群體性事件的理論重構與應對機制重建

王瑞山

(華東政法大學刑事司法學院，上海 201620)

法學研究

群體性事件的理論重構與應對機制重建

王瑞山

(華東政法大學刑事司法學院，上海 201620)

正確認識群體性事件有利于治安實踐中對群體性事件的科學應對。通過多個典型群體性事件案例分析，發現群體性事件發生要素包括事件參與者、特定社會矛盾、社會心理、動員機制和社會沖擊對象。群體性事件是一種聚眾性非法行為，參與者的表意性是該事件區別于其他聚眾性事件的本質。應客觀看待群體性事件，既要看到其消極的一面，也要看到其積極的一面。完善中國群體性事件之治理，要從社會矛盾產生的源頭上來考慮，進行社會預防。首先要完善民意表達的相關立法，加強依法行政的監督;其次是推進政策調整，注重社會公平;最后是充分發揮社會組織的作用，創新社會治理機制。

群體性事件;治理現代化;寬嚴相濟;犯罪預防;社會參與

在當前中國國家治理現代化深入拓展的背景下，面對群體性事件高發態勢，檢討群體性事件理論體系和治理機制甚為必要。學術界對群體性事件的研究自2009年進入高潮，理論與實證研究紛呈，然而，對群體性事件的概念界定、要素分析、應對理念存在較大紛爭，這顯然不利于群體性事件的治理實踐。

一、群體性事件的定義紛爭與治安學理解

目前，學術界對“群體性事件”這一概念的界定方面存在較大分歧。這里擬通過對現有群體性事件定義主要觀點的考察，準確把握其紛爭的原因，厘清群體性事件的基本特征。

(一)群體性事件定義的代表性觀點

梳理當前研究成果，群體性事件的界定可以總結為以下幾種主要觀點:

第一種是“治安事件”說。該說強調了事件的秩序破壞性后果，明確了事件的違法性質，常用于公安學領域。該說依據公安部2000年實施的《公安機關處置群體性治安事件規定》，把群體性治安事件界定為:“聚眾共同實施的，違反國家法律、法規、規章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財產安全的行為。”該規定在定義后還用列舉的辦法明確了常見的群體性治安事件的表現形式。該說把群體性事件視為聚眾性的違反治安管理行為，解決了現實群體性事件的定性和處置中的操作性問題，政府部門、公安政法院校研究人員多傾向于選擇這種定義。也有人將該說稱之為狹義的群體性事件定義［1］。

第二種是“內部矛盾”說。該說從政治穩定的視角，強調了群體性事件中的矛盾非對抗性，以及事件的非政治訴求性，常用于政治學領域。該說認為，群體性事件是由“人民內部矛盾”引發的，參與者是自認為自身權益受到侵害的群眾，表現形式為非法聚集、圍堵政府機關、集體上訪等，內容是向有關機關和單位表達意愿、提出要求［2］5。該類定義強調了群體性事件的時代背景和性質，但指出了其手段的非法性、結果的負面性。但是所列舉的手段中并非都是非法手段，如符合法定程序、經批準的游行、示威是合法的，對社會秩序和社會穩定造成“重大負面影響”也比較模糊。

第三種是“突發事件”說。該說強調群體性事件的突發性，與《突發事件應對法》規定的“突發事件”定義相契合，體現了應急管理的視角，常用于公共安全管理領域。群體性突發事件是指“受特定的中介性社會事項刺激而突然爆發，以尋求共同利益的人為主，采取自發或有組織的聚眾方式，與公共秩序和安全發生矛盾或對抗的行為或活動”［3］。該定義將“群體性事件”稱為“群體性突發事件”，其所涵蓋的內容沒有差別。例如，農民因征地、拆遷等行為利益受損而進行的集體上訪，下崗工人因權益受損進行的集體上訪，等等［4］。該類定義強調了突發性、聚眾性、對抗性，明確了其行為主體是利益共同的人。

第四種是“泛群體性事件”說。該說強調了人群規模和對社會秩序的影響，常用于社會學領域。例如，于建嶸教授將群體性事件定義為“一定人數參加的、通過沒有法定依據的行為對社會秩序產生一定影響的事件。”［5］該說強調群體性事件的參加人數規模(5人以上)、行動沒有法律依據、影響社會秩序等多個特征，區別于其他定義強調的組織性、違法性、破壞性，使對群體性事件的認識趨于中立化。

上述不同的理論表述，是從公安學(治安學)、政治學、公共管理學、社會學等各學科角度對群體性事件的不同認識，公安學強調其違法性和秩序破壞性，政治學強調其抗爭性和非政治訴求性，公共管理學強調其突發性和風險性，社會學強調其群體性和秩序干擾性，這是造成群體性事件定義紛爭的最主要原因。

(二)群體性事件的治安學理解

上述定義是符合各學科的需要的，而想給出一個群體性事件的定義，使其符合所有學科的要求是不現實的。這里擬從治安學的角度，吸收其他學科的觀點，來對群體性事件加以理解。根據現有法制和治安實踐，構成群體性事件應該具備以下幾個特征:

一是聚眾性，即事件并非個人行為，而是多人的集合行為。需要明確的是，群體性事件的“群體”并非社會學中的“群體”概念。以嚴格的社會學意義上的用法來講，“一個群體是由兩個或兩個以上的具有共同認同和團結感的人所組成的人的集合，群體內的成員相互作用和影響，共享著特定的目標和期望。當然，所有的群體都有一個社會結構。”［6］114可見，作為一個嚴謹的社會學概念，群體的特征是其社會結構和關系。“前幾年發生的群體性事件絕大多數是自發的、松散的。”［7］顯然，不能不加修飾地用群體這個概念來表述群體性事件的參與者。盡管當前群體性事件的“組織化傾向日益明顯”［2］46，但不能將群體性事件的參加者稱為群體，使用“群體”的概念只是用來表述參加人數規模的直觀表達。

二是表意性，即事件主要參與者為了表達特定訴求。盡管有的群體性事件參與者目的復雜，這其間有利益訴求，有情感宣泄，也有盲從者跟隨其間，但其多數參加者都是基于一定的理由(往往都是合乎法律或道理)表達相應的訴求。這里“表意”的“意”并非同一，即同一個事件中的參加者的意圖并非一致。如2011年廣州增城事件中，有的參加者可能以前受到當地社會管理者的欺凌而泄憤、報復，有的參加者可能是聽到孕婦被打而抱打不平，有的參加者可能純粹趁著混亂滋事。

三是違法性，即行為本身違反了現有法律的規定。群體性事件的違法性通常有雙重體現:第一個層面是違反集會、游行、示威法的相關規定，該法對憲法所規定的公民言論自由進行了限制性規定，特別是采用了審批制，而非備案制，這就使得民眾自發的游行、示威活動很難得到行政機關的審批。第二個層面是在非法集會、游行、示威的過程中，出現了打、砸、搶、堵路等破壞治安秩序的行為，違反了治安管理處罰法和刑法，構成違反治安管理行為和犯罪行為。

四是社會秩序破壞性。破壞性和違法性，都是群體性事件作為治安問題的依據，否則，它對社會秩序沒有危害。該破壞性體現在對民法、物權法、治安管理處罰法、刑法等法律所保護的公、私合法權益的侵犯。公民或組織實現自由權利時不能破壞他人合法權益。如果出現破壞，公權力自然要介入干預。

可見，群體性事件的含義有兩個層面:首先，它是一種聚眾性非法表意行為，如非法集會、游行、示威、罷工、罷課、圍堵;其次，在這些聚眾性非法表意行為中發生了違反治安管理的行為和犯罪行為。如果沒有第二個層面的行為出現，聚眾行為只能被稱為非法集會、游行、示威。可見，群體性事件最核心的內容體現在第二個層面，這個層面的群體性事件概念等同于國外的游行示威中出現的騷亂行為，其特征是對社會治安秩序的擾亂和破壞。因此，群體性事件是一種以表意為目的、擾亂社會治安秩序的非法聚眾性行為。

二、群體性事件的發生理論與要素分析

群體性事件是一種聚眾性行為，也是一種社會現象，對其進行解構，離不開相應的社會學理論。這里擬借助于社會學中關于“集合行為”及其發生的理論，來解構群體性事件的發生要素與發生機制。

(一)集合行為及價值累加理論

西方社會學將群體性事件這種聚眾性表意行為稱之為“集合行為(collective behavior)”，“是指在相對自發、不可預料、無組織的以及不穩定的情況下，對某一共同影響或刺激產生反應而發生的行為。”集群、騷亂、恐慌、甚至時尚與流行都是集合行為的具體表現［6］46。也有人將集合行為與集群行為并列，“集群是指有著共同的關注點，而且在物理空間上接近的一組人群。”可見，集群是最常見的一種集合行為形式，將群體性事件列為集合行為的范疇。社會學理論中，“價值累加理論”對集合行為的發生進行了詮釋。

“價值累加理論”(Value－added theory)是美國社會學學者尼爾·斯梅爾塞(Neil J.Semelser)提出的。該理論認為集體行為實質上是受到威脅、緊張等壓力的人們為改變自身處境而進行的嘗試。集體行為具有多因性，單一因素并不能導致群體性事件，而當多個影響因素存在時，就會發生整體大于部分之和的放大效應，大大增加群體性行為發生的可能性，即出現了“價值累加”現象。該理論認為集合行為發生取決于結構誘因(也有人稱之為“環境條件”［8］)、結構性緊張、普通信念、促發因素(它是集合行為的“導火索”)、對參與者的行動動員、社會控制失敗等六個必要條件。有人稱“價值累加理論”“解釋了一個完整的集體行動敘事”［9］。上述六個環節缺失任何一個，群體性事件就不會發生，但這并不代表群體性事件的風險不存在。它不僅為群體性事件的控制提供了清晰的結構，也為從根本上進行群體性事件的治理提供了理論支撐。

(二)群體性事件的發生要素

從結構來看，群體性事件的發生一般或顯或隱包括以下要素:

1.群體性事件的主體。有研究表明，“群體性事件”往往直接起源于群眾利益被侵害。這種總結用了“往往”這一不確定的表述，但準確地反映了當前群體性事件的客觀情況。考察近十幾年來的群體性事件，群體性事件的主要發起者或參與者有以下幾種類型:

一是經濟利益直接受損的群眾。雖然大部分事件都是在一定的事項刺激下發生的，但群體性事件的根本原因在于深刻的矛盾背景。例如，2004年湖南嘉禾事件中參與者主要是拆遷受損民眾，2005年河北定州事件中被征地村民沒有得到合理補償，2008年甕安事件中群眾因礦產開發、移民安置、拆遷補償等事項利益屢屢受損，2011年廣東“烏坎事件”中村民利益被村委會侵犯，等等。

二是非經濟利益受損或潛在受損的群眾。隨著社會價值的多元，人們的利益趨向多元，權利意識也越來越強。這些利益雖不是直接經濟利益，但卻是涉及到群眾生產生活的切身利益，從已發生的群體性事件看，主要集中在環境利益方面。例如，2005年浙江東陽民眾因反對化工廠污染而造成的群體性事件，2007年福建廈門民眾對該地計劃興建的對二甲苯(PX)項目所進行的抗議事件，2009年廣東番禺因反對建造“垃圾焚燒廠”而發生抗議事件，等等。

三是雖沒有任何直接利益受損，但是對政府失去信任、處在弱勢地位、有著強烈被剝奪感的群體。當前社會存在著的貧富差距較大、腐敗現象嚴重、官僚主義作風明顯、政府或官員與民爭利等諸多問題，使部分民眾對政府和官員產生了不滿意、不信任的社會心理，在特定事項的刺激下，這種心理和情緒便借機宣泄，導致群體性事件的發生。例如，2005年池州事件中參與者主要是摩的司機和路人，他們看不慣富人吳軍興打了人又放出“打死了不就是賠30萬”的狂言，加之對派出所的不信任，導致事件愈演愈烈。又如2007年四川大竹事件中參與者主要為對當地政府處理“楊代莉死亡”案件不滿的人，認為政府對犯罪者包庇，而當地公安部門查明的結果更強化了這些民眾的不信任心理。

四是其他參與者。這些人有的是好奇心與同情心理驅使下的旁觀者;有的是對社會不滿、居心叵測，乘亂進行違法犯罪;甚至有的是反華或敵對勢力插手，乘機制造事端，擴大影響。在事件發生初期，如果政府處置不當，會使這類參與者越來越多。這些人往往是群體性事件發生過程中參與進來的，不是發起者，但會起到推波助瀾的作用。

基于上述分析，從已經發生的群體性事件來看，其主體主要是利益受損者或潛在利益受損者，或者是特定社會事項刺激下反映激烈的民眾。

2.社會矛盾。上文的分析中之所以有這些群體的構成，在于當前社會中的社會矛盾，社會學稱之為“結構性緊張”。中國社會正處于社會轉型期，正所謂改革進入“深水區”，也是社會矛盾高發期，例如政府不當決策引起的矛盾，社會不公引起的矛盾，司法不公引起的矛盾，環境污染引起的矛盾，等等。

3.特定事項。在每個群體性事件中，都有一個特定的事項發生而引起周圍民眾的關注，這個事項促進了一種情緒或社會心理的形成，這種情緒或社會心理對該事項的處理有特定的取向，當特定事項的處理與該取向沖突時，這種情緒或社會心理就會爆發，導致沖突行為的產生。特定事項有的與群體性事件背后的矛盾有直接的聯系，如民眾不滿征地拆遷補償的上訪受阻引發的非法靜坐、游行等群體性事件。而更多的特定事項與群體性事件背后的社會矛盾沒有太大關聯，只是偶然發生，但它直接為群體性事件的發生提供了刺激。如2011年廣州增城事件中王聯梅夫婦被打(與當地社會管理者長期欺負外來個體商戶這一社會矛盾背景)、2008年甕安事件中的李樹芬死亡(與當地存在的礦權糾紛等社會矛盾背景)等。可見，這個事項在于出現的時機，而不在于本身的顯著性和重要性。

4.社會心理。群體性事件的參與者對社會事項具有相同情緒和看法，才出現了一致的行為。這種情緒和看法來自對事項的認知，對政府的不信任感，降低了官方媒體的宣傳作用，使人們更趨向于相信謠言和小道消息。這些謠言和小道消息的非正式傳播，往往十分“適時”地彌補了人們因正式傳播渠道所得信息的不足。某種意識借著人們好奇的“小道消息”在特定人群中廣泛流傳，行動共識就形成了。如2005年池州事件中傳言學生被打死了，2004年萬州事件中打人的臨時工被傳是個局長，等等。

5.動員機制。社會學中把群體性事件看作集群行為，其社會組織程度較低，參與人員多為臨時集聚。在特定的社會結構下，一定的群體遇到相同的現象，如利益受損問題，很容易在溝通中進行組織。在群體性上訪事件中，組織、動員機制往往比較明顯，多是個人的上訪經串聯、走訪、動員發展而來。群體性事件中往往會有一些利益受損群體共同捐錢用于上訪、打官司等。在大多數的案例里，很可能無法直接觀察到動員機制，因為其行為規范和方式是比較模糊的。如2005年安徽池州事件中，可能就是幾個摩的司機看到吳軍興等人的行為或聽到關于打人事件的描述后，就臨時形成合意圍堵上去，其他人一擁而上。

6.事件中沖擊對象。群體性事件之所以發生的因素之一便是社會控制機制的疏忽或缺失。實現社會控制功能的主體是政府有關部門和警察，這些人在事件開始或過程中不可避免地成為沖擊對象，甚至成為事件參與者發泄的對象。在眾多的群體性事件中，開始群聚后，就要面對警察或其他維持秩序的工作人員的勸阻。有些群體性事件直接發生在政府和群眾之間，群眾先是到政府上訪請求解決問題，隨后因對事情的處理不滿，便可能采取極端方式。

三、群體性事件的理念重構

對群體性事件的重新認識首先要厘清其法律性質和表意本質，進而確立治理理念。

(一)群體性事件的客觀違法性

在依法治國的今天，要從法律的角度來把握群體性事件的性質，以便對其依法治理。因為群體性事件對治安秩序的消極性后果，所以政府要對其依法進行預防、處置。那么，就要確立消極性后果的評判標準。現行法律對擾亂秩序的違法行為規定最低標準是治安管理處罰法中的違反治安管理行為。一種聚眾性行為構成群體性事件，則該事件給現有社會秩序帶來的妨礙至少構成違反治安管理行為。這里聚眾性行為雖是單個參與人行為的集合，但不同于集群中單個人的行為，如合法游行中一個人乘機扒竊或實施暴力，并不影響整個游行的合法性。這里指的是集群共同進行的表意行為，如非法串聯、游行;或與表意行為密切相關的行為，如發生肢體接觸和財物損毀等過激行為或沖突等。

(二)群體性事件的表意性本質

群體性事件的本質是一種表意行為。我國治安管理處罰法中的聚眾性非法行為并不都屬于這里的群體性事件，如我國現行治安管理處罰法中出現“聚眾”一詞有兩處，一是第三章第二十三條，聚眾擾亂社會秩序的五類情況;二是第六十九條第一款第三項“參與聚眾淫亂活動的”;顯然，前者不全是本文所定義的群體性事件，后者更不能納入群體性事件中。這里使群體性事件區別于其他聚眾性違反治安管理行為的是它的動機在于表意，目的在于尋求利益受損問題的解決，這是群體性事件與一般聚眾性違法行為的本質區別。有時候這種利益受損并不明顯，這些參與者并非就是直接利益受損者，而是把自己看成是利益受損者或潛在利益受損者，如2005年的池州事件，參與抱打不平的民眾早就對來池州投資的外地人不滿，認為“錢都被外地人賺走了”，等等。有學者稱這類群體性事件為“社會泄憤事件”［10］。把握群體性事件的表意本質，可以把群體性事件中出現的過激行為與人為蓄意制造、利用混亂進行的其他違法犯罪行為區分開來，有利于對群體性事件的認識和處置。

(三)客觀看待群體性事件

要摒棄那種把群體性事件看作是“別有用心的壞分子+不明真相的群眾”的解釋框架，理性看待群體性事件發生的原因和社會功能，才能科學應對。從近年發生的群體性事件來看，其背后有著較為復雜的社會矛盾，其發生具有必然性。群體性事件的原因主要存在于兩個層面:一是現有法律對公民依憲法享有的集會、言論自由權利的限制。在法治空間內盡量讓民眾表達自己的意愿，起到社會“安全閥”的作用，而集會、游行、示威審批制限制了公民的合法表達空間。二是社會轉型期的矛盾增多。當前社會中，社會轉型期帶來的利益受損群體增多。同時，民眾對于自身權益的維護意識日益增強，加劇了對表達空間狹小的不滿。這就需要暢通的制度化表達渠道和高效、公正的問題解決機制。民意表達的關鍵在于問題的解決，否則，只能進一步加深矛盾。

四、加強群體性事件的社會預防

群體性事件的發生及政府的強力應對帶來的社會裂痕往往很難在較短時間內得以修復，特別是民眾對于政府的信任危機，會進一步增加社會治理的困難，導致惡性循環。所以，群體性事件的治理不能僅僅注重事發時的應急處置，甚至也不能僅停留于事前社會矛盾的調解、化解和人員管控，而要延伸至政府的日常治理。通過日常治理，限制或消除社會矛盾的發生因素，實現社會矛盾的產出最小化，從源頭上消除或減少群體性，即犯罪學上的社會預防。這種社會預防要結合上述對群體性事件的本質分析，對當下的社會治理進行調整。

(一)完善立法，保障民意的有效表達

目前我國在處理群體性事件方面，可以參照執行的有《治安管理處罰法》《突發事件應對法》《刑法》《刑事訴訟法》《公安機關處置群體性治安事件規定》等法律法規。盡管《突發事件應對法》有專章規定預防、預警策略，但其重點仍在監測和事后緊急處置上，這些規范多為事件發生或者矛盾存在以后的應對之策，多為“堵”之策。而群體性事件的根本解決之道為現有社會矛盾雙方的溝通，這里缺乏的是溝通之道，也就是利益受損一方的表達機制出現了問題，要么是表達渠道缺失，要么是表達渠道失效。這就要求開辟更多的表達渠道，當然，重中之重的是保障表達的有效，否則，再多的渠道也是虛置。現行法律對公民集會、游行、示威權利的實現規定了審批許可制，現實中集會、游行、示威申請很難獲得公安機關批準，導致公民的這項憲法權利無法實現。所以，出現了變相的或非法的形式，如廈門、上海的集體“散步”，重慶、廣東、海南等地的出租車罷運等，雖是和平進行，但仍不合法。所以，有必要取消或適當放開審批制以保證這些公民權利的實現，減少社會矛盾。

(二)加強行政監督，促進社會公平

群體性事件的治本之策當然是對社會矛盾發生原因的化解。這種化解要找到深層原因，而不是停留在矛盾浮出水面或事件發生時，這時候往往導致“小鬧小解決、大鬧大解決”的惡局，甚至會為了解決矛盾破壞法治和公平。社會矛盾的解決并非一蹴而就，要在日常的社會建設和社會管理中實現，即所謂“善治”。在政府決策中，嚴防政府為了地方經濟利益而與民爭利。在社會管理中，強化規范執法、文明執法和執法監督，杜絕暴力執法現象，保護執法對象的合法權益。在社會再分配方面，強調勞動在分配中的比重，促進社會公平。在社會保障方面，注重弱勢群體的基本生活保障。這些社會預防舉措見效慢、周期長、范圍廣。例如，重建民眾對一些地方政府和官員的信任，顯然不是一天兩天能夠實現的。社會預防并不是說社會矛盾就不發生，而是更少發生，即使發生了，也有一個可供解決的公平、透明機制。

(三)發展社會組織，創新社會矛盾預防和化解機制

根據十八屆三中全會精神，在社會治理中激發社會組織活力，成為社會治理創新的重要突破口。社會治理中社會組織的功能大致體現在三個方面:一是增加社會服務供給，更好地滿足民眾的需求，繁榮社會;二是承擔了部分由政府承擔的社會職能，有利于政府轉型，以實現小政府大社會的發展目標;三是通過社會服務的平臺，社會成員自身利益的訴求可以通過社會組織來表達，社會組織也可以在提供服務中發現問題、匯集意見，與政府溝通解決，起到預防和化解社會矛盾的功能。可見，社會組織是政府、社會成員之間的第三方，在原來較易形成政府與民眾沖突的格局下，提供了一個交流平臺和緩沖地帶，有利于促進社會和諧，使社會治理更富彈性［11］。當然，政府應做好服務和管理工作:一是加快政府職能轉變，將原有政府包攬的社會服務還給社會，為社會組織提供發展空間。二是要建立面向全社會的競爭機制。政府應打破壟斷，通過招標方式來購買社會服務，提高社會組織服務水平。這種監管多是通過法律制度的規范和嚴格執法來實現的。三是加強立法，促進社會組織及其服務的制度化建設。

結語

根據治安問題發生的規律，群體性事件是社會發展的一種正常現象，它不可能完全消失，除非完全取消社會成員的言論和行動自由，制造集中營一樣的社會管理，但這不符合社會發展的歷史潮流，也是違背人性的。隨著經濟的發展和人們價值觀念的變遷，關于社會成員自由權利的法律制度將發生變革，但要結合社會傳統和社會控制能力。社會會逐步變得開放，群體性表達也會變得更加理性，這之前需要社會管理者的理性和社會成員的理性。當下，社會浮躁之風及其源頭因素逐漸受到社會管理者的主動壓制，整個社會正逐步回歸理性，法律將成為人們解決問題的主要有效途徑，群體性事件將隨著社會矛盾通過法律途徑的解決而減少。

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〔責任編輯:王宏宇 馬 琳〕

D631.43

A

1000－8284(2015)05－0110－06

2015－03－16

2012年華東政法大學科研項目“當代游民治安管理研究”(12HZK018)

王瑞山(1974－)，男，安徽太和人，講師，碩士研究生導師，法學博士，從事治安學、犯罪學、法律文化研究。