新常態下延安農業發展方式轉變的“四大瓶頸”及其化解

高布權

（延安大學公共管理學院，陜西延安716000）

新常態下延安農業發展方式轉變的“四大瓶頸”及其化解

高布權

（延安大學公共管理學院，陜西延安716000）

農業發展方式轉變是新常態下中國農業發展的必然選擇。延安市被農業部定為現代農業示范區，這為延安轉變農業發展方式與實現農業現代化提供了政策支持。然而，由于當前延安農業仍然存在著產業格局不合理、農業科技供給與推廣不力、農業資金投入不足、農業經營體制不完善等“四大瓶頸”，使得延安農業仍然維系傳統粗放式發展方式。必須通過優化農業產業結構、加快農業科技創新與推廣、增加農業資金投入、完善農業經營體制的農業發展方式，推進農業現代化。

農業；發展方式；轉變

當前，我國農業已經步入了新常態：一是現在大多數農產品價格已經開始全面接近或高于國際市場的離岸價格，農產品價格“天花板”的封頂效應已經顯現；二是農產品成本“地板”日益抬升，對農業效益的擠壓非常明顯；三是信守加入WTO的承諾，農業生產和價格補貼的“黃線”開始逼近；四是長期過度開發利用農業資源，生態存在嚴重透支日益凸顯；五是工業化和城鎮化的推進，需要回答“誰來種田與怎樣種田”問題。[1]面對這一系列新矛盾、新問題，轉變農業發展方式、實現農業現代化，既是當前中國農業發展的主要任務，也是根本出路。延安市在2011年6月被農業部定為現代農業示范基地，這為延安農業發展方式轉變提供了有利的契機。然而，延安農業在自然與人文資源稟賦不充分的條件下如何打破“瓶頸”、脫胎換骨、全面轉變農業發展方式，實現農業現代化，這是擺在延安市各級政府以及廣大人民面前的重大課題。

一、農業發展方式轉變的內涵

關于農業發展方式轉變的內涵，國內外學術界也是各抒己見。比較有代表性的觀點主要是以下幾種：有的學者認為，農業發展方式轉變就是農業發展方式從原有依靠資源投入來實現農業發展，轉而依靠增加投入、科技進步以及培養新型農民來實現農業發展。

本文認為，農業發展方式轉變是一個動態的、系統的范疇，不同國家（或區域）在不同時期賦予不同的內涵，體現了農業生產力轉變與農業生產關系轉變的辯證統一。農業發展方式轉變具有“二維屬性”：一是共性與個性。所謂共性，就是所有國家或地區農業發展方式轉變均是由傳統農業發展方式漸進式的向現代農業發展方式轉變的過程；所謂個性，就是不同國家或區域在不同時期農業發展方式轉變具有各自的軌跡，這往往是該國或該區域在該時段突破約束條件與發展薄弱環節的過程。二是國際性與地域性。所謂國際性，就是所有國家或地區農業發展方式轉變要以國際水平為參照系，要達到世界公認的現代農業發展方式的先進水平；所謂區域性，就是所有國家或地區農業發展方式轉變都要基于本國國情或區情，根據條件的變化具體安排自己的轉變形式與實現目標。

二、制約延安農業發展方式轉變的“四大瓶頸”

延安市位于陜西省北部，土地總面積3.7萬平方公里，轄1區12縣、166個鄉鎮（含街道辦事處）、3396個村委會，10173個自然村，總人口212.02萬人，其中農業人口156.3萬人。延安屬高原大陸性季風氣候，屬干旱、半干旱地區，具有春旱、夏熱，秋雨、冬寒的特征。延安地處黃土高原丘陵溝壑區，有500米以上溝道4.4萬條，1千米以上溝道2. 09萬條[3]，綿山不斷，土質松軟，遇風易起沙塵暴，遇雨易現水土流失。當前，延安農業發展之所以凸顯一系列矛盾和困境，就在于農業發展方式轉變受到“四大瓶頸”的約束。

瓶頸一：農業產業結構仍然不合理

當前，延安農業產業結構發生了較大的改觀，出現了齊頭并進的生產格局。根據延安市2013年國民經濟和社會發展統計數據公告，全年全市農林牧漁業完成產值187.81億元，按可比價計算（下同）增長4.4%，其中農業產值145.76億元，增長2.8%；林業產值7.08億元，增長39.2%；牧業產值30.01億元，增長4.5%；漁業產值0.49億元，增長10.2%；服務業產值4.47億元，增長8.1%。[4]但是仍然與現代農業發展方式的基本要求存在差距，具體來說：一是農產品結構不合理。延安種植業與林牧漁業結構失衡，在種植業內部糧食作物占的比重大、經濟作物的種植和經營規模很小。在產品結構上，存在著“倒置”問題，即大路產品多于優質產品、抵擋產品多于高檔產品、普通產品多于特色產品、原料型產品多于高附加值產品，這與延安農業的資源稟賦極不相稱。二是農業產業鏈條布局不合理。延安農業產業鏈存在著“一重二輕”的問題，即重產中，輕產前、輕產后，由此就造成了農業生產性經濟比重大，加工性經濟比重小、服務性經濟比重小的格局。三是農業規模經濟弱小。延安農業在生產經營模式上，存在著“重獨立、輕合作”的問題，即農業生產經營仍然表現為一家一戶的小農經濟，“小農戶對應大市場”成為農業運行的常態，農業“龍頭”企業、農業中介組織、農業合作組織以及農業生產基地很少，未能形成網絡化、集群化的農業產業合作體系，這些在很大程度上制約了農業規模化、社會化、市場化、現代化要素的滲透，最終影響了延安農業發展方式的根本轉變。

瓶頸二：農業科技供給與推廣不力

農業科技是實現農業由外延式發展向內涵式發展轉變的必要條件。當前，延安在農業科技供給與推廣方面均存在不少問題。一是農業科技供給的數量小、質量低。由于延安社會經濟條件的制約，農業科研基礎薄弱、科研體制落后、科技人才缺乏，使得延安農業科技供應不足。據調查，延安農業在水利的利用率、化肥利用率、土地機耕率等方面的水平都比較低。科技應用在農業經濟增長中所占的比例還不足40%，農業科技成果的應用與轉化率也只有30%—40%。不僅如此，還存在著技術結構失衡問題：常規技術多于高新技術、產量技術多于品質技術、生產技術多于加工技術、知識性技術多于應用性技術。二是農業科技推廣效果不佳。延安農業科技推廣機構功能較弱，許多地方的鄉鎮農業科技推廣機構和人員因機構調整和經費短缺等諸多原因，存在著“疲軟、線斷、網破、人散”的現象。在推廣農業科技過程中要么“事不關己，高高掛起”，要么不顧農民的意愿“強買強賣”；不僅推廣手段落后、方式單一、而且所推廣的技術與延安農業發展所需要的技術不匹配，針對性較差，技術效應較弱，技術指導與技術服務跟不上，不能完全滿足農民的技術需求與技術應用。從而弱化了農業科技驅動效應。

瓶頸三：農業資金投入不足

農業是延安市的重要產業之一，然而在薄弱的農業基礎設施、頻繁的自然災害下，農業很難通過自我投入產生理想效益。從調查中顯示，延安農業外向型資金投入嚴重不足，具體來說：一是政府對農業的投資“偏好”小。延安經濟集中體現為“顏色經濟”——“黑色經濟”（石油、煤炭、天然氣等能源經濟）、“紅色經濟”（紅色旅游）、“黃色經濟”（黃土文化產業經濟）、“綠色經濟”（種植業、養殖業），由于各色經濟比較效益不同，“黑色經濟”“紅色經濟”比較效益高，而“綠色經濟”比較效益低，再加上政府“政績觀念”、“形象工程”等因素的影響，導致政府對農業的投資“偏好”小，政府對農業的投入更多地是執行中央政府財政支農惠農的相關政策。延安市2012年全年發放糧食直補、農資綜合直補、農具購量補貼和種糧補貼僅為3.02億元[5]。二是農業市場對資金吸引力小。延安農村金融體系不完善，民間借貸因門檻而不順暢，農村金融產品和服務還不能適合農村特點。農業比較效益低也導致了市場對農業投入冷淡，其他產業對農業的貢獻率較低——工業反哺農業力度不夠、第三產業服務農業效果不佳、第四產業嫁接農業紐帶不暢；外資以及其他所有制對農業投入微小；這樣對農業資金的投入無論總量還是戶均量，均與現代農業發展方式的要求相距甚遠。三是農業資金功能發揮不充分。在政府和市場對農業資金偏低的情況下，充分利用這些資金就成為關鍵。然而，延安農業資金投入未能結合產業結構調整、科技創新與推廣、基礎設施建設、生態環境保護、農民教育培訓等重點環節進行投入與使用，而是形成了不分主次、不明輕重的分散投入格局，由此嚴重地影響了農業資金的使用效率，約束了延安農業發展方式的轉變。

瓶頸四：農業經濟體制不完善

良性的農業經濟體制有利于助推與保障農業發展方式轉變，而當前制約延安農業發展方式轉變的深層性問題就是農業經濟體制不完善。具體來說：一是農村土地制度不完善。農村土地的所有權分別屬于集體和國家，土地所有權直接涉及到利益的歸屬權，而在土地侵占以及賠付過程中，集體所有權往往處于被動性，集體和農民個人的收益權也很小。農村土地的經營權屬于農民，但農民擁有的土地經營權未能控制農民土地的“荒蕪權”，而且農民在婚喪嫁娶以及城市化中土地經營權不能隨著農民身份的異動而相應調整，“有人無地”和“有地無人”現象并存，由此制約了農民對土地的珍視與充分利用。二是農業生產經營組織制度不完善。改革開放以來，延安一直推行單一的農村家庭聯產承包制，但在長期實施的過程中往往用“承包”代替“聯產”，農民以一家一戶作為農業生產經營載體，社會組織化程度低，與市場對接功能較差；同時由于觀念問題，對新型農村合作組織、農業集體經濟、股份經濟不敢輕易試水。三是農民教育體制不完善。農村人口素質比較低，無論對農業發展方式轉變的擔負，還是對農村剩余勞動力的轉移都會產生極大的制約作用。

三、延安農業發展方式轉變的對策

發達國家農業發展方式轉變的成功經驗都表明，必須從本國本地“區情”出發，借助政府與市場兩個引擎，創造與優化現代農業發展條件，通過有點及面、由面到體的途徑漸進式地轉化。延安農業發展方式轉變，必須摸清自己家底的基礎，借鑒發達國家或地區的經驗，樹立現代農業理念，做實農業發展規劃，創設農業發展條件，推進農業發展方式的現代化。

（一）調整農業產業結構是實現農業發展方式轉變的主要途徑

農業發展方式轉變既是農業生產力與生產關系轉變的過程，也是農業產業結構轉變的過程。對于結構失調的延安農業來說：一是要構建合理的農業產品結構。延安自身資源稟賦狀況與農業新常態的形勢決定了必須打破原有的農產品以種植業為主的單一的產品結構，逐步形成種植業、養殖業、飼料業、林牧、水產業等多元結構并存發展格局，特別要利用延安自然地理優勢，大力發展馬鈴薯、小米、黃米、豆類、油料作物等雜糧產品，積極發展以蘋果、紅棗、核桃、桃子、杏子、梨子主導產品的林果業，利用多山多溝優勢全面發展養豬、設施養羊、養雞、養牛、池塘養魚等畜牧業和水產養殖業；要在空間分布上適當整合與集中，形成“一縣一品”“多縣一品”的特色農產品生產基地，實現農業區域專業化，提高農業產業的聚集效應與擴散效應，打造農業優勢品牌。二是不斷延伸農業的立體產業鏈條。在橫維上，要充分利用延安當地“原生態農業”，積極延伸農業產業鏈條，大力發展農產品加工業、農產品運銷業和農產品服務業，平衡產前、產中與產后的權重，形成良性循環的農業產業網絡；在縱維上，特別要樹立“大農業”理念，即在廣義農業的基礎上，將新農村、新農民納入到發展現代農業體系中，形成農村建設服務農業、農民培育服務農業的“三位一體”格局；在樹維上，大力推進“互聯網+農業”，將“互聯網+”充分應用到農業資源利用與保護、農業科技的推廣應用、農業政策的學習與落實、農業市場信息的接收與傳輸等各個環節之中，真正形成生態農業、科技農業與信息農業的有機統一。

（二）加快農業科技創新與推廣是實現農業發展方式轉變的關鍵

針對延安農業科技相對落后的現實，必須加快農業科技創新與推廣。具體來說：一是要加強農業科技創新。從當前延安的自然條件與農產品市場發展狀況來看，急需干旱農業技術、防止水土流失技術、綠色環保技術、優種培育技術、農產品加工技術、農產品存儲技術等，獲取這些技術必須通過科技引進與科技創新“兩手抓”：在科技創新上，要通過對農業科技機構或院所職能的重新調整，以及人事、分配項目管理制度的改革，創建靈活高效的農業科技創新激勵機制，充分調動農業科技機構、團隊和個人的積極性和創造性；在科技引進上，要積極從國內外引進本土普適、高效、環保、農民便于操作的科技成果，以化解延安農業科技缺乏的囧境。二是要加快農業科技的推廣與應用。要針對延安農業科技推廣機構數量偏少、功能軟弱的狀況，必須建立起政府、企業、中間組織、民間團體以及個人多元化的農業科技推廣與應用體系。要充分發揮政府在農業科技推廣中的主導作用，積極利用市場在農業科技推廣中的高效擴散作用，鼓勵中間組織或個人積極參與農業科技推廣；要密切政、產、市、研、學之間的動態聯系，不斷健全農業科技推廣的組織鏈，大力提高農業科技推廣效率與效果。[7]三是加強農民素質的培養。農民的素質是實現延安農業發展方式轉變關鍵因素。為此，必須站在關系能否實現現代農業、現代農村、現代農民乃至習總書記“四個全面”的高度來認識農民的教育和培訓問題。

（三）增加農業資金投入是實現農業發展方式轉變的重要基石

農業的弱質性決定了通過市場對農業的自發投入很少，導致了農業發展應有資金嚴重不足，影響了農業發展方式的根本轉變。為此，一是政府要加大農業資金投入的量。近年來，國家對農業投入日益增加，所以首先必須貫徹落實國家對農業的投入政策，執行嚴格的投入程序，不折不扣保證政府計劃的農用資金到位；二是要提高農業資金投入的質。延安農業資金投入的方向必須結合農業發展方式轉變的目標，將農業資金存量集中投入在穩定農業產出上，而將農業資金增量集中投入在農業結構調整、農業產業鏈延伸、農業產品深加工、特色農業、農民教育培訓、農業科技推廣、農業生態環境、農業病蟲害預防、農業信息平臺、農業服務體系、農業市場開發等重點難點領域，特別是要針對延安農業基礎薄弱的現狀，加強農業水、電、路、視、通等基礎設施建設和農村的醫療、教育、養老、衛生、培訓等公共服務建設，不斷提高保障與服務能力。同時，要通過“第三方”機構，加強對農業資金使用的審計、監管與考核，確保農業資金的安全與效益。

（四）完善農業政策體系是實現農業發展方式轉變的根本保證

要轉變延安農業發展方式，就必須健全與優化為現代農業保駕護航的農業政策體系，具體來說：一是健全土地制度。即在現有土地家庭聯產承包責任制的基礎上，通過修訂《土地管理法》及《農村土地承包法》，明晰產權層次，建立起合理的土地經營權的流轉機制、股份合作制、返包倒租等有效政策，實現土地適度整合，規模經營。二是健全農業組織制度。加快政府政策設計，打破家庭聯產承包責任制中“承包”過多、“聯產”過少的格局，通過“基地+公司+中介組織+農戶”以及農業合作社、農民合作社、農村合作社等多種形式，促進農業生產經營向市場化、規模化、專業化以及社會化方向發展。三是要健全農業動能合力機制。政府要繼續完善各項農業政策規劃，不斷加大扶農、助農、惠農的力度，激活農民自身活力，同時要開發農業市場的應有功能，推動農業現代化在多重合力作用下平穩健康運行。四是要健全農業服務機制。延安應以轉變政府職能為重點，推進鄉鎮機構改革，為農民提供更多的公共產品和公共服務。

[1]韓俊.新常態下如何加快轉變農業發展方式[J].決策探索，2015（2）

[2]張春舒.轉變農業發展方式研究觀點綜述[J].經濟縱橫，2011（3）

[3]延安市農業局.延安市農業基本概況[EB/OL].http://www. sxzys.gov.cn/web/yany/index.htm

F127

A

1674-6198（2015）02-0026-03

2015-1-28

延安市社會科學專項資金規劃項目“現階段延安農業發展方式轉變與提質增效問題研究”（項目編號：13AJJ02）

高布權（1969—）男，陜西省定邊縣人，延安大學公共管理學院副院長、教授，主要研究方向：中國“三農”問題。