統籌城鄉發展中鄉村旅游開發與農村空心化治理

宋凡金，王愛忠，王東強*

（1.重慶文理學院公共管理學院，重慶 永川402160；2.重慶文理學院旅游學院，重慶 永川402160）

隨著我國經濟的快速發展，工業化、城鎮化的步伐不斷加快，隨之而來的是大量的青壯年勞動力從農村涌入到城市，成為城市發展的重要建設者。與此同時，伴隨著農村剩余勞動力的大規模向城市轉移，農村空心化問題日益凸顯：人口結構失衡、農業經營粗放、耕地拋荒、農村宅基地空置、社區治理水平下降、農村公共服務水平落后，農村出現總體性衰敗現象，極大地影響了社會主義新農村建設的進程。

人口城市化和農村人口空心化是中國新型城鎮化和工業化進程中兩個并行的發展趨勢，20 世紀90 年代以來，國內學者對于農村空心化的概念內涵、分類特征、影響因素和治理對策進行了卓有成效的探討。國外，如韓國的“新村運動”、日本的農村“過疏化”治理、英國的“中心村”發展模式也從實踐方面積累了治理農村空心化的經驗。可以說，農村空心化問題已經成為近年來社會各界關注的焦點，不少學者都從自己專業領域提出了緩解農村空心化的對策。鄉村旅游依托農村區域的優美景觀、自然環境、建筑和文化等資源，把農業生產過程、農民生活場景、現代農村風貌和農俗文化轉化為旅游產品，開發農業的生態保障、觀光旅游、文化傳承等功能，為閑置勞動力提供就業崗位，從而實現旅游業以及農業的延伸和拓展，對緩解農村空心化、促進城鄉共同發展具有強大的生命力和巨大的發展潛力。本文在分析鄉村旅游開發對農村空心化治理重要性的基礎上，探討了農村空心化治理中鄉村旅游開發的適宜區域和重點領域，并提出了空心化背景下鄉村旅游開發建議。

1 我國農村空心化產生的背景與現狀

1.1 產生背景

我國農村空心化問題的出現是與歷史、經濟、社會發展等有著密不可分的關系。陳旭堂和王舒[1]指出家庭聯產承包責任制的實行和城鄉差距的擴大，使得農民開始走出農村走向城市去謀求生存空間，農村出現人口空心化。喬家君等[2]認為，隨著農民收入的不斷增長和更新住宅的能力逐步具備，舊宅基地的廢棄或閑置成為可能。付堅強和陳利根[3]認為城鄉分割的二元體制是空心村形成的根本原因。一方面，上世紀80 年代以來戶籍制度不斷地進行著調整，特別是2004 年和2006 年國務院連續頒布了《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》和《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，戶籍制度的松動減少了農村剩余勞動力流動就業的成本，帶來的是農民工群體在城市中逐漸的被接納。另一方面，盡管青壯年向城鎮不斷轉移，但城鎮化滯后于非農化需求，現行城鄉二元戶籍和社會保障體系，難以在制度上給進城農民以必要的生存保障，因而守住農村舊宅基地成為理性選擇。周洪亮[4]通過研究發現立法中對農戶內涵界定模糊、宅基地使用權取得與建造房屋目的相脫鉤等都是農村空心化形成的重要因素。此外，王東強等[5]基于發展人類學的視角，提出在城鎮化過程中，隨著農村青年勞動力向城鎮轉移，農村人口數量減少和人口結構失衡可能導致一系列空心化現象。

綜上所述，農村空心化是一個全方位、多領域的復雜系統，它是村落空心化、人口空心化、社區空心化、技術空心化、教育空心化、產業空心化等綜合。農村空心化的出現是個人因素（年齡、受教育程度、性格特點等）、家庭因素（人口數量、人均收支、人均耕地）、預期收入因素、區域發展不平衡因素、法律因素、戶籍因素、土地和社會保障制度因素等各種影響因子綜合作用的結果。目前，學者們主要從經濟學、管理學、地理學、社會學等學科入手，多角度分析了農村空心化的問題，為本文的研究提供了寶貴的理論借鑒和實踐參考。但是從旅游學的高度，尤其是從鄉村旅游規劃的角度關注農村空心化治理的研究還比較有限。

1.2 空心化現狀

2011 年全國13.5 億人口中， 城鎮人口有6.9億，農村人口6.6 億，城鎮化率達到了51.3%。2001-2011 年的10 年間， 農村人口呈現出1.9%的負增長，再加上新農村建設中農村建筑用地的逐年遞增以及大量農村人口遷移，農村空心化在我國已成為普遍現象。農村剩余勞動力的大量外流，使得農村地區的人口、經濟、設施、服務、管理等領域都出現了不同程度的空心化，大量的問題不斷產生。

2011 年全國流動人口為2.3 億，占全國總人口的17.4%。1996-2011 年全國年均農村轉移人口為1 100-1 400 萬人， 農村人口從8.5 億下降到6.6億。農村空心化的規模將進一步加大。劉彥隨等[6]研究指出，目前我國傳統農區約1/4 至1/3 的農村出現了程度不同的空心化問題，同時評估了我國空心化農村土地整治現狀潛力約為760 萬hm2，實現城鄉統籌發展的遠景理論潛力約993.33 萬hm2，其規模不可想象。

柴艷芳[7]認為農村勞動人口的大量流出，在某些地區造成土地撂荒，出現了耕地不斷減少同耕地無人耕種的矛盾現象，使得糧食的產量有所減少。劉洪彪和甘輝[8]指出地方村容的整治，加劇了村內大片土地的閑置和村莊向外圍的無序擴張，出現嚴重的“空心村”現象。王東強等[5]指出農村空心化導致正常的農業生產活動無法維持，農村留守人口社會照料成為負擔，農村社會日益分化等一系列問題。陳玉福等[9]認為農村空心化造成土地的浪費和多重占用、農田管理老齡化、公用設施配給困難、生活環境差、文化日益衰落。此外，周祝平[10]認為農村人口空心化為農村的養老帶來了挑戰。王國剛等[11]提出農村空心化已成為統籌城鄉發展與新農村建設的障礙因素。諸此種種，嚴重影響到了農村擴大再生產能力，制約了農村經濟社會的進一步發展。

綜上，縱觀我國農村空心化的發展現狀和存在問題，在經濟社會發展新常態下，我國農村空心化正處于快速上升發展期，未來的涉及范圍將越來越廣，影響將越來越深入，區域性特征將越來越明顯。

2 鄉村旅游開發對農村空心化治理的重要性

鄉村旅游實質上就是指在廣大農村地區開展的一系列旅游經濟活動和行為，其產業涵蓋范圍廣、資源流動速度快、就業帶動效應強、城鄉發展效益高，對于吸引農村青年勞動力、荒廢土地重置利用、農村風貌改善和農民生活水平提高等有顯著作用。發展鄉村旅游已成為緩解農村空心化問題的重要手段。

2.1 發展鄉村旅游有利于吸納農村剩余勞動力，緩解人口空心化

作為第三產業中增長最快的產業之一，旅游業一直以來就被視為關聯帶動性最強的服務業。在農村地區發展旅游業，不僅能夠直接帶動餐飲、住宿、交通、手工藝術品、娛樂等的發展，而且可以刺激相關的行業如農村道路建設、農副產品加工、古鎮古街修繕等，從而能夠大大解決農村富余勞動力的就業問題。鄉村旅游就業容量大、就業熔點低，對于吸納廣大農村地區的農民工本地就業、緩解農村人口空心化作用明顯。

2.2 發展鄉村旅游有利于重新利用農村閑置土地，緩解土地空心化

發展鄉村旅游業，既要保持鄉村的原始性，又要進行一定程度的項目開發。這些項目用地涵蓋農業觀光園區、家庭旅館、農家樂餐廳、旅游商品店，以及其它基礎和專項設施用地，是鄉村旅游最核心的要素。空心村中的大量荒廢宅基地和拋荒耕地，在鄉村旅游進駐村莊之后便有了用武之地。鄉村旅游將成為農村閑置土地重新利用的有力推手。

2.3 發展鄉村旅游有利于優化農村產業結構，緩解產業空心化

和城市相比，大部分偏僻的農村從自然和區位的角度無法走工業化致富的路子，加上缺乏專業勞動技能人才，難以吸引有效投資，鄉村產業發展嚴重滯后，且目前農村產業類型多為與農業有關的面粉加工等農產品加工業。鄉村旅游業具有投資小、見效快、轉換成本低和勞動力密集等特點，是實現農村第一產業和第三產業融合發展最為有效和低成本的業態[12]。據世界旅游組織資料顯示，旅游業發展的投資乘數為4.3，即每增加1 元的投資，就能產生4.3 元的收益[13]。可見，發展鄉村旅游對于優化農村產業結構、促進產業繁榮具有重要意義。

2.4 發展鄉村旅游有利于加速農村基礎設施建設，緩解基建空心化

農村農田水利、道路建設等基礎設施建設滯后、人居環境差，是村中農民外出務工的重要原因之一。鄉村旅游規劃的一個重要內容就是：合理安排旅游設施建設、配套基礎設施建設，為規劃項目服務。鄉村旅游開發后，在相關規劃指導下，基礎設施投入會不斷加大，農村道路、農田設施、供水供電設施、垃圾處理系統、圖書室、文化站、健身房等將得到徹底的改善和提高，為農民工就地創業提供環境條件。

此外，鄉村旅游發展還可使生態環境得以保護、農村環境衛生和村容村貌得到明顯改善、農民思想觀念和文明程度明顯提高、古村落文化得以傳承，這些都為緩解農村空心化、加快農村城鎮化進程提供了基礎。

3 農村空心化治理中鄉村旅游開發適宜區域

3.1 旅游資源稟賦良好的“空心區”

旅游吸引物是開發鄉村旅游的首要條件，一個地區是否具有高品質的旅游資源稟賦往往影響到該區域鄉村旅游發展的速度與效益，進而影響到農村空心化的治理成效。良好的資源稟賦應該包含以下幾種類型：一是具有發展鄉村旅游的自然風光資源或歷史人文資源，如高大的山岳、清澈的湖水、獨特的鄉村聚落和源遠流長的農耕文化等。二是可通過人為作用創造出旅游吸引物，如大規模連片的農田茶園帶、歡樂不斷的淡水魚場景觀區、互動無限的瓜果采摘園等。三是有品牌型景區，該景區至少具有區域級影響力，能夠輻射和帶動鄉村旅游的增長。

3.2 耕地資源較少的“空心區”

在云貴高原等耕地資源較少的地區，人地矛盾較為突出，農業的比較效益較低，開展農業增收難以調動農民的積極性，農業發展的后勁不足，耕地拋荒現象隨處可見。在這類“空心化”地區，創新農業的多功能性成為空心化治理的必要路徑。鄉村旅游業可不受土地資源的大小約束而進行靈活多樣的產品開發，如高山農業體驗、梯田觀光等，從而解決了農民因土地資源有限而“不知所措”的現實困境。

3.3 生態環境優良、文化濃郁的“空心區”

在農村空心化地區中，有兩類區域是開發鄉村旅游的優選地。一類是空氣質量好、生態環境優美的地區。山清水秀、鳥語花香的環境一方面增加了對游客的吸引力，另一方面也營造了游客旅游體驗的良好氛圍。另一類是具有濃郁民俗文化的地區。從現代旅游開發的角度考慮，鄉土文化是未來鄉村旅游開發的熱點。因此，在農耕文化、田園氣息濃厚的空心化地區，鄉村旅游的開發無疑是提高農民收入、緩解當地空心化的極佳方式。

4 農村空心化治理中鄉村旅游開發重點領域

4.1 旅游經濟體的集聚與開發

農村空心化的顯著特征之一就是“人走房空”，農業生產缺乏吸引力，農村生活缺乏活力。究其原因，是由于農業吸引就業的競爭力不強。鄉村旅游在實際開發中，注重創造能夠吸納勞動力就業的旅游經濟體，如小餐館、農家樂、農家客棧等，并且使旅游小企業通過前后連鎖植入農產品加工業、建筑業、小型制造業等建立一條促進農民就業、壯大農村產業的企業集聚鏈條。鄉村旅游開發，不是簡單地將旅游企業聚集在一起促其成長，而是在相關規劃的指導下，有計劃、有步驟地選擇那些吸引力大、帶動性強、效益好、易上手的行業，通過規模集聚、政府指導形成有效經濟載體，從而真正帶動農業勞動力就業和促進農村經濟的發展，為農村空心化治理提供有效路徑。

4.2 鄉村土地利用規劃

土地利用規劃是鄉村旅游開發的核心內容，特別是景區建設的控制性詳規，首先是合理確定土地功能分區和布局。村莊規劃不足，格局缺乏協調性，土地管理缺位、浪費嚴重是農村空心化的典型寫照[14]。借助鄉村旅游的土地利用規劃，可以合理布局旅游建設項目，有效利用農村閑置土地如廢棄宅基地和拋荒耕地。鄉村旅游的用地規劃要根據農村空心化類型和旅游項目的屬性來進行，如民族院落可開發成休閑品茗之地或特色餐館，大面積荒廢耕地宜用來建設農業觀光園或瓜果采摘地，而塌陷廢棄土地就直接開辟成旅游接待中心或者是鄉村游覽道路。2014 年1 月中共中央、國務院印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，首次提出了“ 引導和規范農村集體經營性建設用地入市”，這對于鄉村旅游投資具有積極的鼓勵作用，鄉村旅游在農村空心化治理中將有著更加廣闊的開拓空間。

4.3 旅游小城鎮綜合建設

不同類型的農村空心化基本上都可以概括為是農村經濟、社會、文化、生態的整體退化，其治理途徑不能是單一的要素調控，如簡單地進行產業移植。比較科學的方法是建立一種系統的治理模式，使空心化問題得到持續整治。在農村地區通過發展旅游業建設旅游小城鎮，不僅能促成景觀的城鎮化，而且還可以實現人口城鎮化、社會觀念城鎮化和生活方式的城鎮化，這與農村空心化治理的目標是完全相吻合的。旅游小城鎮建設的內容包括農業人口的吸納、旅游商業的開發、產業要素的集聚、基礎設施的建設、社會觀念的轉變、生態環境的保護和本土文化的傳承。如云南省從2005 年開始實施的旅游小城鎮建設戰略，對緩解全省農村空心化、促進新農村建設發揮了重要作用。

5 “空心化”背景下鄉村旅游開發建議

5.1 將發展鄉村旅游納入農村空心化治理規劃

鄉村旅游具有獨特的產業功能、強大的聯動關聯效應和持續的精神提升作用，應把鄉村旅游納入農村空心化治理的規劃中去，將其作為社會主義新農村建設和統籌城鄉發展的重要組成部分加以建設。各級政府和旅游部門要確實明確鄉村旅游在農村空心化治理過程中的重要性，緊緊圍繞如何把發展旅游與緩解空心化問題相結合，統籌規劃、加強合作、同心同力，通過大力發展鄉村旅游，實質性地吸納農村勞動力就業、推動產業結構調整、不斷提高農民的收入水平、促進農村經濟社會綜合發展，有效消除農村空心化問題。在鄉村旅游實際開發中，要正確處理政府推動與農民意愿的關系[15]。各級政府的作用是進行宏觀引導、統籌協調和分類指導，但要尊重農民意愿。農民有權利選擇是否參與鄉村旅游開發，也有權利選擇如何參與開發，不應被強求一律。只有尊重和依靠廣大農民群眾，發揮農民的積極性，鄉村旅游才能健康持續地發展。

5.2 把農民作為鄉村旅游開發和受益的主體

農村空心化治理的核心是解決人口空心化，因此，鄉村旅游發展的首要目的就是使農村勞動力能夠分享到旅游發展帶來的收益，從而扎根本地就業，不再外出務工。在鄉村旅游開發中，農民應成為旅游開發的主體和利益享受的主體。要充分利用旅游業帶動力強的特點，千方百計地創造旅游就業崗位，使廣大農民全身心投入到鄉村旅游的發展中去，在離土不離鄉的情況下實現有效就業。在經營模式上，鄉村旅游發展宜采用“ 政府主導+公司帶動+農戶參與”的形式，以便在最大程度上保證廣大農民群眾的廣泛參與。要保證農民參與鄉村旅游發展的報酬，不光是勞動收入，還要注意創新農民取得收入的其它合法途徑。如在《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》出臺后，農民和返鄉人士可根據自身情況開展專業合作、股份合作等多種形式取得合法收入。此外，鄉村旅游的發展還要注重對農民文化知識和勞動技能的培訓，注重農民精神內涵的提升，為農民踏踏實實在農村就業奠定基礎。

5.3 因地制宜地開發鄉村旅游，提高土地利用率

各地農村由于地理位置、資源條件、客源市場需求、經濟發展水平，以及地區競合條件等的不同，特別是空心化的類型和程度不同，發展鄉村旅游的方式也不盡相同。要研究空心村閑置土地的類型和發展旅游的條件，做出不同類型的旅游功能分區和鄉村旅游發展模式。如在長江中下游、東南沿海農村空心化地區，由于經濟較為發達，產業集聚功能比較強大，通過開發鄉村旅游能夠促進生產規模化、生活集中化和環境生態化，易于使空心村向實心化發展。而在西南、西北等經濟發展落后型空心村，單一的鄉村旅游產業對農村發展的帶動作用十分有限，此時發展包括旅游業在內的現代服務業綜合體系成為空心村“脫空”的首選途徑。此外，平原型的空心村易發展田園觀光旅游產品，山地型的空心村易開發康體療養旅游產品，民族型空心村則以打造民俗文化旅游產品為主。總而言之，要通過鄉村旅游的項目產品開發，促進農村土地的集約利用，最大程度地發揮土地效用。

5.4 深化鄉村旅游發展的相關制度改革

空心化治理過程中，鄉村旅游的發展需要克服一些不合理的制度約束，這就要深化現行制度的改革。一是要推進城鄉統一戶口登記制度下的鄉村旅游資源流動和管理機制。長期實行的城鄉二元戶籍制度，嚴重限制了城鄉旅游要素的開發和流動。2014年7 月國務院公布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確了建立城鄉統一的戶口登記制度，這對鄉村旅游的發展是一個前所未有的機遇和條件，應及時制定和落實城鄉勞動力資源合理流動的相關法律法規。二是要深化鄉村旅游產權制度改革。鄉村旅游的開發涉及到空心村農民的土地資源，應在現有制度的基礎上建立更加靈活的旅游土地使用權流轉機制，農民通過使用權入股、宅基地等量置換等方式搞活旅游土地經營機制[16]。三是進行鄉村旅游行政體制改革。目前，我國鄉村旅游開發呈現多頭管理的局面，管理部門最多時達到9 個，涉及農業、文物、宗教、環保、山區辦、規劃、建設等，這嚴重阻礙了鄉村旅游的快速發展與農村空心化治理進程[16]。建議聯合城鄉各部門，以及村兩委會的基層干部組建鄉村政策委員會，主要職能是協調推進鄉村旅游資源的有效配置。

5.5 鄉村旅游發展要與空心村生態、文化保護同步

由于空心村青壯年的流失，鄉土文化得不到有效保護和傳承，面臨消失的危險。而空心化背景下農民對有機肥、除草劑等化學肥料的過度使用，也直接導致了農村生存生態環境的退化。文化與國家之間存在著邏輯上的相互依存關系[18]，旅游文化和城鎮、鄉村的關系亦是如此。因此應從發展鄉村旅游入手，保護環境的同時傳承和弘揚鄉土文化，為空心村可持續發展增添活力。在生態環境的整治上，鄉村旅游開發中應加大對居民衛生環境的整治力度，積極開展村莊農居和道路綠化，努力實現農產品無害化和綠色化，營造美麗整潔、風光優美的社會主義新農村。在鄉土文化的保護上，要深入挖掘古村落民居建筑、民族民俗、鄉土工藝技術等農村特色文化資源，在將其開發成鄉村旅游產品的基礎上加大保護力度，同時讓旅游者參與到鄉土文化的保護和傳承中，使這些文化永久保存下去。要把旅游項目與鄉村文化項目結合起來，使鄉村旅游成為弘揚優秀鄉土文化、促進農民增收的重要渠道。

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