平衡利益沖突、構(gòu)建利益格局。而不同的立法主體基于價值取向、道德觀念、經(jīng)濟地位、政治立場等多方面因素的差異，對同類利益關(guān)系作出不同的認識、判斷和安排，是完全正常的情況。再加上法律語言的模糊性、立法技術(shù)的專業(yè)性、社會生活的多變性等，致使法與法之間出現(xiàn)相互矛盾沖突。因此，關(guān)鍵不是要根除立法中的抵觸現(xiàn)象，而是要為消解這種現(xiàn)象尋求一條有效的制度化解決之道。

試圖通過事先劃定立法范圍而使整個法律體系和諧有序之思路，面臨著理論上和實踐中的諸多挑戰(zhàn)。因為，人類的認知能力是有限的，立法者無論多么富有遠見卓識，都無法對無限豐富的未來世界作出精準無誤的預見和恰如其分的規(guī)范，靜態(tài)的法律規(guī)范遲早會滯后于變動不居的社會現(xiàn)實。尤其是，立法權(quán)限的劃分是一項高度政治化的作業(yè)，期間交織著各種政治勢力、利益主體錯綜復雜的反復較量和相互妥協(xié)。這樣，各立法主體的立法權(quán)限在不同時期、不同情況下此消彼長、左右搖擺便是一種正常的政治法律現(xiàn)象，很難事先劃出一條非此即彼的絕然界限。在我國，解決好央地間及府際的關(guān)系，不僅始終是政治權(quán)力關(guān)系格局的重要內(nèi)容，而且也是改革的深水區(qū)和攻堅區(qū)，其有效協(xié)調(diào)和理性定位既需要根據(jù)改革的戰(zhàn)略性部署作出統(tǒng)籌安排，也需要因地、因時制宜不斷進行調(diào)整和修正。既不應該讓靜止的法律規(guī)范束縛日新月異的社會發(fā)展，也不應該讓所謂的社會革新輕易地突破現(xiàn)實的法律秩序。在這種情況下，指望事先對立法權(quán)限進行一勞永逸地條分縷析，恐怕只能是一種理性的自負。特別是在社會轉(zhuǎn)型的變革時期，立法權(quán)限的分配是制度資源初次分配的重要內(nèi)容和形式，能否獲得一定范圍和程度的立法權(quán)往往關(guān)系著資源占用的多寡。因此，隨著十八屆三中全會“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”決定的出臺，新一輪“申大”浪潮再次掀起［1］，便是一種不難理解的現(xiàn)象了。這也意味著立法權(quán)限的劃分必然因成為各方角逐的焦點而變得更為復雜，并可能使得任何事先的理性設計都受到立法實踐的強烈沖擊。

即使原來被視為立法法亮點的“權(quán)限劃分”，仍然有不少值得反思之處。首先，人大與政府、中央與地方之間的權(quán)限劃分，是憲法體制的重要組成部分。對此，本來應該由憲法作出頂層設計與安排，以統(tǒng)領(lǐng)國家整個權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，并確保各個國家權(quán)力主體在憲法預設的軌道范圍內(nèi)協(xié)調(diào)運作。立法法顯然難以駕馭如此全局性和根本性的問題，對由此而發(fā)生的合憲性問題也難以作出憲法層面的評價和規(guī)制。其次，立法法關(guān)于法律專屬事項的規(guī)定，很多是對憲法、組織法等相關(guān)法律既有規(guī)定的綜合與重述，或者是對一些不言自明事項的強調(diào)。這些規(guī)定很難說有多大的創(chuàng)新和突破，即使對這些問題不作規(guī)定，在實踐中也很難想象地方立法會去涉足“國家主權(quán)的事項；各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度”等事項。相反，一些在立法實踐中亟需明確界限的事項，如“對非國有財產(chǎn)的征收、征用；民事基本制度；基本經(jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”等，立法法的規(guī)定卻仍然顯得籠統(tǒng)模糊而缺乏針對性和可操作性。更重要的是，無論多么字斟句酌，事先的預防性規(guī)則在實際運作中總會暴露出各種各樣的漏洞，而且設計得再完美的事先防范體系終歸要靠事后的審查監(jiān)督才能發(fā)揮效用、落到實處，否則只是形同虛設。相對于事先劃分權(quán)限而言，事后監(jiān)督的優(yōu)勢還在于使監(jiān)督主體可以根據(jù)情勢變遷原則審時度勢地作出合乎時代需要的選擇和判斷，從而避免讓一些不合時宜的陳舊條文成為社會進步的羈絆。因此，立法法所關(guān)注的重點不應僅僅是事先為各立法主體劃定權(quán)限范圍，而更應當建立一套行之有效的事后審查監(jiān)督機制。而恰恰在這個問題上，立法法修改前后的規(guī)定都存在值得進一步完善之處。

學界曾經(jīng)對立法法關(guān)于審查監(jiān)督問題的規(guī)定寄予很高的期望，這主要是由于我國的憲法實施監(jiān)督制度長期處于虛置的狀態(tài)，違憲的立法長期得不到憲法層面的否定和糾正。造成憲法實施這種困局的原因，往往被歸咎于缺乏具體的憲法實施監(jiān)督程序與機制。為此，長期以來，人們對于如何健全和完善我國的憲法監(jiān)督制度，傾注了大量的學術(shù)資源，進行了鍥而不舍地研究和呼吁，提出了各種各樣的學理性觀點和技術(shù)性方案。但這些研究和建議基本上一直停留在理論上的建言獻策層面，而從沒有轉(zhuǎn)換成實踐中的行動和力量。立法法的相關(guān)規(guī)定使人們欣喜地看到了啟動違憲審查的希望和契機。應當說，憲法對其實施監(jiān)督問題作出原則性、框架性的規(guī)定已經(jīng)足夠了，如何具體落實則是普通法律的任務。而立法法作為承接憲法、規(guī)制立法的基本性法律，在立法審查監(jiān)督方面作出具體而具有可操作性的細化性規(guī)定，正是其意義所在。然而，迄今為止，立法法關(guān)于審查監(jiān)督問題的規(guī)定仍然處于休眠狀態(tài)，其作用和效力始終未能得到彰顯。

從根本上講，立法審查監(jiān)督機制能不能有效發(fā)揮作用，不在于立法法自身的規(guī)定，不在于條文本身設計的是否完美，而在于進行審查監(jiān)督的前提條件和社會基礎(chǔ)是否已經(jīng)具備。在支撐立法審查監(jiān)督有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件尚不成熟的情況下，任何制度建構(gòu)層面的精心設計都只能是海市蜃樓。當然，這并不妨礙我們純粹從邏輯和理性的角度對立法法相關(guān)條款進行審視和反思，以優(yōu)化相關(guān)規(guī)定和結(jié)構(gòu)，并為這些條款今后進入實踐操作階段提供較為完善的制度儲備方案。

三、立法審查監(jiān)督的制度建構(gòu)及其完善

立法法關(guān)于立法審查監(jiān)督的程序機制主要集中規(guī)定在第89—92條，這些規(guī)定建立了“備案”審查、“要求”審查和“建議”審查三種類型。新的立法法的相關(guān)規(guī)定主要集中在第98—102條，并增加了“主動”審查的情況。

（一）備案審查

備案審查是指行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應當在公布后的三十日內(nèi)按規(guī)定分別報送有關(guān)機關(guān)備案。其中，全國人大常委會的備案工作最受關(guān)注，也最為規(guī)范和典型，此處僅以此為例作一些討論。

為了加強備案審查工作，全國人大常委會于2004年5月專門成立了法規(guī)備案審查室。有人認為，該機構(gòu)的成立使我國的法規(guī)備案審查進入到程序化、專門化階段，甚至認為這個機構(gòu)的成立給我們傳達了一個信號，也就是有可能據(jù)此而建立違憲審查機構(gòu)［2］9。2005年12月，十屆全國人大常委會第四十次委員長會議審議完成了對《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和暫行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》的修訂，并通過了《司法解釋備案審查工作程序》。從此，不僅把備案審查的范圍擴大至經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋，而且還進一步明確了報送和接收、審查工作的分工負責、被動審查和主動審查等具體的程序和步驟。2006年通過的監(jiān)督法在立法法的基礎(chǔ)上，專設“規(guī)范性文件的備案審查”一章，對立法監(jiān)督制度作了進一步完善和深化。這些新的舉措和規(guī)定，每每引來如潮好評，甚至被譽為立法進程中的標志性進步。然而在實踐中，這些規(guī)定迄今為止并沒有發(fā)揮出多大作用，規(guī)范性文件因備案而被審查發(fā)現(xiàn)與憲法法律相抵觸進而被改變撤銷的情況還沒有發(fā)生過。

對于備案審查的這種尷尬局面，人們還是習慣于從機構(gòu)、程序等方面去尋找原因。如認為法規(guī)備案審查室只是法工委下面的一個輔助性工作機構(gòu)，缺少應有的獨立性和權(quán)威性；工作人員太少，且審查常常會涉及復雜的法學原理和專門的法律技術(shù)，等等。因此，法規(guī)備案審查室缺乏強有力的審查機構(gòu)及充足的職業(yè)化人員配備，缺乏程序保障和民眾參與［3］，其無論在性質(zhì)上、職責上還是在專業(yè)上、人力上都無法承擔起違憲違法審查的重任。

其實，問題的關(guān)鍵并不在于法規(guī)備案審查室及相關(guān)的程序和制度本身，對于這樣一個內(nèi)設的輔助性機構(gòu)，本來就不應該抱有過高的期望。需要思考的是：備案與審查之間究竟是什么關(guān)系，審查是不是備案必不可少的內(nèi)容，以及如何通過備案而進行有效的審查。一種觀點認為，備案就是登記、存檔，就是將已經(jīng)生效或者已經(jīng)公布的法規(guī)上報法定機關(guān)，使其知曉；另一種觀點則認為，備案與審查是一項制度，對于報送備案的法規(guī)，備案機關(guān)必須進行審查。因為僅僅單純的備案沒有多大意義，它無法對已經(jīng)生效的立法文件起到監(jiān)督作用［2］10。實際上，設立法規(guī)備案審查室的一個重要目的就是希望把備案與審查結(jié)合起來。但是，備案制度有其自身特定的性質(zhì)和運作規(guī)律，其可以承載的立法監(jiān)督功能畢竟是有限的。從形式上看，備案似乎屬于事后監(jiān)督的范疇，但本質(zhì)上仍是一種事先的抽象性審查，從而有著事先審查不可避免的內(nèi)在局限。因此，切實加強備案審查制度和能力建設，通過備案審查激活立法監(jiān)督、打通備案與監(jiān)督之間的制度通道，依法撤銷和糾正各種違憲違法的規(guī)范性文件，是立法法應當重點破解的難題。

（二）要求審查和建議審查

要求審查是指國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，由常委會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。建議審查是指上述規(guī)定以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由常委會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。目前，無論是要求審查還是建議審查，在實踐中的效果都不盡理想。由于有權(quán)“要求”的機關(guān)從未提出過要求，因此，要求審查程序從未啟動過，而建議審查程序則一直處于凍結(jié)的狀態(tài)。

從立法法的規(guī)定看，要求審查程序的效力要強于建議審查程序。對于“要求”進行的審查，是必須“進行審查、提出意見”的；而對于“建議”進行的審查，則只是在“必要時”進行審查、提出意見。作這樣區(qū)別對待的考慮可能是：要求審查的主體政策法律水平高，所提“要求”的質(zhì)量自然也高，可以直接進入審查程序；而對于“建議”，則需要經(jīng)過認真篩選甄別，才能決定是否進入審查程序。其實，層級越高的國家機關(guān)，距離具體的執(zhí)法司法環(huán)節(jié)也就越遠，其對法本身所存在問題的感受可能也就越隔膜。而且，國家機關(guān)之間一般習慣于通過協(xié)商溝通來消除分歧，直截了當?shù)卣鎸购头智迩辈⒉环衔覈恼挝幕腕w制結(jié)構(gòu)。而基層單位尤其是社會大眾則與法有著直接的、密切的關(guān)聯(lián)，他們在具體而生動的現(xiàn)實生活中，在法與自己的利益息息相關(guān)的聯(lián)系過程中，對一部立法可能存在的缺漏有著更為真實而強烈的感受，也只有在日常的實實在在的法律適用過程中，法律規(guī)范所存在的問題才能逐漸暴露出來。因此，事后監(jiān)督比任何事先防范要更為可靠和有效，普通民眾要比公權(quán)力主體更在意立法對其切身利益的影響。事實上，近年來一系列引人矚目的違憲違法審查事件，往往都是發(fā)端于民間的行動和權(quán)利意識的覺醒。因此，立法法更應該為公民參與立法監(jiān)督創(chuàng)設更便利的程序、更暢通的渠道，更應該關(guān)注事后監(jiān)督機制的健全與完善。

反觀立法法的規(guī)定，建議審查程序是何其艱難！對于“審查的建議”，首先要由常委會工作機構(gòu)進行研究；只有在“必要時”，才送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。光憑這兩個環(huán)節(jié)可能就足以將審查建議拒之門外或者無限期擱置。因為，立法法對“必要”的認定條件和標準、“研究”和“審查”的期限和程序，沒有任何明確規(guī)定。接下來，即使專門委員會認為有“相抵觸的”情況，也需要先向制定機關(guān)提出書面審查意見（或者先召開聯(lián)合審查會議聽取制定機關(guān)說明后，再向制定機關(guān)提出書面審查意見）。立法法不僅對這個環(huán)節(jié)同樣沒有時限要求，而且，即使經(jīng)過這個環(huán)節(jié)之后還要回到制定機關(guān)那里：制定機關(guān)應當在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見。最后，只有在“相抵觸而制定機關(guān)不予修改的”情況下，才可以向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，并由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。這些還只是進入正式監(jiān)督階段——“撤銷”——之前的前置性程序。以上程序之繁雜、漫長可見一斑！一些公民基于社會責任感和使命感所提出的審查建議，恐怕只能引發(fā)社會轟動效應而很難產(chǎn)生法律程序意義上的結(jié)果。

修改后的立法法在建議審查方面增加規(guī)定：全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)應當按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開。這一規(guī)定顯然有利于增強審查程序的公開透明，強化審查的效力。然而，這里的“規(guī)定要求”顯得籠統(tǒng)模糊，有可能成為不予反饋和公開的障礙；“反饋”也不像法院對公民的起訴作出受理或不受理決定時那樣規(guī)范和有強制性約束力，如何反饋、反饋什么、對反饋不滿意該怎么辦，等等，都是一個可以視情況而定的自由裁量問題，審查主體并不承擔法定責任，這一規(guī)定的意義也就可能因此而大打折扣。

（三）主動審查

修改后的立法法增加規(guī)定：有關(guān)的專門委員會和常務委員會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查。因此，對有關(guān)的規(guī)范性文件，即使沒有出現(xiàn)要求審查和建議審查的情況，也可以主動對其進行審查。這一規(guī)定顯然有利于增強審查的針對性和實效性，加大對規(guī)范性文件的監(jiān)督力度；同時，這也意味著審查并非備案的必備內(nèi)容，否則，就沒有主動審查與要求審查和建議審查這些不告不理的被動型審查之間的區(qū)別了。其實，將審查從備案中剝離出來，不僅契合了備案的本來意義，而且可以避免接受備案機關(guān)因報備的規(guī)范性文件過多而不堪重負，尤其是在設區(qū)的市普遍開展立法工作之后，要對所有報送備案的規(guī)范性文件都進行審查是不可能的。主動審查則可以使接受備案機關(guān)視情況有重點地選擇性審查，從而保證審查的效率與質(zhì)量。

當然，完善審查機制程序并不是最終目的，無論是主動審查，還是備案審查、要求審查和建議審查，都只是整個立法監(jiān)督過程中的一個環(huán)節(jié)，最重要的是如何把審查程序與最后的具有實質(zhì)意義的監(jiān)督措施——“改變或撤銷”行動有機對接起來。只有當經(jīng)審查“相抵觸的”立法性文件面臨被“改變或撤銷”的命運時，審查才有意義，監(jiān)督過程才算完整，違憲違法審查機制才算真正啟動。憲法對“改變或撤銷”的立法監(jiān)督體制已作了明確規(guī)定，立法法作為銜接憲法的下位法，應當在立法審查監(jiān)督這一薄弱環(huán)節(jié)花足力氣和功夫，切切實實設計出具有實效性、規(guī)范性和創(chuàng)新性的具體程序與措施，從而，為健全和完善憲法實施監(jiān)督制度、維護憲法法律權(quán)威發(fā)揮出應有的作用。這本應當成為立法法修改的重點和亮點。

［1］鄭毅.立法法修改應重點關(guān)注地方立法權(quán)改革［N］.檢察日報，2014-06-09（6）.

［2］高洪濤.法規(guī)備案審查室芻議［J］.當代法學論壇，2006，（3）.

［3］宋鵬舉，俞俊峰.論法規(guī)規(guī)章備案審查制度的完善［J］.人民論壇，2011，（17）：91.

〔責任編輯：王宏宇 馬 琳〕

D920.0

A

1000-8284（2015）04-0077-06

2014-12-16；［修改日期］2015-03-29

司法部國家法治與法學理論研究項目“憲法實施問題研究”（12SFB1002）；河南省高等學校哲學社會科學研究“三重”項目“法治政府建設基本路徑研究”（2014-SZZD-17）

苗連營（1965-），男，河南延津人，教授，博士研究生導師，博士，從事立法學、憲法學研究。