推進農村土地流轉的四維動力機制

李曉琳，韓喜平

(吉林大學馬克思主義學院，長春 130012)

經濟學研究

推進農村土地流轉的四維動力機制

李曉琳，韓喜平

(吉林大學馬克思主義學院，長春 130012)

推進農地流轉是當前農村土地改革的重要內容。進入新世紀以來，中央根據農地流轉的規律和特點，因勢利導，審時度勢，設計了一攬子既相互協同又相互聯動的配套政策。新型農業經營主體培育促進了以土地為核心的農業生產要素的流動和整合，客觀上為農村土地流轉注入了“拉力”要素;新型城鎮化以農民市民化為傳導媒介，為農村土地流轉注入了“推力”要素;農村土地承包經營權確權登記頒證夯實了農民的土地權利，為農村土地流轉注入了“內源力”要素。這三大政策構成了農村土地流轉的動力系統，并在農村土地流轉過程中精準發力，形成合力，有序地推進了農村土地流轉。

頂層設計;農村土地流轉;動力系統

“土地是財富之母”。農村土地是農業發展最為重要的載體，是維系農村社會運轉的核心要素，是農民最為重要的生產資料，其存在的產權形態和空間形態不僅事關農民的民生福祉，而且也直接影響著中國的現代化進程。改革開放三十多年的經驗表明，不處理好農民的土地問題，農村社會的一切問題都不會得到有效解決。農村土地流轉就是通過改變農村土地的使用權和空間結構，從而實現“降低農業生產成本、吸收先進農業技術、加大農業基礎設施投入、提高商品生產率、增強農戶的市場談判能力、增加農民收入、促進剩余勞動力轉移以及推動農業產業結構調整和對傳統農業的改造”［1］等目標。自1984年中央1號文件首次提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”以來，中央根據農村發展的實際需要，在尊重農村土地流轉客觀規律和農民意愿的前提下，陸續出臺了旨在引導和促進農地流轉的一系列政策及技術措施，并調整和修訂相關法律法規與之相配套。尤其是自十七屆三中全會以來，農村土地在流轉的力度和強度上達到了前所未有的高度。農業部數據顯示，截至2013年底，全國農戶承包土地流轉面積3.4億畝，農民承包土地的經營權流轉面積達到26％左右，而2007年這組數據分別為0.64和5.2％。這種跳躍式發展與中央推進農村土地流轉政策的科學設計、系統實施、周密部署和配套跟進緊密相關。而恰恰是這些科學而有效的頂層政策的設計和實施共同構成了促進農村土地流轉的動力來源。目前，我國已經基本形成了內含“推力”“拉力”“內源力”等三位一體、互相補充、協同發力的農村土地流轉動力系統。正是這一動力系統的及時生成和有效配合，方能在較短時間范圍內最大程度地釋放農村土地流轉的活力，從而有序而又快速地促進了農村土地流轉。

一、新型農業經營主體培育促進了以土地為核心的農業生產要素的流動和集中，為農村土地流轉注入了“拉力”要素

農村土地流轉和集中促進了新型農業經營主體的生成和發展。我國城鄉二元結構是低下的生產力水平與特定發展階段國家制度安排相結合的結果，是歷史范疇的產物。城鄉不會永遠消失，但城鄉嚴重失衡的格局會伴隨著經濟、社會發展而不斷消解并重新回到均衡的軌道。從世界范圍內看，城鄉二元結構的消解以及城鄉一體化是社會發展的必然趨勢，中國也概莫能外。但是，與西方國家農村土地私有制不同，我國農村土地集體所有制的屬性在某種程度上成為捆綁和固化城鄉二元結構的重要藩籬。而破解城鄉二元結構的過程，就是不斷釋放農村土地紅利的過程，就是把分散的農村土地從農民手中解放出來并適度集中的過程。據測算，“以我國農戶的平均收入接近城市居民平均收入為基準，估計在30年或更短一點的時間以后，我國只需要約3000萬專業農戶。這意味著未來還有1億多兼業農戶要放棄農業，將土地流轉到留守農村的專業農戶手里。”［2］因此，無論是從保護18億畝耕地紅線、保障國家糧食安全，還是增加農民收入來看，未來農村經營主流方式不會是傳統的小規模、分散化的經營，未來農村的主流經營主體不會是傳統的農戶經營。正是基于這樣的考量，2012年的中央農村工作會議正式提出培育新型農業經營主體。

新型農業經營主體整合了以農村土地為核心的農業生產要素。與傳統農業經營主體相比，新型農業經營主體存續的一個重要條件是農村土地流轉及集中。而按照發展現代農業的要求來看，發展適度規模的經營農業必定是農村土地的規模經營。黨中央、國務院之所以如此重視新型農業經營主體的培育和發展，最為重要的一點是新型農業經營主體具備未來農村發展的現代性特征。而所謂的現代性特征，具體來說是指新型農業經營主體具備適度規模經營的一切條件，能夠承擔起現代農業和現代農村發展的重擔，亦即新型農業經營主體具備傳統經營主體所缺少的資源稟賦優勢。雖然土地是農業生產資料的核心，但發展現代農業僅僅依靠分散的、原子化的土地還遠遠不夠。尤其是在農業科技革命浪潮廣泛興起以及農業科技產品泛社會化的今天，“我們所具有的科學知識，我們所擁有的進行耕作的技術手段，如機器等，只有在大規模耕種土地時才能有效地加以利用。”［3］理論和實踐表明，土地自然生產力遵循著邊際遞減的規律。在自然生產力釋放殆盡的條件下，提高土地生產力必須依賴自然生產力以外的其他生產要素的投入，只有把這些要素有機、合理地引進和組合起來，才能進一步提高土地的生產力。因此，土地生產力的提高是多種因素綜合作用的結果，除了先天具有的自然生產力外，還需要資本、生物技術、機械設備等其他因素稟賦。而新型農業經營主體具備整合以土地為中心的各種生產要素的能力，能夠最大程度地提高土地的生產力。換言之，如果沒有農村土地的集中規模經營，現代農業技術及設備的應用就缺乏成本的分攤渠道，也就無法廣泛地推廣下去，農業的經濟效益也就不能大幅度的提高。正是由于新型農業經營主體這種與身俱有的優勢，才彰顯了其作為未來農業發展主體的優越性;也正是由于新型農業經營主體能夠切實提高土地的生產力，才體現出其旺盛的生命力。當這種優越性或者是資源稟賦的優勢性得到農民認同時，就必定會在一定程度上拉動農村土地的流轉。因此，未來農村及農業的發展需要新型農業經營主體的“出場”和“在場”，而新型農業經營主體的形成過程必然伴隨農村土地的流轉和集中。

農村土地流轉是培育和發展新型農業經營主體的基礎和前提。新型農業經營主體是伴隨著農村土地流轉的需要而出現的、具有旺盛生命力的經營組織，是適應當前及今后一段時間農村生產關系改革而發生在經營組織上的微調。農村土地流轉促進了新型農業經營主體的出現，而且，農村土地流轉也是新型農業經營主體存續的重要構成要件。但是，也應看到，新型農業經營主體的發展和壯大，也在一定程度上促進了農村土地流轉。沒有農村土地的流轉和集中，新型農業經營主體就失去了天然依賴的空間載體，同樣，沒有新型農業經營主體的出現和發展，農村土地流轉和集中就失去了有效的組織支撐。二者之間是一種相互依存、相互影響、共促共榮的關系，并以正相關的關系存在著和發展著。因此，新型農業經營主體的發展規模及發展速度也在一定程度上反映了農村土地流轉和集中的規模和速度。盡管農村土地流轉促進了新型農業經營主體的出現和發展，但新型農業經營主體的發展和壯大又在更大程度上和更廣泛意義上拉動了農村土地的流轉。相比于后者，前者更具有基礎性、關鍵性的實踐價值和意義。因此，肯定農村土地流轉的基礎性和前提性地位，不僅對推進農村土地流轉具有重大的現實意義，更對塑造和培育新型農業經營主體具有重要的物質載體價值。只有正確、有序地引導農村土地流轉，才能進一步推進新型農業經營主體的發展和繁榮。

新型農業經營主體的培育和發展拉動農村土地流轉。從政策的頂層設計維度看，新型農業經營主體對農村土地流轉的拉力作用并不是中央政策設計的原初動機，也不是政策制定時所追求的最為根本的價值目標。因此，所謂的“拉力”其實是政策設計的正外部性表現，是實踐過程中發生的、客觀存在的產物。從新型農業經營主體對農村土地流轉的作用機理來看，二者之間的拉力作用遵循著新型農業經營主體→資源稟賦優勢→提高土地生產力→適度規模經營→農村土地流轉這樣一條傳導路徑。由此可以看出，新型農業經營主體在農村土地流轉過程中扮演著拉力的角色。而真正拉動農村土地流轉的是新型農業經營主體自身的要素稟賦優勢。同時，這種拉力作用是一種自下而上的行為，而農村土地流轉和集中得以實現的基本前提是尊重農民的意愿。從社會成本來說，由新型農業經營主體來拉動農村土地流轉的代價最小，風險也最低，但也是周期最長，協同最難的模式，當然，實現集體行動一致的前置條件比較苛刻。正因為如此，國家在政策安排上予以了一定程度的傾斜。黨的十八屆三中全會明確提出“鼓勵承包經營權在公開市場向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式的適度規模經營”。2013年中央1號文件也提出“引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。”

二、新型城鎮化以農民市民化為傳導媒介，為農村土地流轉注入了“推力”要素

“中國的城鎮化與美國的新技術革命被視作21世紀影響人類社會進程的最主要的兩件大事”［4］。經過65年的發展，中國的城鎮化率由新中國成立之初的10.64％一躍為2013年的53.7％，對推進人類文明進程做出了巨大的貢獻。面對城鎮化發展過程中的新瓶頸、新問題、新矛盾，黨的十八大報告對全面推進新型城鎮化做出了戰略部署，提出“以人的城鎮化為核心”的發展要求。當前，中國正處于諾瑟姆城鎮化三階段理論中的加速發展階段，預計到2030年，每年約有1 000多萬人口從農村轉移到城鎮，這對于正處于發展階段的中國而言無疑是個重要的機遇期。正如李克強總理所言，“城鎮化是中國現代化進程中一個基本問題，是一個大戰略、大問題。”［5］抓住城鎮化的發展機遇，“將為我國贏得比較優勢和后發優勢發揮的巨大空間”［6］，對于加快社會主義現代化建設進程，全面建成小康社會，跨越中等收入陷阱，破解城鄉二元困局，實現城鄉一體化發展，促進社會全面進步、實現中華民族偉大復興的中國夢等具有重大現實意義。

人是城鎮化的基本構成要件，新型城鎮化的本質是人的城鎮化，新型城鎮化的過程就是農民市民化的過程。與以往城鎮化片面強調土地城鎮化的推進路徑不同，新型城鎮化更加注重和強調城鎮與人的融合與發展。因此，推進新型城鎮化的過程必須遵循農民市民化的客觀規律。而從我國城鄉二元結構的基本國情來看，農民市民化不僅僅是農民的生產生活空間、職業角色等因素的轉變，更為重要的是生產、生活方式、思想觀念等內容的轉換。從空間概念來說，就是讓農民從農村生活場域轉換到城鎮生活場域，讓農民從第一產業轉移到二、三產業上來，這就需要農民把不動產的土地流轉出去。而新型城鎮化正是借助于農民市民化的媒介，把進城的農民從土地中解放出來，并順利解決了農民市民化的前置條件。

農民市民化是一個系統的工程，必須做好政策引導上的頂層設計，明晰農民市民化的優先序，也就是黨的十八大首次提出的“有序推進農業轉移人口市民化”。而從農民階層分化的視角，農民工無疑是農民市民化的首選群體。因此，推進農民工市民化就是在遵循農民市民化的發展規律，就是當前新型城鎮化有序推進的最大實際。《2013年全國農民工監測調查報告》顯示，2013年全國農民工總量26894萬人［7］，農民工占農村戶籍人口約30％左右。這是一個潛在的準市民化人口，也是推進農民市民化的第一梯隊。如果能夠順利推進農民工實現市民化，那么農村土地流轉率就會相應的提高，城鄉二元差距將會進一步大幅度縮小，農村土地適度規模經營將會大范圍擴容。因此，黨的十八屆三中全會明確提出“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。”并從“加快戶籍制度改革”、“擴大城鎮基本公共服務覆蓋范圍”和“保障農業轉移人口在農村的合法權益”等三個方面進行了部署和安排。為此，李克強總理在2014年政府工作報告中明確把“促進約1億農業轉移人口落戶城鎮”作為新一年的工作目標。

當然，推進農民流轉土地的前提是要解決好農村土地體制內賦予農民的保障功能，也就是要解決好農民進城的保障問題。目前，我國常住人口城鎮化率為53.7％，逐漸接近人均收入與我國相近的發展中國家60％的平均水平。但是，在肯定我國進入城市社會的同時，也應看到，在我國戶籍人口城鎮化率卻只有36％左右，這就意味著農業人口轉移與市民化并不同步，農民(工)仍處于“半城市化”狀態。這其中很重要的一個原因是改革開放以來實施的農村土地制度在承擔轉型期農村社會負外部性的同時，客觀上也形成了農民離土不離鄉的路徑依賴，由此形成的對土地社會保障功能的眷戀打破了農民“自動”市民化的城鎮化規律。而破解農民工市民化時滯困局，必須從解除土地保障功能來著手推進。這就涉及促使農民同意把土地流轉出去也就是農民市民化的成本問題。很顯然，農民市民化進程中農地流轉的成本遠遠高于農村內部農地流轉的成本。而至于這一高昂的成本是多少，學術界有多種估算數據。如國務院發展研究中心的《農民工市民化的成本測算》課題報告指出，“一個典型農民工市民化(包括相應的撫養人口)所需的公共支出成本總共約8萬元左右。”［8］《中國發展報告2010:促進人的發展的中國新型城市化戰略》認為“中國當前農民工市民化的平均成本(財政支出)在10萬元左右”［9］。這對于2020年58％～60％的城鎮化率發展目標來說，是一筆龐大的赤字。因此，如何解決依附于農民市民化進程中的土地流轉成本問題是一個重大的課題。從這個意義上看，新型城鎮化對于促進農村土地流轉確實形成了推力作用，但與推力相反的阻力或是摩擦力也不可小覷，至于這個推力的效果如何，關鍵在于如何解決農村土地的保障功能問題。

新型城鎮化政策自明確提出人的城鎮化目標伊始，就已經形成了通過鏈條式的傳導路徑，把農民從土地的依附關系中分解開來的，進而促進農村土地流轉的作用機制，其基本實現路徑是新型城鎮化→人的城鎮化→農民市民化→農村土地流轉。所以說，新型城鎮化并不是孤立的施政政策，而是立足于破解城鄉二元結構的全局高度綜合設計和考量形成的。也正是基于這樣的政策邏輯，新型城鎮化為農村土地流轉注入了“推力”要素，是推進農村土地流轉的重要動力子系統。

三、農村土地承包經營權確權登記頒證夯實了農民的土地權利，為農村土地流轉注入了“內源力”要素

當前，我國農村改革正處于攻堅階段，農村土地問題處理的如何直接關系到未來農村改革、發展的總體走勢。黨的十七屆三中全會明確提出“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”［8］的發展思路。并在黨的十八大報告上再次強調“依法維護農民土地承包經營權”，而后在黨的十八屆三中全會通過的《決定》上進一步明確了“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉以及承包經營權抵押、擔保權能”，隨后召開的中央農村工作會議又指出了“土地承包經營主體同經營主體發生分離”的新趨勢，此后，2013年中央1號文件提出:“健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。”同時，為了更好地保護農村土地承包關系的穩定性，中央明確強調“增人不增地、減人不減地”的確權原則。并在2014年中央一號文件旗幟鮮明地提出“鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權，加快健全土地經營權流轉市場”。綜合來看，農村土地承包經營權確權登記頒證順應了當前農村土地改革的趨勢，符合廣大農民的切身利益，是我黨新時期農村土地理論的重大創新。

土地制度是農村生產關系的核心內容，其創新和變革具有牽一發而動全身的功效。現階段推進土地承包經營權主體同經營權主體發生分離，促進農村土地有序、高效、科學流轉是我國農業生產關系變化的新趨向。從阻礙農村土地流轉因素來看，農民的土地承包經營權不完整無疑是最為重要的因素，并在很大程度上限制了農村土地的流轉速度和規模。而當前對農村土地承包經營權完整性的保障，就是在推動農村土地的有序和有效流轉。因此，農村土地承包經營權確權登記頒證不僅徹底厘清了農村土地所有權、承包權和經營權三者之間的關系，做實了農村土地承包經營制度，為建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村土地產權制度提供了堅實的物質保障;而且，通過這種基礎性、規范性、權威性的確權方式，賦予了農民長期而有效的農村土地用益物權權能，進一步明確了農民的土地權利，解決了農民的后顧之憂。而從全面深化農村改革的戰略角度看，推行農村土地承包經營權確權登記頒證有利于實現“人”與“地”的分離，對于推動農村土地流轉，充分釋放農村土地紅利具有重大現實意義。

農村土地承包經營權確權登記頒證賦予了土地資源和資產雙重屬性，使農民甩開了由土地利益捆綁帶來的包袱和枷鎖，有利于通過農地流轉來優化農地資源配置。農村土地權屬模糊是農民“離土不離鄉”的重要原因，也是造成我國農民市民化率和城鎮化率偏低的關鍵因素。而通過農村土地承包經營權確權登記頒證不僅穩定和固化了農民的土地經營權，而且也強化了農地的財產權利。亦即賦予了農村土地資源和資產雙重權利，使得農民在處理農村土地問題上可選擇的空間更大、機會更多。既可以從事農業生產經營，獲得土地的生產性收入，也可以從事非農工作，獲得土地的財產性收入，這就使農民徹底擺脫了農村土地及建立于其上的一切束縛。在“脫農”讓“地”的過程中，農戶讓渡農村土地經營權的同時，通過流轉的媒介客觀上促進了農村土地資源的優化配置，提高了農村土地的利用效率，從而使得農村土地經營權在更大范圍內得到放大。應該說，通過農村土地承包經營權確權登記頒證的方式，真正實現了農村土地在資源與資產兩個維度上的自由切換。顯然，這是環環相扣、偶然中帶著必然的一連串政策設計，而之所以作出這樣的制度安排，除了為農民“松綁”外，更為重要的是推進農村土地有序流轉和優化配置。

農村土地承包經營權確權登記頒證與推進農村土地流轉二者之間具有內在的一致性。農村土地承包經營權確權登記頒證只會促進農村土地流轉，而不會成為制約農村土地流轉的藩籬。也就是說，農村土地承包經營權確權登記頒證為農村土地流轉提供了動力。但是，與動力系統中的拉力和推力作用機制不同，農村土地承包經營權確權登記頒證的動力因素內嵌于農村土地產權制度本身，而不是獨立于農村土地之外的動力體系。其傳導路徑是農村土地承包經營權確權登記頒證→農民土地權利完整→保障了農民土地用益物權權能→“人”與“地”的分離→推進了農村土地流轉。顯然，這種動力機制具有內生性特點，是通過農村土地制度內部結構的調整和優化而達到推進農村土地流轉的目的，是一種內源性動力。而內源性動力又在整個農村土地流轉動力系統中居于主導性地位，并且是“拉力”和“推力”得以發揮作用的基礎和前提。如果內源性動力不能充分釋放，“拉力”和“推力”就不能很好地發揮作用。

［1］韓喜平.實現適度規模經營的路徑選擇［J］.稅務與經濟，2009，(2):1－5.

［2］黨國英.農村土地流轉是大勢所趨［J］.國土資源，2014，(8):6－7.

［3］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集(第2卷)［M］.北京:人民出版社，1972:452.

［4］吳良鏞.從世界城市化大趨勢看中國城市化發展［N］.科學新聞，2003－09－19.

［5］李克強.協調推進城鎮化是實現現代化的重大戰略選擇［J］.行政管理改革，2012，(11):4－10.

［6］張占斌.新型城鎮化的戰略意義和改革難題［J］.國家行政學院學報，2013，(1):48－54.

［7］國家統計局.2013年全國農民工監測調查報告［R］.國家統計局網，2015－04－19.

［8］國務院發展研究中心“促進城鄉統籌發展，加快農民工市民化進程的研究”課題組.農民工市民化的成本測算——對重慶、武漢、鄭州和嘉興四市的調查分析［EB/OL］.國研網，2015－04－19.

［9］中國面臨未來20年解決4億農民工市民化問題［J］.城市規劃通訊，2010，(20):13.

〔責任編輯:馮勝利〕

F301.1

A

1000－8284(2015)05－0148－05

2015－03－22

國家社會科學基金重大項目“中國特色社會主義民生制度建設研究”(12＆ZD057);吉林大學創新團隊建設項目“民生幸福與社會價值”(2012FRTD05);吉林大學基本科研業務費平臺基地建設項目“全面深化農村土地制度改革研究”(2014PT015T)

李曉琳(1980－)，女，吉林白山人，博士研究生，從事中國經濟發展與改革史研究。