新環(huán)保法“按日計(jì)罰”制度的法律適用

吳勝男

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

新環(huán)保法“按日計(jì)罰”制度的法律適用

吳勝男

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

新環(huán)保法彰顯了社會公眾對于我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的關(guān)注，“按日計(jì)罰”制度是此次法律修訂的亮點(diǎn)?！鞍慈沼?jì)罰”制度有助于增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法權(quán)威，打擊環(huán)境違法行為，促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。新環(huán)保法規(guī)定的“按日計(jì)罰”制度僅針對違法排污行為，應(yīng)擴(kuò)大其適用范圍，如環(huán)境影響評價領(lǐng)域、“三同時”制度、虛假申報、違法排污許可制度，等等，都應(yīng)當(dāng)納入“按日計(jì)罰”的適用范圍，從而在整體上提高該制度的威懾力。應(yīng)借鑒國內(nèi)外有效的立法經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)設(shè)計(jì)罰款數(shù)額和期限的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。我國“按日計(jì)罰”制度賦予環(huán)境保護(hù)行政主管部門一定的自由裁量權(quán)，應(yīng)完善執(zhí)行程序的監(jiān)督。

按日計(jì)罰；新環(huán)保法；法律適用

近年來，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的同時，環(huán)境違法行為層出不窮，我國的環(huán)境狀況也愈加嚴(yán)重。我國環(huán)境保護(hù)法多以罰款、責(zé)令限期改正等法律規(guī)定作為懲罰環(huán)境違法行為的方式，懲罰力度嚴(yán)重不足，有限的罰款數(shù)額與高額的違法所得不成比例，不僅未能給違法行為實(shí)施者造成威懾力，反而助長環(huán)境違法者的氣焰，致使寧愿承擔(dān)罰款，拒絕改正違法行為的現(xiàn)象肆虐。十八大以來，“生態(tài)文明”被提到了前所未有的高度，環(huán)境保護(hù)事業(yè)也愈加引起了社會的關(guān)注，從而推動了相關(guān)法律制度的修改和完善。在環(huán)境保護(hù)法的修訂過程中，環(huán)境執(zhí)法存在的問題理所當(dāng)然地引發(fā)了熱議，民眾對于提高環(huán)境執(zhí)法力度的呼聲極高，對“按日計(jì)罰”等制度和措施的出臺表達(dá)了強(qiáng)烈的支持和認(rèn)同。2015年1月1日施行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱新《環(huán)保法》)在原有的基礎(chǔ)上增加了政府、企業(yè)各方面的責(zé)任，加大了對環(huán)境違法行為的處罰力度，被稱為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”，“按日計(jì)罰”儼然成為熱點(diǎn)。

一、“按日計(jì)罰”制度及其性質(zhì)

根據(jù)新《環(huán)保法》第六章“法律責(zé)任”第59條的規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令更改之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類?！笨梢?，“按日計(jì)罰”制度意指，圍繞處罰的范圍、罰款的數(shù)額以及處罰適用過程中所涉及的相對人權(quán)利救濟(jì)、行政主體的自由裁量權(quán)等一系列法律規(guī)范的總稱。[1]“按日計(jì)罰”制度的處罰對象是所有違法排放污染物的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，處罰前提是相對人拒不改正其違法排污行為，處罰金額是原處罰數(shù)額?！鞍慈沼?jì)罰”有助于改變違法排污者因違法成本低而怠于使用治污設(shè)備的現(xiàn)狀，倒逼糾正環(huán)境違法行為主體的錯誤行為。

對于“按日計(jì)罰”的法律屬性，學(xué)術(shù)界大致存在三種見解：

一是行政處罰說。行政處罰是國家行政機(jī)關(guān)通過行政手段對違反國家管理秩序但未構(gòu)成犯罪的公民、法人和組織進(jìn)行懲罰的行為。通常，行政處罰包括罰款、沒收違法所得等方式。持行政處罰說的學(xué)者認(rèn)為，從違法行為開始之日起，逐日對違法行為施以金錢上的懲罰，這種處罰方式類似于行政處罰中的罰款。這種性質(zhì)的“按日計(jì)罰”即英美采取的模式，其特點(diǎn)是從違法者的違法行為開始之日起計(jì)算其罰款數(shù)額，違法行為持續(xù)的時間越長，承受的罰款數(shù)額越大。換言之，此種性質(zhì)的“按日計(jì)罰”主要針對相對人的違法行為。[2]以美國為例，其諸多法律，如《清潔空氣法》、《有毒物質(zhì)控制法》等，都廣泛運(yùn)用了“按日計(jì)罰”制度。就適用范圍而言，既包括違法排污等常見環(huán)境違法行為，也包括虛假申報等為我國忽視的違法行為，適用范圍比較全面，能很好地規(guī)制一系列環(huán)境違法行為。就處罰額度而言，美國分為基于違法收益的處罰、基于違法情節(jié)嚴(yán)重性的處罰和基于違法行為持續(xù)多日的處罰，同時，根據(jù)潛在危害后果和違法程度的輕微、一般、嚴(yán)重三個層次，組合出9種環(huán)境違法行為；實(shí)踐中，將違法行為綜合以上因素一一對應(yīng)，處以不同的數(shù)額罰款，既保證了公正執(zhí)法，激發(fā)了違法主體改正的積極性，又限制了環(huán)境保護(hù)行政主管部門的自由裁量權(quán)。就實(shí)施程序而言，美國首先通過證據(jù)證明違法主體的違法行為的持續(xù)時間，然后根據(jù)行為的嚴(yán)重程度確定其矩陣格，最后在矩陣的數(shù)額范圍內(nèi)選擇合適額度，乘以違法行為的持續(xù)時間，即為違法主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的罰款數(shù)額。此外，美國還推行企業(yè)自監(jiān)測制度，嚴(yán)懲環(huán)境數(shù)據(jù)造假者，同時還鼓勵公眾參與，推進(jìn)民眾舉證，這一方面加強(qiáng)了對環(huán)境違法行為和環(huán)境行政主管部門的自由裁量權(quán)的監(jiān)督，另一方面保障了相對人的權(quán)利救濟(jì)。

二是執(zhí)行罰說。執(zhí)行罰即當(dāng)義務(wù)人拒不履行其義務(wù)時，行政機(jī)關(guān)通過迫使義務(wù)人繳納強(qiáng)制金，促使其履行行政義務(wù)的強(qiáng)制行政制度。[3]持執(zhí)行罰說的學(xué)者認(rèn)為，“按日計(jì)罰”的特點(diǎn)在于，認(rèn)定一次違法行為進(jìn)行處罰，責(zé)令限期改正，逾期未改正的，實(shí)施按日連續(xù)處罰，直至其改正違法行為之日為止。環(huán)保部政策法規(guī)司司法處副處長李靜云根據(jù)我國的國情以及制度的可行性分析認(rèn)為，我國采用執(zhí)行罰性質(zhì)的“按日計(jì)罰”更具有可操作性。一方面，執(zhí)行罰性質(zhì)的“按日計(jì)罰”理順了與“一事不再罰”原則的關(guān)系。根據(jù)“一事不再罰”原則，對同一違法行為，不能實(shí)施兩次以上的行政處罰，而執(zhí)行罰性質(zhì)的“按日計(jì)罰”則避開了該原則，無論環(huán)境違法行為是否為一事，環(huán)境行政主管部門都可以根據(jù)行為的嚴(yán)重程度，給予適當(dāng)處罰。決定作出后，經(jīng)營主體仍然拒絕改正其違法行為的，按日計(jì)罰才生效。另一方面，執(zhí)行罰性質(zhì)的“按日計(jì)罰”更具有效率，能更好地遏制環(huán)境違法行為，“按日計(jì)罰”的生效時間不受違法行為的嚴(yán)重程度的影響，亦不需要花費(fèi)大量時間進(jìn)行調(diào)查取證，減少了執(zhí)法成本，且提高了執(zhí)法效率。我國臺灣地區(qū)的“按日計(jì)罰”制度同屬于執(zhí)行罰性質(zhì)，但是其適用范圍更為廣泛，不僅適用于違法排污行為，同時也適用于違反環(huán)評義務(wù)、違法存放危險物質(zhì)、違反環(huán)境信息申報義務(wù)、在主管機(jī)關(guān)指定水域或沿岸規(guī)定距離內(nèi)飼養(yǎng)家禽等違法行為；在處罰數(shù)額上，臺灣地區(qū)規(guī)定了上下限，同時規(guī)定“按日計(jì)罰”的最長期限為90天，明確了環(huán)境違法主體承擔(dān)義務(wù)的時限；在執(zhí)行程序上，臺灣地區(qū)查驗(yàn)認(rèn)定改正完成后，從連續(xù)處罰之日計(jì)算起至停止日止，由罰款金額乘以違規(guī)日數(shù)后合并罰款總額，這種做法操作簡便，只需待違法行為改正后下達(dá)一份處罰決定書即可，值得參考和借鑒。

三是混合性質(zhì)說。持混合性質(zhì)說的學(xué)者認(rèn)為，“按日計(jì)罰”從違法行為被認(rèn)定之日起開始計(jì)算，對第一次違法行為所做的處罰為行政處罰，而對相對人拒不改正之后的違法行為所做的處罰，則具有行政處罰和執(zhí)行罰的雙重性質(zhì)。其一，“按日計(jì)罰”對繼續(xù)實(shí)行的違法行為有進(jìn)行認(rèn)定處罰的目的；其二，“按日計(jì)罰”是通過不斷累加的罰款數(shù)額促使環(huán)境違法行為人改正其違法行為，因此，“按日計(jì)罰”具有行政處罰和執(zhí)行罰的雙重性質(zhì)。[4]

二、“按日計(jì)罰”制度入法的優(yōu)勢

(一)增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法權(quán)威

環(huán)境法律關(guān)系相對于其他法律關(guān)系更為復(fù)雜，既發(fā)生在行政機(jī)關(guān)與相對人之間，又可能發(fā)生于平等的民事主體之間。環(huán)境問題僅僅依靠民眾的力量是很難解決的，環(huán)境執(zhí)法作為環(huán)境保護(hù)工作中的重要一環(huán)，具有十分重要的意義。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了罰款的上下限，但其弊端在于懲罰力度不足，2萬以上、10萬以下的罰款數(shù)額有時候會遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)及其他經(jīng)營者的違法所得，致使出現(xiàn)寧愿承擔(dān)罰款，拒絕改正違法行為的現(xiàn)象。以紙漿造紙行業(yè)為例，該行業(yè)的單個生產(chǎn)項(xiàng)目每日可排放高達(dá)80000噸的污水，《水污染防治法》所規(guī)定的違法處罰數(shù)額上限為10萬。然而根據(jù)當(dāng)前的污水處理技術(shù)，每噸廢水的處理成本為1.5元，經(jīng)過計(jì)算可知，單個生產(chǎn)項(xiàng)目每日的污水處理成本為12萬，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法處罰數(shù)額。對于以謀取利益為目的的企業(yè)而言，他們理所當(dāng)然地寧可繳納罰款，也不愿意按照正常程序運(yùn)行環(huán)保設(shè)施,于是以罰代改的做法成了行業(yè)界心照不宣的秘密，環(huán)境保護(hù)行政主管部門由此也面臨著屢罰屢犯、屢教不改的尷尬境地。[5]新《環(huán)保法》“按日計(jì)罰”制度及其實(shí)施辦法明確規(guī)定了按日連續(xù)處罰的適用對象和計(jì)罰方法，同時，“處罰不設(shè)上限”增強(qiáng)了環(huán)境執(zhí)法力度，能夠促進(jìn)以罰代改、屢罰屢犯的現(xiàn)象得到較好的改觀。此外，可以避免調(diào)查取證所耗費(fèi)的大量人力、物力和財力，從而降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率，環(huán)境保護(hù)工作亦由此得以順利開展。新《環(huán)保法》讓環(huán)境執(zhí)法有了新的武器，各地環(huán)保部門也紛紛充分利用自身的職權(quán)，重拳打擊環(huán)境違法行為，同時，環(huán)保、公安、司法等部門聯(lián)合執(zhí)法，真正做到使環(huán)境違法行為“付出付不起的代價”。根據(jù)《中國環(huán)境報》的報道，2015年4月，河北首次開出按日計(jì)罰罰單，涉及6家企業(yè)，總額2047.57萬元，單張罰單高達(dá)684萬元，高額罰單開出后，企業(yè)意識到環(huán)保部門是動真格了，不僅積極承擔(dān)罰款，而且快速進(jìn)行整改，可見“按日計(jì)罰”制度增強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)行政主管部門的執(zhí)法權(quán)威，減少了執(zhí)法困境和尷尬。

(二)打擊環(huán)境違法行為

“按日計(jì)罰”制度對環(huán)境排污“零容忍”，提高了環(huán)境違法成本，對于拒不改正其環(huán)境違法行為的生產(chǎn)經(jīng)營主體來說，它是一把高懸著的利劍，時刻警醒著他們。為了減少違法成本，在市場經(jīng)濟(jì)中獲得優(yōu)勢地位，經(jīng)營主體不得不改正其環(huán)境違法行為，或者通過改進(jìn)技術(shù)，采用先進(jìn)設(shè)備，減少對環(huán)境的損害，這是一個良性循環(huán)的模式，環(huán)境違法行為得以遏制，環(huán)境狀況得以改善。

(三)促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展

近年來，我國土壤污染、水污染、重金屬污染、危險廢棄物污染案件逐年增加，嚴(yán)重危及公眾的身體健康和正常生活。不僅如此，整個生態(tài)環(huán)境也出現(xiàn)了極為嚴(yán)重的問題，并且呈惡化趨勢。公眾愈來愈認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)的重要性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)不能偏廢其一。環(huán)境行政處罰制度作為環(huán)境保護(hù)的重要一環(huán)，在制定的過程當(dāng)中，需要考慮到環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，既遏制環(huán)境違法行為，又不能阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！鞍慈沼?jì)罰”制度將生產(chǎn)經(jīng)營帶來的環(huán)境問題控制在法律規(guī)定的合理范圍內(nèi)，將環(huán)境違法行為發(fā)生的時間量化，明晰了環(huán)境違法與接受處罰之間的法律關(guān)系，即，如果企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營者按照合法程序進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，運(yùn)行環(huán)境污染防治設(shè)施，則只需承擔(dān)防治設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)用，否則，需要承擔(dān)高額的罰單?？梢?，“按日計(jì)罰”實(shí)現(xiàn)了過罰相當(dāng)，環(huán)境違法行為才是增加生產(chǎn)成本、阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真正原因。此外，“按日計(jì)罰”將外在強(qiáng)制轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的“內(nèi)在需求”，生產(chǎn)經(jīng)營者會提高工藝，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)模式，從“末端治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸搭^控制”，由此環(huán)境保護(hù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)齊頭并進(jìn)，環(huán)境與經(jīng)濟(jì)得以平衡發(fā)展。

三、“按日計(jì)罰”存在的理論缺陷及對策探索

(一)適用范圍

新《環(huán)保法》規(guī)定，對受到行政處罰要求改正卻拒不改正的違法排污行為實(shí)施“按日計(jì)罰”，根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的處罰辦法，此行為具體包括：超過法定標(biāo)準(zhǔn)或重點(diǎn)污染物排放總量排放污染物，通過暗管等方式逃避監(jiān)管，排放違禁污染物，違法傾倒危險廢物及其他違法排污行為。同時，處罰辦法還規(guī)定，地方可以根據(jù)需要增加“按日計(jì)罰”的違法行為的種類。筆者認(rèn)為，新《環(huán)保法》“按日計(jì)罰”制度的適用范圍存在一定的局限性，不利于充分發(fā)揮該制度的威懾力。當(dāng)前我國的環(huán)境違法行為極為嚴(yán)重，不僅表現(xiàn)為違法排污現(xiàn)象，同時，環(huán)境信息違法行為也極其普遍，如虛報、瞞報等，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管信息缺乏真實(shí)性。此外，我國的環(huán)境影響評價、“三同時”①我國《環(huán)境保護(hù)法》第26條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計(jì)、同時施工、同時投產(chǎn)使用。”違法現(xiàn)象同樣嚴(yán)重，影響著整個社會的環(huán)境局勢和環(huán)保事業(yè)的開展。由此可見，將“按日計(jì)罰”的適用范圍局限于違法排污行為，存在一定的不足。此外，根據(jù)新《環(huán)保法》第63條的規(guī)定，對于出現(xiàn)嚴(yán)重環(huán)評違法、篡改等違法行為，可對主管人員和其他直接責(zé)任人員實(shí)施行政拘留，而不能對企業(yè)進(jìn)行“按日計(jì)罰”，筆者認(rèn)為不具充分的合理性。值得注意的是，新《環(huán)保法》對于“按日計(jì)罰”有一項(xiàng)補(bǔ)充規(guī)定，即地方性法規(guī)可以根據(jù)需要，增加“按日計(jì)罰”的違法行為的種類。然而實(shí)踐中，此規(guī)定并不具有一定的可行性和科學(xué)性，地方是否有意愿制定，是否會及時制定以及根據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)制定，都存在一定的疑問。[6]

新《環(huán)保法》規(guī)定的“按日計(jì)罰”制度僅針對違法排污行為，對于諸多存在嚴(yán)重問題的領(lǐng)域卻未涉及，該制度應(yīng)擴(kuò)大其適用范圍，如環(huán)境影響評價領(lǐng)域、“三同時”制度、虛假申報、違法排污許可制度，等等，都應(yīng)當(dāng)納入“按日計(jì)罰”的適用范圍，從而在整體上提高該制度的威懾力。此外，我國各項(xiàng)單行法也正在修訂完善中，比如，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等。筆者建議在單行法中設(shè)立“按日計(jì)罰”制度，增設(shè)該項(xiàng)條款，明確對各環(huán)境領(lǐng)域的違法行為進(jìn)行按日連續(xù)處罰，從而擴(kuò)大其影響力和威懾力，減少各領(lǐng)域的環(huán)境違法行為，進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境狀況的改善。例如，在《水污染防治法》中明確對在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口、偷排、不正常使用或閑置處理設(shè)施，未取得排污許可證或者不按照排污許可證規(guī)定排放污染物等行為，給予按日連續(xù)處罰。[7]

(二)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)

計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)對于“按日計(jì)罰”制度具有至關(guān)重要的作用，其明確與否不僅關(guān)系到該制度的落實(shí)，更關(guān)系到環(huán)境保護(hù)事業(yè)的順利開展。新《環(huán)保法》施行以來，作為熱點(diǎn)話題的“按日計(jì)罰”制度，其罰款數(shù)額及罰款時限備受企事業(yè)單位、生產(chǎn)經(jīng)營者以及社會公眾的關(guān)注。根據(jù)環(huán)保部實(shí)施的處罰辦法，“按日計(jì)罰”的計(jì)罰日數(shù)為責(zé)令改正決定書送達(dá)污染主體之日的次日起，到環(huán)境保護(hù)行政主管部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為之日止。再次復(fù)查仍未改正的，日數(shù)累計(jì)；復(fù)查時已經(jīng)改正，但之后檢查中又發(fā)現(xiàn)違法排污行為的，重新進(jìn)行處罰，計(jì)罰周期重新計(jì)算，處罰次數(shù)不受限?！鞍慈沼?jì)罰”的處罰數(shù)額為原處罰決定書確定的罰款數(shù)額。環(huán)境保護(hù)行政主管部門在責(zé)令改正違法行為的決定書送達(dá)之后，在30日內(nèi)對違法主體的改正行為進(jìn)行暗查，這給予了違法主體一定的時間改正違法行為，但是由于執(zhí)行罰的特殊性質(zhì)，缺乏處罰天數(shù)的上限規(guī)定，又可能產(chǎn)生違法主體拒絕接受處罰、承擔(dān)罰款的僵局。此外，按照原罰款數(shù)額進(jìn)行連續(xù)處罰的規(guī)定，便于實(shí)施和操作，但是在實(shí)踐中又可能會產(chǎn)生缺乏威懾力的問題。

鑒于新《環(huán)保法》在“按日計(jì)罰”制度規(guī)定上存在的缺陷，筆者建議借鑒國內(nèi)外有效的立法經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)設(shè)計(jì)罰款數(shù)額和期限的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。首先，結(jié)合行政強(qiáng)制措施、行政指導(dǎo)及行政處罰的三方特點(diǎn)，結(jié)合罰款方式和其他方式的利弊，充分發(fā)揮“按日計(jì)罰”規(guī)制環(huán)境違法行為的作用；其次，舍棄絕對處罰的理念，結(jié)合主觀惡意、破壞環(huán)境的成本、違法時限等因素，設(shè)立梯級罰款數(shù)額模式，更好地保障公平執(zhí)法，盡可能減少對相對人權(quán)益的損害，同時，環(huán)境立法上結(jié)合金額罰和資格罰，促使處罰方式多樣化；最后，罰款的執(zhí)行方式可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，將違法收益作為參考因素，建立有利于環(huán)境保護(hù)的行政處罰程序。[8]此外，汪勁教授建議，在具體的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)上，對于每日的處罰數(shù)額，原則上需要考慮以最輕微的違法行為為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定處罰下限，以最嚴(yán)重的違法行為為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定處罰上限。關(guān)于“按日計(jì)罰”的最長期限，應(yīng)參考我國臺灣地區(qū)的做法，規(guī)定“按日計(jì)罰”的最長期限不超過30日，當(dāng)期限超過30日，而違法者仍然拒絕改正違法行為時，就應(yīng)該采用另一種處罰方式，從而防止環(huán)境受到更為嚴(yán)重的破壞。

(三)實(shí)施程序

根據(jù)“按日計(jì)罰”的實(shí)施辦法規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政主管部門發(fā)現(xiàn)違法排污行為時，首先應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查取證，可以當(dāng)場作出或者待取得環(huán)境監(jiān)測報告后3個工作日內(nèi)送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書。決定書送達(dá)后30日內(nèi)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門對排污者的改正情況進(jìn)行復(fù)查，發(fā)現(xiàn)拒不改正違法排污行為的，可以對其實(shí)施按日連續(xù)處罰。程序公正是保證“按日計(jì)罰”制度得以有效實(shí)施的一個重要因素，但是根據(jù)規(guī)定，不難看出，該制度在限制違法排污行為的同時，也賦予了環(huán)境保護(hù)行政主管部門較大的自由裁量權(quán)，如果對其權(quán)力監(jiān)督不到位的話，極有可能導(dǎo)致權(quán)力濫用，最終危及相對人的合法權(quán)益，甚至影響“按日計(jì)罰”制度的運(yùn)行。

我國“按日計(jì)罰”制度賦予環(huán)境行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，在適當(dāng)范圍內(nèi)，裁量權(quán)可以較好地推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法，但是在毫無監(jiān)督的情況下，也可能導(dǎo)致權(quán)力濫用，因此，完善“按日計(jì)罰”執(zhí)行程序的監(jiān)督，勢在必行。第一，完善內(nèi)部監(jiān)督。上級環(huán)境行政部門監(jiān)督下級環(huán)境行政部門，是一種有效的內(nèi)部監(jiān)督方式。上級環(huán)境行政部門需要不定期地檢查下級環(huán)境行政部門的辦案記錄，出現(xiàn)問題，需要及時與參與人員交流，必要時，應(yīng)該直接與相對人溝通。同時，下級環(huán)境行政部門在執(zhí)行過程中應(yīng)當(dāng)及時向上級匯報內(nèi)部出現(xiàn)的濫用職權(quán)現(xiàn)象，以便及時阻止嚴(yán)重后果的出現(xiàn)。第二，加強(qiáng)司法監(jiān)督。在“按日計(jì)罰”的執(zhí)行過程中，環(huán)境違法行為相對人的合法權(quán)益受損，應(yīng)當(dāng)及時通過行政訴訟程序保護(hù)自己的權(quán)益，同時法院應(yīng)該認(rèn)真審核環(huán)境保護(hù)行政主管部門的執(zhí)行申請，尤其是處罰數(shù)額和期限上存在問題的，應(yīng)當(dāng)及時查明，并與相對人溝通。第三，鼓勵公眾參與。環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)及時公開“按日計(jì)罰”的具體實(shí)施情況和進(jìn)度，處罰決定書中也應(yīng)明確載明違法行為、處罰數(shù)額、持續(xù)時間等具體細(xì)節(jié)，同時應(yīng)舉行聽證程序，鼓勵社會公眾參與，自覺接受公眾的監(jiān)督。公眾參與可以促進(jìn)社會各界對“按日計(jì)罰”制度的了解和支持，從而更好地推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法，減少環(huán)境違法案件的數(shù)量。

[1]王蘭.我國環(huán)境法中按日計(jì)罰制度構(gòu)建[D].蘇州大學(xué)，2014.

[2]黃冀軍.應(yīng)確立“按日計(jì)罰”制度[N].中國環(huán)境報，2007-09-20(3).

[3]帥清華.論按日計(jì)罰制度入法的合理路徑——基于我國地方和域外環(huán)境立法實(shí)踐的分析[A].可持續(xù)發(fā)展·環(huán)境保護(hù)·防災(zāi)減災(zāi)——2012年全國環(huán)境資源法學(xué)研究會(年會)論文集[C].2012.

[4]吳宇.論按日計(jì)罰的法律性質(zhì)及在我國環(huán)境法上的適用[J].法政探索，2012(4).

[5]暴華麗.評析我國的按日計(jì)罰制度[J].青年科學(xué)(教師版)，2014(7).

[6]嚴(yán)厚福.《環(huán)境保護(hù)法》“按日計(jì)罰”條款評析[J].清華法治論衡，2013(1).

[7]李靜云.按日計(jì)罰怎么罰?[N].中國環(huán)境報，2014-04-02(6).

[8]汪勁.創(chuàng)新環(huán)境違法制裁條款 實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)保制度[J].環(huán)境保護(hù)，2013(7).

責(zé)任編輯 葉利榮 E-mail:yelirong@126.com

The Applicable Law of the System of “Daily Penalty”in the New Environmental Law

WuShengnan

(SchoolofLaw,ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw,Wuhan430073)

New environmental law highlights the public attention to the cause of environmental protection in our country,the system of “daily penalty” is the highlight of the revised law.The system of “daily penalty” will help to strengthen authority of environmental enforcement,to combat environmental violations,and promote the development of environment and economy.New environmental law of the system of “daily penalty” only for illegal acts of sewage,to expand its scope of application,such as environmental impact assessment,the “three simultaneous” system,false declaration,illegal sewage licensing system,and so on shall include in the scope of application of “daily penalty”,thus increasing the deterrent force of the system as a whole.It should draw lessons from domestic and foreign effective legislation experience,scientific design fine amount and the time limit of the calculation standard.Our system of “daily penalty gives the competent administrative department of environmental protection of discretionary power,and should improve the supervision of the execution of a program.

daily penalty;the new environmental law;the applicable law

2015-05-10

湖北省社科基金一般項(xiàng)目(2014095)

吳勝男(1990—)，女，湖北宜昌人，碩士研究生。

D922.68

A

1673-1395 (2015)06-0036-05