論新《環境保護法》的定位和基本原則

王遠芳 王翔

(皖南醫學院人文與管理學院,安徽蕪湖241000)

論新《環境保護法》的定位和基本原則

王遠芳 王翔

(皖南醫學院人文與管理學院,安徽蕪湖241000)

作為我國環境保護方面最主要的立法,新《環境保護法》認真貫徹“十八大”關于大力推進生態文明建設的精神,將其定位為環境保護領域的綜合性、基本性法律,對我國的環境保護工作具有長期的基礎性指導作用。修改后的《環境保護法》首次在立法上明文規定了環境法的基本原則,具有顯著而巨大的歷史意義。就法理解釋、立法技術而言,新《環境保護法》的定位及其規定的環境法基本原則在未來的中國仍有進一步闡釋和發展的必要。

環境保護法;環境基本法;環境法基本原則

2011年,修改《環境保護法》被列入十一屆全國人大常委會的立法計劃,其后,《環境保護法》歷經四次審議,并兩次向社會公開征求意見,直到2014年4月24日十二屆全國人大常委會第8次會議審議通過了《環境保護法修訂草案》,即新《環境保護法》。縱觀新《環境保護法》的修改內容,有兩點頗為引人注目:一是將新《環境保護法》定義為環境領域的基礎性、綜合性法律;二是新增了環境保護的基本原則專條,這也是我國近30年來環境立法史上首次以明文規定環境法的基本原則。對于環境保護法而言,此兩點具有重大的歷史意義。但是,若要準確解讀上述兩點涵義,還需要結合相應的法條和立法過程進行分析,筆者擬嘗試之。

一、新《環境保護法》的基本定位

關于《環境保護法》的定位,我國的相關環境法學者一直存有爭議。如呂忠梅教授認為應將《環境保護法》定位為環境領域的基本法[1](P66),張梓太教授認為《環境保護法》應當是綜合法[2](P46),還有人認為《環境保護法》是綜合性的基本法。其實,早在我國環境法立法開始階段,就曾有過關于《環境保護法》基本定位的描述。《關于中華人民共和國環境保護法(試行草案)的說明》中指出:制定該法的初步設想,就是將《環境保護法》作為環境保護領域的基本法,主要是規定國家在環境保護方面的基本方針和基本政策。正如汪勁教授所總結的:“無論是從借鑒西方國家(地區)的環境立法實踐出發,還是從環境與資源保護在國家社會、經濟發展中的重要程度出發,我國都有必要制定一部高位階的環境保護基本法來指導和統領單項環境與資源保護法律。”[3]筆者贊同將《環境保護法》定位為環境基本法,這也符合新《環境保護法》的定位。新《環境保護法》第1條規定:“為保護和改善環境,防治污染和其他公害,保障公眾健康,推進生態文明建設,促進經濟社會可持續發展,制定本法。”與舊法相比,新法在立法目的上增加了生態文明建設和可持續性發展的要求。新法中對立法目的的表述契合了當代中國的可持續發展理念以及生態文明理念。而這一立法目的的承載體只能是一部基本法。所謂“立法目的,是指立法者通過制定法律所欲表現的、對一定社會關系實行法律調整的思想動機和意圖的出發點。”[4](P11)新《環境保護法》中有關立法目的的科學描述以及構建環境法部門的結構體系,進一步明確了環境法的基本原則,對于協調環境保護的各個具體領域的法律制度都會產生積極的影響,甚至對后續的環境保護中的執法和司法實踐活動也具有重要的指導意義。將新《環境保護法》定位為環境基本法,是《環境保護法》立法目的的當然要求。“環境資源法的立法目的決定著整個環境資源法的指導思想、法律的調整對象,也決定著環境資源法的適用效能。它是立法者對環境資源法所要追求的價值的最直接、最明確的表達。”[5]

新《環境保護法》體現的可持續發展理念以及生態文明理念,是對我國近15年來環境保護單項立法的概括和總結。作為一部環境基本法,從法理上來說,《環境保護法》應當在立法目的條款上保持其統攝地位,必須客觀審視并吸收其他環境保護單項立法所確定的普遍性的法律目的。而新《環境保護法》所增加的可持續發展理念恰恰是對環境法部門下位法已經確立的“促進可持續發展”法律目的的吸收、總結。自1998年以來,我國環境保護單項立法大多直接或間接地確立了“可持續發展”的立法目的。如《土地管理法》第1條中明確有“促進社會經濟的可持續發展”這一表述。《大氣污染防治法》也在第1條中明確了“促進經濟和社會的可持續發展”。通常而言,一個部門法的法律目的可以從其眾多的單行法所規定的法律目的中加以提煉和歸納。因此,在環境保護法法律部門中,作為基本法的《環境保護法》將“可持續發展”作為其立法目的,正是對眾多環境法法律部門單項立法的總結和歸納,是《環境保護法》作為環境基本法在環境部門法法律體系中統攝地位的應然體現,也是可持續發展思想在中國發展的體現。

新《環境保護法》中關于可持續發展和生態文明建設的立法目的,是對“十八大”有關生態文明建設的重要回應。改革開放三十多年來,我國在社會、經濟等方面取得了巨大成就,GDP總量躍居世界第二位,但與此相對應的是,我國當前面臨著重大的環境污染問題,資源消耗過度,生態破壞嚴重,種種弊端使得單一的GDP增長效果大打折扣。不可持續的經濟發展方式和不合理的產業結構造成了嚴重的環境生態問題。對于政府和民眾來說,環境法治觀念淡薄、環境權利意識的缺失以及環境資源法律的低效使得環境生態問題長久得不到有效解決。面對嚴峻的環境、資源和生態壓力,20世紀90年代以來,我國逐步確立了快速、協調和可持續發展的方針,開始制定并實施可持續發展戰略。2012年,黨的“十八大”報告指出:“必須更加自覺地把全面、協調、可持續作為深入貫徹落實科學發展觀的基本要求,全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局,促進現代化建設各方面相協調,促進生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎相協調,不斷開拓生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。”“加快建立生態文明制度,健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制,推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局。”其中,報告第八部分對“大力推進生態文明建設”進行了詳細闡述,著重強調加強生態文明制度建設。由此可見,科學發展觀、生態文明理念是可持續發展思想在當代中國的傳承和發展。“可持續發展概念主要著眼于環境與經濟社會發展的關系問題,強調環境保護、經濟發展、社會進步三者之間的協調發展;生態文明理念以可持續發展理論為基礎,從人類社會文明轉型的歷史視角和中國特色社會主義總體布局的內在要求出發,強調人與人、人與自然之間關系的和諧。在內涵上,可持續發展和生態文明一脈相承、次第漸進,前者是后者的基礎,后者是前者的擴展和升華。在實踐上,二者是相通和統一的,建設生態文明,才能加快可持續發展的步伐;走可持續發展的道路,才能建設生態文明。”綜上所述,作為當代環境保護法律部門中的基本法,新《環境保護法》體現了自20世紀90年代以來的對可持續發展思想的認可和發展過程,在環境基本法的立法目的中給予了準確的表述。無論是環境立法的立法目的條款設計的立法技術,還是全面、客觀反映可持續發展思想在中國的傳承和發展,新《環境保護法》在立法目的上規定通過可持續發展途徑實現生態文明是巨大的進步。

二、新《環境保護法》明確了我國環境法的基本原則

在法學界看來,“法的基本原則體現著法的本質和根本價值,是整個法律活動的指導思想和出發點,構成法律體系中的靈魂,決定著法的統一性和穩定性”。[6](P469)具體到環境保護法領域,“正所謂貫徹于法律運行的始終者方為基本法律原則,而部門法的基本法律原則能確保法律規則在法律的制定、解釋、執行和司法各環節始終保持其統一性,并能有助于解決上述各法治運行環節可能出現的沖突。”[7]

從法理上看,一個國家的環境保護基本法應對環境法的基本原則予以明文規定。正如汪勁教授所說:“環境基本法在一國環境與資源保護法律體系中處于最高位階”,“需要規定國家環境與發展關系的基本準則”,“并確立與單項環境與資源保護法律的相互關系以及在實施中正確適用法律的關鍵”,而這些內容“不可能全部在以保護環境要素為目的的單項環境與資源保護法律中作出規定,只能在環境基本法中作出明示”。將《環境保護法》修改為我國環境保護領域的基本法,并在其中寫入環境保護的基本原則,一直以來都是廣大環境法學者的夢想,同時也是相關政府機構和廣大環保工作者的夙愿。但是,在《環境保護法》中明確寫入我國環境保護的基本原則卻并不順利。雖然多數學者的論著中均有闡述我國環境保護領域的基本原則,但實際情況是,這些相關教科書中的基本原則在新《環境保護法》出臺之前并沒有得到實體法的明文確認。此外,在《環境保護法修正案(草案)》第一稿中也并未出現有關環境法基本原則的條款,直到2013年6月的第二稿中才出現了涉及環境法基本原則的條款。之后的第三稿延續了第二稿有關環境法基本原則條款的表述,未作任何改動,2014年4月的《環境保護法修正案(草案)》第四稿將“污染者擔責”改為“損害擔責”。2014年4月24日,《環境保護法修訂草案》表決通過,其第5條規定:“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”。自1979年《環境保護法(試行)》頒布以來,歷經35年,環境法基本原則終于在新《環境保護法》中有了明文規定,與1979年《環境保護法(試行)》相比,新法的立法技術、立法理念具有跨時代的意義。新《環境保護法》的基本原則不是孤立的,其與新《環境保護法》第1條有關立法目的的條款是緊密聯系、相輔相成的。要想對新《環境保護法》所規定的環境法基本原則有一個全面而準確的認識,必須結合該法第1條關于立法目的的條款。新《環境保護法》確立了四項環境法基本原則,分別是“保護優先”、“預防為主、綜合治理”、“公眾參與”和“損害擔責”。

(一)保護優先原則

關于“保護優先”的具體含義,無論是世界各國的環境立法,還是相關學者的著述,均未直接論及。而竺效教授則推測這一表述應是我國立法起草者所自創的。[8]他通過分析俄羅斯的相關立法、國內學者對近似概念的闡釋以及國內已有的環保政策文件,認為保護優先“仍主要是從處理環境保護與經濟社會(或其某個特定的領域)發展之間的關系角度進行的使用,并未形成特定、獨立、內涵外延確定的法律或法學術語。”基于環境法基本原則的解讀必須結合環境立法目的和環境發展基本國策的觀點,竺效教授進一步認為,“作為排列于后的該法第5條中的‘保護優先’,不必重復承擔厘清經濟社會發展與環境保護之間誰優先的問題,這樣才符合體系揭示的一般慣例。另外,若以提高立法資源使用效率為解釋法律的出發點,則第5條中的‘保護優先’原則所承載的功能只能是——遇到環境(生態)風險科學性不確定的情形,應以保護環境(生態)為優先原則。也只有這樣解釋,才能與該條同條中的‘預防為主’這一實質學理上的預防原則處于同一技術層面,且能形成功能互補,即以‘預防為主’原則針對可在科學性上確定的環境損害,以‘保護優先’原則針對暫時無法在科學性上確定的環境風險。因此,該條的‘保護優先’原則的學理表述應為風險防范原則。”對此,筆者深表贊同。一般認為,風險防范原則早期主要應用于海洋環境保護領域,在1992年聯合國環境與發展大會后,風險防范原則全面應用于一般的環境保護領域,而《里約宣言》的第15項原則是目前國際上較為公認的關于風險防范原則的經典表述。在學理上,“可以這樣定義風險防范原則:在有關環境危害存在科學性不確定的情況下,預防環境損害發生的義務的指導思想。風險防范原則的核心在于,不確定性不能成為不行動或遲延行動的理由之一,法律上的不行動會導致不可忽視的環境危害的發生。”[9](P140)

(二)預防為主、綜合治理原則

針對這一原則,我國環境法學界爭議較少,對其內涵認識較為一致,所不同的僅僅是名稱上的差別。比如,在呂忠梅教授看來,“預防為主原則是預防為主、防治結合、綜合整治原則的簡稱,其涵義是指國家在環境保護工作中采取各種預防措施,防止開發和建設活動中產生新的環境污染和破壞,而對已經造成的環境污染和破壞要積極治理。”也有的稱之為“預防為主、防治結合、綜合防治原則”。[10](P57)對于新《環境保護法》第5條所規定的“預防為主、綜合治理”原則,竺效教授則認為,應當按照一項統一的環境法基本原則來認識。“其在學理上的表述就是預防原則,即指對開發和利用環境行為所產生的環境質量下降或者環境破壞等應當事前采取預測、分析和防范措施,以避免、消除由此可能帶來的環境損害。”這一觀點頗為可取,筆者認為,綜合上述觀點,不妨將預防為主、綜合治理原則定義為一種綜合防治的原則,即對環境污染整體系統的防治,同時,這一原則也統攝我國環境法上的相應制度,如環境影響評價制度、排污許可證制度、限期治理制度等。

(三)公眾參與原則

公眾參與原則是一項國際上普遍遵循的環境法基本原則,關于其具體含義,不同的學者有不同的表述。如有學者認為環境法上的公眾參與原則“是指公眾有權通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環境權益相關的開發決策等活動,并有權得到相應的法律保護和救濟,以防止決策的盲目性,使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要”。也有學者將公眾參與原則定義為一項公民享有的權利和義務。呂忠梅認為,“在環境保護中,任何公民都享有保護環境的權利,同時也負有保護環境的義務,全民族都應積極自覺參與環境保護事業。”還有學者將之稱為“依靠群眾保護環境的原則”[11](P37)。在實踐中,我國公眾參與保護環境已經從理論走向實踐,并形成了一系列的具體制度。1989年《環境保護法》專門規定了一切單位和個人有對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告的權利。2002年《環境影響評價法》首次較為細致地規定了在環保領域中公眾參與環境影響和環境評價的制度。相關的行政法規也對政府機構環境信息的公開做了強制規定。綜上所述,無論是就環保法的理論而言,還是就國內的具體實踐而言,將公眾參與上升為一項具體的法律原則都是巨大的進步,新《環境保護法》規定了公眾參與原則,使這一原則從理論走向了立法實然。在可以預見的將來,其對于充分動員廣大民眾參與環境保護事業必將發揮重大作用。

(四)損害擔責原則

就學理層面而言,新《環境保護法》第5條規定的“損害擔責”應是污染者付費原則的另類表述。對于污染者付費原則,一般認為其源于廣大公眾對于政府對環境保護投資的質疑,質疑者認為,國家投巨資進行環境保護實際上是用全體納稅人的錢為個別人造成的環境污染買單。有鑒于此,應當由排污者負擔控制污染和消除污染的費用。此外,還有一種擴展的污染者付費原則,除了要求污染者承擔上述費用外,還應當對遭受環境污染的居民提供補償。污染者付費原則也被國內一些環境法學者稱之為“環境責任原則”。[12](P120)新《環境保護法》中的“損害擔責”原則主要包含兩個方面:一是“損害”,二是“擔責”。針對“損害”而言,筆者認為,此種損害既包括一般意義上對環境造成不利影響的行為,也包括過度開發環境而導致的環境無法自愈甚至退化的行為。日本環境法將該原則廣泛用于污染防治、環境復原和被害者救濟等方面。“只要從環境或資源的開發、利用過程中獲得實際利益者,都應當就環境與自然資源價值的減少付出應有的補償費用,而不局限于開發者和污染者。”針對“擔責”而言,主要是指承擔責任,同時,這種責任不僅僅包括環境修復、生態修復所承擔的費用責任,還包括賠償因環境污染而受到損害的普通公眾的責任。

三、結語

2014年修訂的《環境保護法》新增了可持續發展和保護生態文明的立法目的,將環境法基本原則用專條予以規定,給予了《環境保護法》以“基礎性、綜合性”的定位,在這部環境保護基本法中明文規定了環境法基本原則,對于廣大學者、環境保護工作者和公眾而言,具有重大意義。

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[2]張梓太.環境保護法[M].南京:河海大學出版社,1995.

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[9]唐雙娥.環境法風險防范原則研究:法律與科學的對話[M].北京:高等教育出版社,2004.

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[12]蔡守秋.環境資源法教程[M].北京:高等教育出版社,2004.

責任編輯 葉利榮 E-mail:yelirong@126.com

D922.68

A

1673-1395(2015)01-0044-04

2014-10-30

王遠芳(1978-),女,山東萊蕪人,講師,碩士研究生,主要從事經濟法學研究。