美國應(yīng)急管理全社區(qū)模式：策略、路徑與經(jīng)驗

唐桂娟

（上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433）

公共管理研究

美國應(yīng)急管理全社區(qū)模式：策略、路徑與經(jīng)驗

唐桂娟

（上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433）

美國作為世界上災(zāi)害管理理論研究和踐行比較先進(jìn)的國家之一，早在1997年就開始實施“減災(zāi)型社區(qū)”建設(shè)，并于2011年在全美境內(nèi)開展應(yīng)急管理的全社區(qū)模式項目實施。其實施策略為：理解社區(qū)多樣性、強(qiáng)化與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的合作、建立公私合營的伙伴關(guān)系、授權(quán)地方行動和加強(qiáng)社區(qū)現(xiàn)有資源。之所以取得成效，是因為：構(gòu)建了聯(lián)邦、州、地方政府和社區(qū)的四級應(yīng)急管理體系，各層級以及政府部門內(nèi)部分工明確，協(xié)作密切，形成應(yīng)急合力；美國多元主體協(xié)調(diào)配合政府與社區(qū)形成良好互動；調(diào)動社區(qū)居民應(yīng)對突發(fā)事件的積極性，使之進(jìn)行組織化參與。所有這些，克服了傳統(tǒng)減災(zāi)過程中過分依賴政府部門的弊端，增強(qiáng)了社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)意識，密切了政府部門與社區(qū)、私營部門與非營利組織的伙伴關(guān)系，提升了全社會的防災(zāi)減災(zāi)能力。

美國；應(yīng)急管理；減災(zāi)型社區(qū)；全社區(qū)模式

社區(qū)是現(xiàn)代城市構(gòu)建的基礎(chǔ)，是災(zāi)害的直接受體，也是抗擊災(zāi)害的主體。2005年，在日本神戶召開的第二屆世界減災(zāi)大會提出，“全面推進(jìn)社區(qū)減災(zāi)體系建設(shè)，是實現(xiàn)未來10年減災(zāi)目標(biāo)的關(guān)鍵任務(wù)”。因此，在應(yīng)急管理主體逐漸下移并呈現(xiàn)多元化參與的趨勢下，社區(qū)減災(zāi)在應(yīng)急管理體系中更加具有現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略價值。學(xué)界對于社區(qū)在應(yīng)對各類突發(fā)事件中所發(fā)揮作用的研究始于20世紀(jì)末期。沃柯克（Woolcock）提出，由社區(qū)內(nèi)部高度緊密聯(lián)系所創(chuàng)造出的社會資本，能夠加速社區(qū)災(zāi)后的重建與恢復(fù)［1］。那卡哥瓦（Nakagawa）和塞烏（Shaw）研究發(fā)現(xiàn)，1995年的日本神戶大地震和2001年的印度地震之后，社區(qū)中形成的社會網(wǎng)絡(luò)和領(lǐng)導(dǎo)力成為災(zāi)后恢復(fù)和強(qiáng)化集體行動中最有效的因素［2］。寇克思（Cox）和皮瑞（Perry）研究發(fā)現(xiàn)，在2003年英屬哥倫比亞發(fā)生的麥克盧爾火災(zāi)（Mclure Fire）的恢復(fù)重建中，由社區(qū)的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)、關(guān)系和社區(qū)與外界的交互所帶來的社區(qū)歸屬感發(fā)揮了重要的作用［3］。隨著社區(qū)治理研究的逐漸深入，認(rèn)為社區(qū)在應(yīng)急管理中發(fā)揮重要作用的研究成果也愈加豐富。

一、美國應(yīng)急管理全社區(qū)模式的提出：基于社區(qū)減災(zāi)建設(shè)

1.美國“減災(zāi)型社區(qū)”建設(shè)。20世紀(jì)80年代后期，美國經(jīng)歷了數(shù)次嚴(yán)重的自然災(zāi)害，1989年的Hugo颶風(fēng)、1992年的Andrew颶風(fēng)、1993年的中西部洪災(zāi)，給美國民眾及政府帶來難以承擔(dān)的巨額經(jīng)濟(jì)損失。［4］同時，在歷次的救援行動中，美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA）以及各州及地方政府職能部門在救災(zāi)體系和救災(zāi)程序上暴露出嚴(yán)重的問題導(dǎo)致的救災(zāi)不利，受到公眾詬病。［5］公眾的不滿和國會的調(diào)查直接導(dǎo)致1993年《NAPA報告》（National Academy ofPublic Administration）的產(chǎn)生，也幾乎給FEMA判了死刑。1992年克林頓當(dāng)選總統(tǒng)后，任命簡·李維特（Jane Lee Witt）為FEMA的行政長官，其對FEMA進(jìn)行了大刀闊斧的改革：針對FEMA原本存在的多頭管理問題進(jìn)行了重組，將FEMA的工作重點由原有的民防轉(zhuǎn)變?yōu)闇p災(zāi)，并在1997年的《沖擊性項目》中開始實施“減災(zāi)型社區(qū)（Disaster-Resistant Community）”建設(shè)。［6］這是“減災(zāi)型社區(qū)”名稱最初的由來，后來更名為“影響工程”（Project Impact），希望通過“影響工程”建設(shè)，達(dá)成自上而下的指揮協(xié)調(diào)和自下而上的互動配合。

根據(jù)FEMA的定義，“減災(zāi)型社區(qū)”是指長期以社區(qū)為主體進(jìn)行減災(zāi)工作，以促使社區(qū)在災(zāi)害來臨前，做好預(yù)防災(zāi)害的措施。除了硬件設(shè)施的強(qiáng)化之外，還需要從居民、社區(qū)組織與制度方面著手，并培養(yǎng)社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)意識的形成。“影響工程”通過建立7個示范社區(qū)，確立社區(qū)的伙伴關(guān)系、評估社區(qū)內(nèi)的災(zāi)害風(fēng)險并制定社區(qū)減災(zāi)計劃，來降低自然災(zāi)害給家庭、企業(yè)和社區(qū)民眾帶來的影響。［7］“減災(zāi)型社區(qū)”具有預(yù)防性、計劃性、組織性、協(xié)調(diào)性和居民參與等特點。在“減災(zāi)型社區(qū)”建設(shè)中，社區(qū)不僅是災(zāi)害救助的對象，同時也是應(yīng)急的主體，是政府應(yīng)急管理的伙伴［8］。

2.美國應(yīng)急管理全社區(qū)模式的提出。“減災(zāi)型社區(qū)”的建設(shè)，在發(fā)展伙伴關(guān)系、災(zāi)害風(fēng)險評估、減災(zāi)活動、公共教育和情報信息四個方面取得了巨大的進(jìn)展［9］。但由于2000年美國總統(tǒng)大選后領(lǐng)導(dǎo)者的改變，F(xiàn)EMA改變了一些原有的計劃和項目。“影響工程”在7個示范社區(qū)完成其項目后終結(jié)，并未在全國大范圍內(nèi)推廣。但社區(qū)減災(zāi)理念的成功，已經(jīng)深入人心。然而，2005年8月的卡特里娜颶風(fēng)（Hurricane Katrina）再一次暴露了美國政府在應(yīng)對重大突發(fā)事件機(jī)制方面存在的嚴(yán)重缺陷。由于《斯塔福法案》中總統(tǒng)災(zāi)難聲明的程序在現(xiàn)實災(zāi)害中所產(chǎn)生的時滯以及聯(lián)邦政府與州政府的管制界限，“減災(zāi)型社區(qū)”的建設(shè)成果并沒有有效協(xié)調(diào)卡特麗娜颶風(fēng)救災(zāi)中聯(lián)邦政府與州政府和地方政府之間的合作機(jī)制，進(jìn)而改善行政效率［10］。同時，在恢復(fù)重建中，政府行政官僚與新奧爾良的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者、民眾之間產(chǎn)生嚴(yán)重的需求認(rèn)知差異，導(dǎo)致一些社區(qū)在颶風(fēng)發(fā)生五年之后仍未重建起來［11］。

鑒于不同社區(qū)在卡特里娜颶風(fēng)恢復(fù)重建中的參差表現(xiàn)，也為了進(jìn)一步擴(kuò)大“減災(zāi)型社區(qū)”的影響發(fā)揮其在社區(qū)減災(zāi)中的作用，彌補斯塔福法案在行政管轄權(quán)力上的剛性約束所產(chǎn)生的應(yīng)急反應(yīng)失靈，F(xiàn)EMA提出了應(yīng)急管理全社區(qū)模式，以期使更多的社區(qū)克服傳統(tǒng)應(yīng)對災(zāi)害過程中過分依賴政府部門的弊端，激發(fā)整個社會的防災(zāi)減災(zāi)能力。通過發(fā)起的“全美對話—應(yīng)急管理”的全社區(qū)模式，旨在集體學(xué)習(xí)與交流全美社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗。

二、美國應(yīng)急管理全社區(qū)模式的實施策略

FEMA所提出的應(yīng)急管理的全社區(qū)模式，是指在應(yīng)急管理的四個階段：減緩（Mitigation）、準(zhǔn)備（Preparedness）、響應(yīng)（Response）、恢復(fù)（Recovery）中，社區(qū)民眾、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者、應(yīng)急管理部門人員以及政府行政人員等共同了解及評估各自社區(qū)的需求，以及決定如何組織及強(qiáng)化社區(qū)的社會資產(chǎn)以應(yīng)對各類突發(fā)事件。同時，全社區(qū)的模式，在應(yīng)急管理的四個階段試圖吸引私人部門、非營利組織以及聯(lián)邦、州及各個地方政府部門的參與，并形成合作治理的參與網(wǎng)絡(luò)，以期更好地理解社區(qū)存在的風(fēng)險和現(xiàn)有的防災(zāi)能力，加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高社區(qū)居民整體的應(yīng)急準(zhǔn)備能力，最終提高社區(qū)及全國層面的災(zāi)害恢復(fù)力（Disaster Resilience）。FEMA通過研究、討論及案例分析之后，提出了以下五點策略：

1.理解社區(qū)的多樣性。每個社區(qū)都是獨特的、多維度的并且是復(fù)雜的，受到各種因素的影響，如人口特征、地理條件、資源的可獲得性、犯罪狀況、政治活動、經(jīng)濟(jì)狀況、社會網(wǎng)絡(luò)。更好地理解社區(qū)的多樣性，就需要了解其成員是如何組織日常的社區(qū)活動，如社區(qū)模式、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、集體組織以及決策的過程。對于社區(qū)日常事務(wù)復(fù)雜性的真實了解，將會幫助應(yīng)急管理者決策如何與社區(qū)進(jìn)行合作，以滿足社區(qū)的真實需求。

了解社區(qū)的復(fù)雜性，如社區(qū)居民之間的相互關(guān)系、社區(qū)各類資源的可獲得性，可以有多種方式。FEMA提出繪制社區(qū)地圖，利用可視化數(shù)據(jù)的方式來識別社區(qū)的需求及能力。例如，使用社區(qū)的重要基礎(chǔ)設(shè)施的位置、人口數(shù)量、對公共交通的依賴、可獲得的各種資源以及能夠在突發(fā)事件之后提供生活必需品（如飲用水和食物）的企業(yè)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，來繪制社區(qū)地圖。而社區(qū)的復(fù)雜性又是一個不斷變化的動態(tài)過程，應(yīng)急管理者和當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)組織可以利用社區(qū)地圖來獲得經(jīng)驗數(shù)據(jù)，以更好地服務(wù)于社區(qū)并滿足居民不斷變化的需求。例如，華盛頓州應(yīng)急管理部門發(fā)起的社區(qū)地圖繪制項目“Map Your Neighborhood，MYN”，獲得了2011年度FEMA政府創(chuàng)新獎［12］。這個項目有助于社區(qū)居民在突發(fā)事件后確定他們需要保護(hù)的家庭及鄰居，能夠明確友鄰地區(qū)所具備的各種技能和設(shè)備，通過明確鄰里之間的聯(lián)系列表，為有特殊需求的人群如老年人、孩子和殘疾人提供幫助。

2.建立與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的合作關(guān)系。在社區(qū)內(nèi)，會有正式或非正式領(lǐng)導(dǎo)者。例如，社區(qū)組織者、當(dāng)?shù)匚瘑T會成員、其他政府部門領(lǐng)導(dǎo)者、非營利組織和商業(yè)組織領(lǐng)導(dǎo)者、志愿者及宗教組織領(lǐng)導(dǎo)者乃至長期居住居民。這些領(lǐng)導(dǎo)者對于其所居住的社區(qū)具有非常全面地了解，并且能夠幫助應(yīng)急管理者識別社區(qū)內(nèi)存在的不斷變化的需求及現(xiàn)有的資源。同時，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者能夠號召社區(qū)成員參加應(yīng)急管理活動，鼓勵成員為自己及家人提早進(jìn)行應(yīng)急準(zhǔn)備，向社區(qū)成員傳達(dá)重要的應(yīng)急信息。因此，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者是應(yīng)急管理者與社區(qū)成員之間重要的連接紐帶。為保證應(yīng)急管理全社區(qū)模式的實施，各個部門的伙伴關(guān)系需要建立在信任的基礎(chǔ)上，而不是敬畏或者是競爭。因此，應(yīng)急管理者應(yīng)該與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者共同合作解決各種問題，同時建立彼此信任的關(guān)系，并相互支持與依靠。

3.建立并保持伙伴關(guān)系。多部門合作的伙伴關(guān)系，是確保更多社區(qū)成員參與的一種典型的組織技術(shù)。而建立這種伙伴關(guān)系最重要的一個步驟，是在不同的組織間找到共同的興趣點、并保持合作的動力與激勵［13］。多部門的伙伴關(guān)系，包括政府相關(guān)部門、社區(qū)組織和商業(yè)部門。建立多部門的伙伴關(guān)系需要通過法律化的程序使參與者達(dá)成一致，并且形成制度化。共同的利益以及優(yōu)先權(quán)使得不同的團(tuán)體匯聚在一起形成伙伴關(guān)系，只有當(dāng)所有的成員都獲得利益時，伙伴關(guān)系才會變得更加穩(wěn)定。

在通過建立公私合營伙伴關(guān)系來提高恢復(fù)力的第一次全國會議上，F(xiàn)EMA行政長官科瑞福格特（Craig Fugate）提出：“必須注意到公私部門的相關(guān)聯(lián)性是非常巨大的，我們希望私營部門成為團(tuán)隊的一員，而不是相互競爭。”因此，私營部門在社區(qū)恢復(fù)過程中起到了關(guān)鍵作用。就私營部門運作的自身需求而言，其在考慮遭遇突發(fā)事件自身的生存需求時，同樣需要考慮客戶的生存需求。美國最大的零售企業(yè)沃爾瑪（Walmart），在全美50個州擁有160萬加盟商、4300多個零售賣場和148個配送中心，利用其廣泛的經(jīng)銷及運輸渠道，沃爾瑪建立起自己的應(yīng)急管理部門（Walmart Emergency Management Department，WEMD）。并與包括聯(lián)邦政府部門、州政府部門、專業(yè)應(yīng)急組織和商業(yè)組織的機(jī)構(gòu)建立了合作伙伴關(guān)系，旨在處理突發(fā)事件的過程中更好地發(fā)揮應(yīng)急作用。

4.授權(quán)地方的行動。聯(lián)邦和地方政府在災(zāi)害面前并不是全能的，應(yīng)急管理部門的職責(zé)應(yīng)該是積極地推進(jìn)與協(xié)調(diào)，而不是直接地領(lǐng)導(dǎo)，因此需要激發(fā)社區(qū)自身的潛力。對于社區(qū)行動的授權(quán)，需要社區(qū)成員來領(lǐng)導(dǎo)減災(zāi)行動，而不僅僅是響應(yīng)。這樣一來，社區(qū)的社會資本就成為促使社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)自身進(jìn)行減災(zāi)行動的關(guān)鍵因素。FEMA認(rèn)為，社區(qū)具有非常豐富的資源以滿足日常的需求，包括資金、物資和人力資源，因此具有足夠的能力來處理日常的挑戰(zhàn)。對于政府部門來講，可以通過類似于提供居民規(guī)劃及協(xié)商的場所、提供資源來支持地方行動、創(chuàng)造新的伙伴關(guān)系、分享更多的資源的方式來支持和強(qiáng)化地方的行動。在社區(qū)，授權(quán)地方的行動可以促使社區(qū)民眾不斷地表達(dá)他們的需求、調(diào)解分歧以及更加積極地參與社區(qū)的決策制定過程。這樣一來，分享責(zé)任及共同決策的氛圍就會形成，社區(qū)民眾和領(lǐng)導(dǎo)可以共同處理大家所關(guān)心的問題。

FEMA提出的授權(quán)地方行動，在基礎(chǔ)設(shè)施匱乏的農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)得非常突出。在農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)急管理部門的工作人員往往是非全時雇員，因此，當(dāng)?shù)厣鐣M織的社會資本對于應(yīng)對農(nóng)村地區(qū)獨特的威脅（如農(nóng)業(yè)恐怖主義）起著非常關(guān)鍵的作用。目前，美國災(zāi)害教育擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)（Extension Disaster Education Network）的農(nóng)村安全委員會已經(jīng)建立起加強(qiáng)農(nóng)村安全規(guī)劃的系列會議制度，來處理有關(guān)農(nóng)業(yè)保護(hù)與食品供應(yīng)面臨的挑戰(zhàn)。會議的參與者包括廣泛的社區(qū)代表，如當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門和公眾健康部門工作人員、獸醫(yī)、農(nóng)業(yè)企業(yè)的代表。他們集體討論及解決農(nóng)村社區(qū)面臨的特有的農(nóng)業(yè)易損性。系列會議還幫助指導(dǎo)該地區(qū)建立規(guī)范的應(yīng)急管理組織規(guī)劃，以確保社區(qū)的農(nóng)業(yè)、食品、自然資源和寵物的安全。系列會議授權(quán)社區(qū)通過提高社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)和組織建設(shè)，來提高社區(qū)處理農(nóng)業(yè)突發(fā)事件的能力。

5.加強(qiáng)現(xiàn)有的社會基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)和資產(chǎn)的利用。FEMA提出的利用及加強(qiáng)現(xiàn)有的社會基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)和資產(chǎn)，是指利用構(gòu)成日常生活的社會、經(jīng)濟(jì)和政治資源，使其服務(wù)于應(yīng)急管理程序。社區(qū)通常包括一系列的團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、協(xié)會，以及組織和控制各類社會行為的網(wǎng)絡(luò)，這些組織和網(wǎng)絡(luò)都具有獨特的組織和管理社會基礎(chǔ)設(shè)施的方式，以充分了解社區(qū)是如何在正常條件下（災(zāi)前）進(jìn)行運轉(zhuǎn)的，對于災(zāi)后的及時響應(yīng)和長期恢復(fù)非常重要。

2010年海地特大地震的經(jīng)歷也驗證了利用現(xiàn)有社會資源的重要性。研究人員災(zāi)后在海地工作數(shù)月，識別了兩種提供援助的不同的社會組織網(wǎng)絡(luò)方式［14］：一個網(wǎng)絡(luò)是由大量的減災(zāi)機(jī)構(gòu)組成，其致力于從國外運輸人道主義救援物資到災(zāi)區(qū)；第二個類型的網(wǎng)絡(luò)由現(xiàn)有的社會組織組成，日常工作是為海地居民提供基礎(chǔ)的社會服務(wù)。第一個服務(wù)網(wǎng)絡(luò)向災(zāi)區(qū)的民眾提供救援的人員及必需的設(shè)備，這個服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是當(dāng)?shù)孛癖姴⒉皇煜さ模涮峁┑奈镔Y也經(jīng)常遭到當(dāng)?shù)孛癖姷耐当I；而第二個組織是現(xiàn)有的社會組織利用已有的體系、人員和物資，因此受到當(dāng)?shù)孛癖姷男湃危軌驕?zhǔn)確地了解當(dāng)?shù)氐男枨螅⑻峁┍匾膸椭?/p>

三、美國應(yīng)急管理全社區(qū)模式的行動路徑

FEMA認(rèn)為多數(shù)社區(qū)都有很多共同點，但由于地方法規(guī)、可用資源、人口特征、地理環(huán)境、社區(qū)文化等方面的差異，適用于某一社區(qū)的行動方式并不一定適合其他社區(qū)。因此，在“全美對話—應(yīng)急管理”全社區(qū)模式的實施中，F(xiàn)EMA試圖汲取來自于各州的應(yīng)急管理從業(yè)者、非營利組織、學(xué)術(shù)界、私營部門以及各級政府部門的經(jīng)驗，圍繞全社區(qū)模式的戰(zhàn)略主題共同商議、探討，達(dá)成了以下應(yīng)急管理全社區(qū)模式的行動路徑：

1.全面把握社區(qū)的真實需求。應(yīng)急管理人員應(yīng)了解社區(qū)的多樣性并實施文化競爭干預(yù)，例如建立多語言的志愿者隊伍，以幫助多語言需求的社區(qū)民眾；了解社區(qū)的人口特征、社區(qū)民眾所使用的多種語言及方言，以激勵社區(qū)成員參與社區(qū)重要事務(wù)的討論與實施；了解社區(qū)內(nèi)居民的交流方式及傳統(tǒng)，包括使用何種語言、社區(qū)居民交流信息的方式以及社區(qū)居民信任的信息來源渠道；了解社區(qū)如何進(jìn)行決策，并不僅僅局限于社區(qū)委員會層面的決策，還包括其他的方式，如社區(qū)中心、鄰里社團(tuán)、俱樂部等等的決策方式。

2.廣泛建立伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。首先，需要識別利益相關(guān)的團(tuán)體，如童軍團(tuán)、運動組織、學(xué)校組織、宗教組織以及殘疾人組織等，以確定伙伴關(guān)系的來源。其次，應(yīng)急管理部門應(yīng)同與社區(qū)民眾日常接觸頻繁的團(tuán)體建立伙伴關(guān)系，如救援組織、宗教團(tuán)體、媒體組織等，這些組織已經(jīng)與社區(qū)民眾建立了信任關(guān)系，能夠順利地為應(yīng)急管理部門打開與社區(qū)民眾的交流渠道。同時，每年國外出生的居民和訪客都會受到各類災(zāi)害的影響，因此應(yīng)通過大使館和領(lǐng)事館與當(dāng)?shù)氐耐鈬砣〉寐?lián)系。在全社區(qū)模式中通過建立國際的伙伴關(guān)系，來抵御境內(nèi)的災(zāi)害事件。最后，建立應(yīng)急管理的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)組織（Emergency Partner Network Organization），該組織在突發(fā)事件發(fā)生之前協(xié)調(diào)各個利益相關(guān)的組織與團(tuán)體，將私營部門和非營利組織納入網(wǎng)絡(luò)，為突發(fā)事件的受害者提供更加高效的服務(wù)。

3.有效吸納社區(qū)成員的參與。雖然在2002年FEMA發(fā)布的《你準(zhǔn)備好了嗎？市民災(zāi)害準(zhǔn)備指南》（Are You Ready？An In-Depth Guide to Citizen Preparedness）中，對有效避難場所的設(shè)置、家庭災(zāi)害計劃的制定和社區(qū)逃生路徑的要求已經(jīng)做了詳細(xì)的指導(dǎo)，但在2010年FEMA關(guān)于“社區(qū)準(zhǔn)備能力”的調(diào)查中顯示，社區(qū)居民大多并未真正地準(zhǔn)備好應(yīng)對災(zāi)害。調(diào)查中，有40％的社區(qū)居民并沒有制定家庭的應(yīng)急計劃；80％的社區(qū)居民沒有實施過家庭的應(yīng)急演練；大約60％的居民不知道社區(qū)的逃生路徑［15］。因此，在全美開展的應(yīng)急管理模式中，有效吸納社區(qū)成員的參與，提高社區(qū)居民的準(zhǔn)備和應(yīng)對能力尤為重要。

有效吸引社區(qū)成員的參與，首先應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急管理者與各地方的公民團(tuán)委員會（Citizen Corps Council）或者類似公民組織的聯(lián)系，借助公民團(tuán)廣泛的群眾基礎(chǔ)，強(qiáng)化公民對于災(zāi)害的認(rèn)知。其次，與不同的社區(qū)成員保持持續(xù)的溝通，并且使用社區(qū)成員熟悉的語言，利用大眾媒體的力量（如Facebook、Twitter）傳播信息，建立雙向的信息交流、溝通和理解的平臺，經(jīng)常開展兒童和青少年應(yīng)對突發(fā)事件的培訓(xùn)和演練活動。再次，將社區(qū)應(yīng)急規(guī)劃討論納入現(xiàn)有的社區(qū)會議議程中，并且多議程的會議能夠吸引社區(qū)居民的參與，尤其對于需要花費時間和交通成本參會的社區(qū)居民。最后，掌握影響社區(qū)居民參與應(yīng)急管理會議的因素，提供合理的解決方案，如提供孩童照料服務(wù)、會議地點安排在公共交通便利的地方、會議安排在非工作時間，等等。召開社區(qū)會議時，需要考慮社區(qū)成員中殘疾人的身體狀況、程序和溝通方面的需求。

4.迅速增強(qiáng)社區(qū)的恢復(fù)力。首先，應(yīng)急管理部門需要明確在社區(qū)發(fā)生突發(fā)事件時，能與合作伙伴分享何種資源，以幫助其更好地服務(wù)于社區(qū)。同時在共事的過程中，需要更好地了解各個合作組織在突發(fā)事件過程中進(jìn)行預(yù)防、準(zhǔn)備、減緩、響應(yīng)和恢復(fù)的不同方式，以期更加有效地向該組織補給資源，而不是與其進(jìn)行競爭。其次，了解合作組織已經(jīng)向社區(qū)提供了哪些服務(wù)和資源，明確在突發(fā)事件發(fā)生時如何進(jìn)一步提供所需資源，以滿足救災(zāi)中更大的需求。最后，應(yīng)急管理部門應(yīng)該利用好現(xiàn)有的合作組織。例如，社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊（Community Emergency Response Team，CERT），目前已在全美50個州建立了廣泛的應(yīng)急體系和項目網(wǎng)絡(luò)，因此可以利用這一體系幫助社區(qū)居民進(jìn)行應(yīng)急反應(yīng)的培訓(xùn)和演練，并在突發(fā)事件發(fā)生時記錄損失、組織志愿者，為受災(zāi)者提供及時的援助；家長教師協(xié)會（Parent Teacher Associa-tion，PTA）可以借助PTA在全美的廣泛參與網(wǎng)絡(luò)，向協(xié)會的成員提供應(yīng)急響應(yīng)的訓(xùn)練，提升社區(qū)民眾的參與度［16］。

四、美國應(yīng)急管理全社區(qū)模式的主要經(jīng)驗

FEMA的全美對話—以社區(qū)為中心的應(yīng)急管理方法，利用并強(qiáng)化了社區(qū)日常的運行網(wǎng)絡(luò)，逐漸建立起一套多元合作參與的全社區(qū)模式，提供了增強(qiáng)社會安全和恢復(fù)力的有效路徑。總體來看，F(xiàn)EMA提出的應(yīng)急管理全社區(qū)模式之所以取得成效，是因為：

1.完善的應(yīng)急管理體系。美國應(yīng)急管理全社區(qū)模式得以實施，有賴于完善的應(yīng)急管理組織體系的支撐。首先在聯(lián)邦層面，1979年成立的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA），是目前世界上最為著名的政府綜合性災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。9·11事件后，美國成立了國土安全部，將FEMA并入其下，一時間其權(quán)力范圍有所減弱。但2006年，《2006后“卡特里娜”應(yīng)急管理改革法案》（Post-Katrina Emergency Reform Act of 2006）大力重組了FEMA，增加了它的法定權(quán)限，允許FEMA繼續(xù)保有10個應(yīng)急管理區(qū)域，分別協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)聯(lián)邦、州、和地方政府之間的救援行動［17］。在州、地方政府層面上，美國前期的“減災(zāi)型社區(qū)”建設(shè)以及后期的應(yīng)急管理全社區(qū)模式的建設(shè)都注重地方在應(yīng)急中的作用，強(qiáng)調(diào)對于地方行動的授權(quán)，因此在10個應(yīng)急管理區(qū)域的協(xié)調(diào)下，各州設(shè)置應(yīng)急管理辦公室，稱為州長緊急事務(wù)辦（OES），主任由州長任命。在OES之下，各地方設(shè)立應(yīng)急管理中心，并擁有較大的自主權(quán)，負(fù)責(zé)應(yīng)急方案的制訂，協(xié)調(diào)政府、社區(qū)和居民行動，協(xié)同應(yīng)急。在社區(qū)層面，組成社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊（Community Emergency Response Team，CERT）強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民的廣泛參與。聯(lián)邦—州—地方—社區(qū)的應(yīng)急管理組織體系，在各級政府之間、政府各部門之間以及政府與社區(qū)之間分工逐漸趨于明確、形成應(yīng)急合力。

伴隨應(yīng)急管理組織體系中越來越強(qiáng)調(diào)社區(qū)應(yīng)急體系的作用，在美國國家應(yīng)急管理機(jī)制的幾次重大調(diào)整與完善中，也逐漸體現(xiàn)了全社區(qū)模式的主要思路，為應(yīng)急管理全社區(qū)模式的實施提供了機(jī)制上的保障。1992年出臺的《聯(lián)邦響應(yīng)計劃》（Federal Response Framework，F(xiàn)RP）中，在遵從突發(fā)事件屬地管理原則的基礎(chǔ)上，主要強(qiáng)調(diào)了聯(lián)邦層級的政府及其部門發(fā)揮的作用和相應(yīng)的責(zé)任。9·11事件之后，應(yīng)對突發(fā)事件的范圍已經(jīng)遍及美國本土，為促進(jìn)聯(lián)邦、州、地方各級政府全面提升應(yīng)急反應(yīng)能力，2004年12月正式發(fā)布了《國家響應(yīng)計劃》（National Response Plan，NRP）。NRP在應(yīng)急組織體系的設(shè)計上，將社區(qū)納入整個體系之中。2008年，美國國土安全部在改進(jìn)《國家響應(yīng)計劃》的基礎(chǔ)上發(fā)布了《國家應(yīng)對框架》（National Response Framework，NRF），明確了突發(fā)事件的應(yīng)對主體涵蓋的范圍從聯(lián)邦、州、地方政府、社區(qū)擴(kuò)大到了非政府組織、私營企業(yè)，明確了各自的作用與職責(zé)，并突出了在社區(qū)的恢復(fù)與重建中政府、非營利組織、私營部門和社區(qū)的合作伙伴關(guān)系［18］。

2.多元主體的協(xié)調(diào)配合。美國應(yīng)急管理的全社區(qū)模式強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)調(diào)配合，在項目開展過程中各個州政府的應(yīng)急管理部門注重加強(qiáng)與私營部門、非營利組織如紅十字會、慈善組織等社區(qū)力量的關(guān)系，加強(qiáng)合作，開發(fā)和利用它們所擁有的民眾基礎(chǔ)，作為政府與社區(qū)的銜接點，從而使政府與社區(qū)形成良好的互動。例如，休斯頓健康與人類服務(wù)部門（Houston Department of Health and Human Services，HDHHS），積極尋找能夠更好地與有語言障礙的群體和英語交流有障礙的群體（LIP/LEP）進(jìn)行溝通的方式。HDHHS與服務(wù)于LIP/LEP群體的社區(qū)組織、大休斯頓地區(qū)的宗教團(tuán)體部門（Faith Ministry for Greater Houston）、難民定居組織（Refugee Resettlement Agency）以及西南休斯頓（難民及移民數(shù)量較多）住房組織（Apartment Complex in Southwest Houston）在內(nèi)的20個社區(qū)組織進(jìn)行合作，并致力于建立雙方合作的伙伴關(guān)系，為LIP/LEP人群提供突發(fā)事件的準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的信息。通過這種延伸的合作，能夠識別出這類特殊人群的需求。整個休斯頓城利用這些信息來滿足這部分群體，并且HDHHS繼續(xù)與這些社區(qū)組織及私人組織合作來為LIP/LEP群體提供進(jìn)一步的服務(wù)。

同時，通過多元主體在社區(qū)應(yīng)急管理中的實踐磨合，美國應(yīng)急管理的全社區(qū)模式逐漸開始探索多元應(yīng)急主體協(xié)調(diào)配合的應(yīng)急機(jī)制。如政府部門設(shè)有專門機(jī)構(gòu)與社區(qū)救援部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。政府應(yīng)急管理部門與社區(qū)志愿者和社區(qū)服務(wù)部門等密切合作，公民團(tuán)（Citizen Corps）直接負(fù)責(zé)各個部門的協(xié)調(diào)，是連接政府與社區(qū)行動的基礎(chǔ)。FEMA通過建立一個全國、地方和社區(qū)的公民團(tuán)網(wǎng)絡(luò)，實施公民團(tuán)防御計劃，實施涉及政府、社區(qū)組織和公民的防災(zāi)計劃與應(yīng)對措施［19］。

3.形成社區(qū)居民的組織化參與。在美國應(yīng)急管理的全社區(qū)模式中，由于強(qiáng)調(diào)了多元主體的協(xié)調(diào)配合，通過各種非營利組織、慈善組織的參與，各種社區(qū)力量進(jìn)一步得到強(qiáng)化，社區(qū)居民通過參與各種社區(qū)組織來形成社區(qū)的應(yīng)急力量。美國白宮在總結(jié)卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)急經(jīng)驗教訓(xùn)報告（The White House Lessons Learned Report）中也強(qiáng)調(diào)，在減災(zāi)中各級政府與社區(qū)組織共擔(dān)責(zé)任與應(yīng)對災(zāi)害的備災(zāi)文化非常重要。因此，在應(yīng)急的組織體系中各種社區(qū)組織成為最重要的一部分，如紅十字會、宗教組織、殘疾人組織、商業(yè)組織、社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)小組等，社區(qū)民眾參與的數(shù)量龐大，在美國歷次救災(zāi)中扮演了重要的角色。

美國紅十字會（American Red Cross）作為美國應(yīng)急管理中積極參與的重要非營利組織，其主要職責(zé)就包含社區(qū)教育和宣傳以及開展災(zāi)難救援。它下轄的990個區(qū)級和市級的紅十字分會分別設(shè)有社區(qū)辦事機(jī)構(gòu)，通過實施健康和安全教育計劃影響著全美的各個社區(qū)。社區(qū)居民通過紅十字會的組織形式，積極參與到救濟(jì)食品發(fā)放中心、老年人護(hù)理、社區(qū)服務(wù)計劃、無家可歸者庇護(hù)以及青年志愿者服務(wù)等各項活動中。同時，宗教組織也是社區(qū)居民參與社區(qū)減災(zāi)的一個重要途徑，其互助友愛的教義為社區(qū)減災(zāi)工作提供了良好的應(yīng)急文化支撐。利用各種社區(qū)組織形式，有效地組織起居民個體成為應(yīng)急力量，為應(yīng)急管理的全社區(qū)模式建設(shè)提供了群眾基礎(chǔ)。

總之，美國的應(yīng)急管理全社區(qū)模式，在其完善的應(yīng)急管理組織體系之下得以實施，它強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)調(diào)配合、強(qiáng)化社區(qū)居民的組織化參與，調(diào)動了廣大社區(qū)居民應(yīng)對突發(fā)事件的積極性，激發(fā)了整個社會的防災(zāi)減災(zāi)能力。但不可否認(rèn)的是，在美國應(yīng)急管理的組織體系中，政府部門仍然是應(yīng)對各類突發(fā)事件不可替代的主體，特別是在應(yīng)對各種自然巨災(zāi)中，調(diào)動各方資源和力量，政府部門具有天然的優(yōu)勢，尤其是聯(lián)邦政府。因此，需要意識到的是美國應(yīng)急管理的全社區(qū)模式激發(fā)了全社會的力量應(yīng)對突發(fā)事件，但仍然不能忽視政府部門的作用，只有在政府部門與多元主體合作治理的全社區(qū)網(wǎng)絡(luò)下，美國的應(yīng)急管理全社區(qū)模式才能真正發(fā)揮其作用。

［1］Woolcock，M.Social Capital and Economic Development：Toward a Theoretical Synthesis and Policy Framework［J］.Theory and Society，1998，27.

［2］Nakagawa Y，Shaw R.Social Capital：A Missing Link to Disaster Recovery［J］.International Journal of Mass E-mergencies and Disasters，2004，22.

［3］Cox R S，Perry K M E.Like a Fish Out of Water：Reconsidering Disaster Recovery and the Role of Place and Social Capital in Community Disaster Resilience［J］.American Journal of Community Psychology.2011，48.

［4］Mileti D S.Disaster by Design［M］.Washington DC：John Henry Press，1999.

［5］楊華京.美國政府應(yīng)急管理“三級跳”——美國公共管理協(xié)會主席蒙佐教授訪談［J］.國際人才交流，2004，（4）.

［6］FEMA.Building a Disaster Resistant Community：Project Impact［R］.1997.

［7］FEMA.Pre-Disaster Mitigation Grant Program［R］.2008.

［8］沙勇忠，劉海娟.美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)及對我國應(yīng)急管理的啟示［J］.蘭州大學(xué)學(xué)報，2010，（3）.

［9］Kapucu N.Culture of Preparedness：Household Disaster Preparedness［J］.Disaster Prevention and Management，2008，4.

［10］Cooper C，Block R.Disaster！Hurricane Katrina and the Failure of Homeland Security［M］.New York：Henry Holt and Company，2006.

［11］Chamlee-Wright E.The Cultural and Political Economy of Recovery-Social Learning in a Post-Disaster Environment［M］.London：Rout ledge，2010.

［12］FEMA.FEMA 2011Individual and Community Preparedness Awards［EB/OL］.（2011-01-01）.Federal Emergency Management Agency.

［13］黨秀云.公共治理的新策略：政府與第三部門的合作伙伴關(guān)系［J］.中國行政管，2007，（10）.

［14］Holguin-Veras，Jose，Miguel Jaller，Tricia Wachtendorf，F(xiàn)ield Investigation on the Comparative Performance of Alternative Humanitarian Logistic Structures after the Port au Prince Earthquake：Preliminary Findings and Suggestions［J］，Journal of Transportation Research Part A：Policy and Practice，2012.

［15］FEMA.Ready，Prepare，Plan and Informed［EB/OL］.（2013-09-13）Federal Emergency Management Agency.

［16］FEMA.Partner Programs and Affiliates［EB/OL］.（2012-02-14）.Federal Emergency Management Agency.

［17］Haddow G D，Bullock J A，Coppola D P.Introduction to Emergency Management［M］.MA：Elsevier，2008.

［18］閃淳昌，周玲，方曼.美國應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)的發(fā)展過程及對我國的啟示［J］，中國行政管理，2010，（8）.

［19］Citizen Corps.Are You Ready：Citizen Corps.［EB/OL］.（2013-10-29）Federal Emergency Management Agency.

〔責(zé)任編輯：常延廷 巨慧慧〕

法學(xué)研究

·立法法專題·

C712.93

A

1000-8284（2015）04-0064-06

2015-01-07

上海市優(yōu)秀青年教師科研專項基金項目“上海市災(zāi)害風(fēng)險認(rèn)知影響因素研究”（SCD11009）

唐桂娟（1982-），女（滿族），黑龍江齊齊哈爾人，講師，博士，從事公共管理、災(zāi)害風(fēng)險管理研究。