城鎮化與經濟發展空間格局的優化

盛廣耀

城鎮化是空間結構的轉化過程，是經濟發展空間優化調整的重要內容。城鎮是現代經濟發展的空間載體，是經濟發展空間的重要景觀形態。在城鎮建設、人口集中和產業集聚的城鎮化進程中，區域經濟發展的空間結構會隨之發生改變。由于人口及各類經濟要素隨著城鎮化過程，趨向于流入經濟發展水平高的城鎮化地區，因此，一般而言，城鎮分布的空間格局與經濟發展的空間格局是一致的，城鎮化的空間分布過程本身就是經濟發展的空間格局變化的表現。

從國家層面上不斷優化城鎮化的空間布局，因地制宜地確定城鎮化發展模式，構建區域經濟發展的重要平臺，對于支撐中國經濟持續增長、優化經濟發展的空間格局、促進區域經濟協調發展具有重要意義。在新的發展形勢下，推進城鎮化健康發展，發揮其在優化經濟發展空間格局的作用，既要認清區域發展的階段和態勢，與區域發展總體戰略相協調；也要明確各地的主體功能區定位和發展方向，與全國和省區主體功能區規劃相匹配；同時，還要打破行政區劃的束縛，依托“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略的實施，推動城鎮之間、區域之間的協同發展。

一、城鎮化推進要與區域發展總體戰略相協調

傳統上，我國區域經濟發展空間格局有東、中、西部和東北地區四大板塊，為此國家先后實施了西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先的區域發展總體戰略。在這些區域發展戰略中，城鎮化戰略是其重要的組成部分。不同地區具有不同的發展特征，未來這些地區的城鎮化發展應與區域發展的趨勢相一致，與區域發展戰略相協調。

首先，人口城鎮化的區域發展態勢已發生明顯變化，中西部地區漸成人口城鎮化的空間重心。我國不同地區之間的城鎮化水平存在著明顯的地域差異，東部地區相對較高，中西部地區相對較低，這與區域經濟發展水平的差異是一致的。自20世紀80年代到21世紀初，東部地區的城鎮化速度明顯快于中西部地區。1982年“三普”（全國第三次人口普查）到2005年間，東部地區城鎮化率年均提高1.34個百分點，高于中西部地區的0.93個和0.79個百分點；城鎮人口增加了1.73億人，占全國城鎮人口增加總數的48.7%，高于中西部地區的45%。此后，中西部地區城鎮化速度開始超越東部地區。2005—2013年間，中西部城鎮化率分別年均提高1.49個和1.43個百分點，高于東部地區的1.21個百分點；城鎮人口合計增加了9080萬人，占全國城鎮人口增加總數的52%，高于東部地區的44.1%。從區域城鎮化的發展趨勢來看，東部地區城鎮化的速度將不斷減緩，而中西部地區在今后較長的一段時期內，城鎮化仍將會保持較高的增長速度。隨著區域經濟發展的梯度推進和協調發展，未來中西部地區在全國區域經濟中的地位將進一步提升，其城鎮化在塑造經濟發展空間格局中的作用將不容忽視。

其次，不同地區應因地制宜地推進與區域發展相適應的城鎮化戰略。由于東、中、西部和東北地區的經濟發展狀況各不相同，城鎮化也處于不同的發展階段，因此要針對不同地區城鎮化的問題和重點，采取不同的城鎮化模式和策略。東部地區即將進入工業化后期，城鎮化水平已超過60%，城鎮化速度雖有所減緩但依然較快，城鎮化的發展空間仍然較大。未來東部地區城鎮化，要更加注重內涵式發展，促進產業結構轉型升級；要更加注重中小城市和小城鎮的發展，不斷完善區域城鎮體系；要更加注重城市與區域發展的協調，推動城鄉發展一體化。東北地區是我國傳統的老工業基地，城鎮化水平較高但速度較慢，未來城鎮化要以提高工業化和城鎮化的質量為重點，推動資源型和傳統工業城市轉型發展，優化城市經濟結構，增強城市的經濟實力，進一步提高城市的就業吸納能力。中、西部地區正處于工業化和城鎮化中期，近年來發展速度不斷加快，未來在我國城鎮化戰略格局中的地位將更加重要。中部地區的城鎮化，要發揮中心城市的核心作用，壯大區域內的城市規模等級結構，加快長江中游、中原等城市群的建設，推動區域內盡快形成若干相對完善的城鎮體系。西部地區的城鎮化，要以省會城市為核心，以若干沿交通干線的城鎮為重點，進行點線結合的集中型城鎮化開發，并在有條件的地區培育發展若干城市群；同時，以西部特色產業為依托，因地制宜地廣泛建設以資源開發、邊境貿易、交通物流、旅游度假、農產品加工等為特色的城鎮，形成集中與分散相結合的城鎮化空間發展格局。

二、城鎮化發展要與主體功能區發展相匹配

主體功能區劃是未來我國進行國土空間開發的基本依據，是促進人口與經濟合理分布、優化區域發展空間格局的重要調控手段。我國地域遼闊，不同地區的自然環境和開發條件各不相同，為進行有效的空間管理，國家對國土空間進行了具體、明確的主體功能劃分。今后我國國土空間的開發將遵照不同區域所確定的特定主體功能定位及其發展方向，進行差別化開發和分類管理。主體功能區劃勾勒了我國空間經濟發展的基本格局，區域城鎮化的發展也應按照全國主體功能區的規劃要求進行。在優化全國經濟發展空間格局的過程中，城鎮化的推進要與主體功能區的空間類型、功能定位、開發原則和發展方向相匹配。

首先，在國家層面上，城鎮化的推進要按照全國主體功能區所規劃的藍圖，構建“兩橫三縱”的城鎮化空間布局。全國主體功能區劃按開發內容，將國土空間分為城鎮化地區、農產品主產區和重點生態功能區。其中城鎮化地區是我國經濟發展的主要空間單元，在形成我國經濟發展空間格局中具有舉足輕重的地位。按照全國主體功能區規劃的謀劃，未來我國將著力構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節點城市為依托、其他城鎮化地區為重要組成部分的“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。“兩橫三縱”的城鎮化總體空間布局正是我國經濟發展空間布局的核心骨架。

其次，依據主體功能區開發方式的不同，城鎮化的發展模式和目標要求各不相同。我國的國土空間按開發方式，分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。對于這些不同功能定位的區域，需要明確城鎮化的發展目標和發展重點。對于優化開發區域，要進一步完善區域城鎮體系，明確區域內城市的功能定位和產業分工，推動城市間的協同發展；要控制特大城市的蔓延擴張，促進區域內中小城市的發展，合理引導人口分布。對于重點開發區域，要重點進行城鎮化建設，提高城市的綜合承載能力，加快人口集聚，擴大不同等級的城市規模，健全城鎮體系的規模結構。對于限制開發區域，要限制大規模高強度的城鎮化開發，其中農產品主產區要以縣城為重點推進城鎮建設，完善縣城和鄉鎮的公共服務設施；重點生態功能區要控制人類活動的空間，實施生態移民政策，引導部分人口有序轉移到城鎮化地區。對于禁止開發區域，則要絕對禁止進行城鎮化開發。

三、城鎮化要注重城鎮及區域之間的協同發展

在我國經濟發展的空間戰略中，除區域發展總體戰略、主體功能區戰略外，國家未來還將重點實施“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大空間發展戰略，對優化經濟發展空間格局提出了新的思路和要求。區域發展總體戰略以東、中、西部和東北地區四大板塊為空間單元，包括西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先等戰略內容，目的是增強區域競爭力、促進區域協調發展。主體功能區戰略在空間上劃分為城市化地區、農業地區和生態地區“三大戰略格局”和優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類區域，目的是使人口和經濟分布與資源環境相適應，促進區域的可持續發展。與區域發展總體戰略和主體功能區戰略不同，“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略是通過交通和經濟紐帶將不同區域緊密聯系在一起的，實現區域之間的聯動發展。新三大空間戰略作為我國經濟發展新常態下優化經濟發展空間的重要舉措，城鎮化也在其中發揮著不可忽視的重要作用。為此，城鎮化的推進要發揮經濟發展軸帶、重點經濟區和城市群對經濟發展空間格局的支撐作用，更加注重區域（特別是城市群）內部以及跨區域城市的協同發展。

一是要建立有效的區域協調機制，促進區域內部城市的協同發展。近年來，不斷發育壯大的城市群逐漸成為我國區域經濟發展和城鎮化的重要空間形態，對空間經濟格局的形成起到了重要的支撐作用。但與此同時，城市群發展過程中一些問題也暴露出來，如行政壁壘嚴重、要素流動不暢、區域性基礎設施不完善、產業發展缺乏分工協作、生態環境惡化、中心城市與周邊地區發展不協調等。為此，城市群要打破過去城市發展各自為政的狀況，統一編制區域協同發展規劃，合理確定區域發展的空間結構以及各城市的分工定位，協調城市之間的利益關系，通過基礎設施建設、資源要素流動、統一市場培育、產業轉移與協作等，加快推進區域一體化發展。

二是要建立經濟發展軸帶的區域聯動機制，實現跨區域城市間的協作互動。“一帶一路”、長江經濟帶等經濟發展軸帶聯通全國多個經濟板塊乃至國際市場，是在更大的空間經濟格局中推動經濟要素的流動和優化配置，突破區域發展的市場分割，促進區域的共同發展。“一帶一路”、長江經濟帶等經濟發展軸帶的建設，離不開沿線重點經濟區、城市群和重要節點城市的支撐和引領。因此，要加強沿線各地區城市群以及城市之間的協調聯動，優化市場環境，推動跨區域交通網絡的互聯互通，通過經濟、交通紐帶和市場的溝通協調機制，將其融合成為帶動東中西部發展的輻射軸帶，實現區域間的優勢互補和聯動發展。