經濟合作區經濟管理權限行政審批制度的實踐分析
——以廣東順德清遠（英德）經濟合作區為例

何蕓，盧劍憂

（順德職業技術學院，廣東順德528333）

[區域規劃與發展]

經濟合作區經濟管理權限行政審批制度的實踐分析
——以廣東順德清遠（英德）經濟合作區為例

何蕓，盧劍憂

（順德職業技術學院，廣東順德528333）

廣東順德清遠（英德）經濟合作區（“兩德”合作區）作為全省第一個跨區域的經濟合作區，是廣東深入實施“提升珠三角、帶動東西北”、“雙轉移”戰略、創新區域合作模式、促進區域協調發展的重要舉措，對實現“加快轉型升級、建設幸福廣東”核心任務具有示范意義。在對“兩德”合作區經濟管理權限行政審批制度現狀分析的基礎上，重點對“兩德”合作區經濟管理權限行政審批制度的改革實踐進行理論思考，探討合作區經濟管理權限行政審批制度的走向。

經濟合作區；經濟管理權限；行政審批

2010年12月16日，佛山市順德區政府與清遠市英德正式簽訂合作協議，廣東順德清遠（英德）經濟合作區（以下簡稱：“兩德”合作區）正式成立。合作協議上明確說明，以順德區為主導，合作共建廣東順德清遠（英德）經濟合作區，合作年限為25年，開發建設投資規模300億。成立四年來，“兩德”合作區企圖通過參考境內外行政審批制度改革的先例，對行政審批事項進行系統梳理、科學分類，大膽突破，統籌規劃、優化審批程序，把握改革步驟，在合作區建立起分類科學、設置合規、結構優化、流程創新的地級市經濟管理權限行政審批制度體系，解決政府職能部門既當運動員又當裁判員帶來的弊端，然而在實際運作中卻遭遇不能落地的狀況。作為合作示范區，從發展的角度探討合作區經濟管理權限行政審批制度的走向，對“兩德”合作區的持續發展具有實踐意義。

一、“兩德”合作區行政審批制度的現狀與問題

黨的十八大明確要求“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”“改進政府提供公共服務方式”“加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”。管委會在與兩地政府部門溝通后選擇了園區前期建設必須的發改、環保、規劃、建管、國土等審批環節的45項行政審批事項作為第一批由管委會行使的經濟管理審批事項，產生了《廣東順德清遠（英德）經濟合作區管理委員會實施的管理權限事項目錄（第一批）》。在公布的45項權限中，27項是直接以合作區管委會名義實施的，18項是受清遠市相關部門委托行使的。管理權限涵蓋發改（4項）、經信（1項）、國土（12項）、規劃建設（23項）、環保（5項），基本可以滿足企業建設前期的行政管理服務需求。

經濟事務局（審批局）在《第一批事項目錄》正式發布后，于英德市英紅鎮服務中心設立審批服務窗口，對企業赴合作區投資需要辦理的各類行政審批事項進行統一受理。審批服務窗口收到企業遞交的資料后，通過內部流轉的方式進行審批。然而在具體實施過程中存在部分審批、委托事項難以落地的問題，分別如下：

（一）管委會現有的行政審批事項與清遠、英德目前行使的行政審批事項不能有效銜接。由于管委會的行政審批事項是從清遠市或英德市的整個行政審批系統中剝離出來的部分權限，雖然審批事項在管委會，但原有的審批系統、公文行文等無法針對管委會作出相應調整。例如：環保方面，目前環保的四個模塊（環評文件審批、竣工驗收、排污證核發、日常監管）前三項已經交由管委會行使，但人員編制及執法權等問題無法建立執法隊伍，而僅交由英德市執行，雖然合作區建立時提出了集中執法權，但未規定處罰細則導致實際上出現了“批”“管”分離。

（二）兩地利益博弈導致部分行政審批無法行使。比如污染物排放總量指標占用問題未協商一致導致管委會難以就項目的環境影響評價進行審批。

（三）專業技術人員不足。管委會的人員配置有編制和數量限制，機構精簡，人手缺乏。而相當部分的審批事項涉及專業領域（如建設規劃、環保審批等）的知識和技能，但目前的審批崗位未能做到“一個專業配備一個審批人員”，影響行政審批的效率和質量。

二、國外行政審批體系的實踐啟示

為提高行政審批效率，境外許多國家和地區于20世紀70年代末80年代初進行了以“削減自身權力、放松對公民個人行為和經濟行為的管制”的改革。改革的措施是：將市場機制引入到審批領域，行政審批項目減少的同時簡化行政審批程序。特別是進入21世紀，電子行政審批納入了各國政府政務發展的軌道，通過把傳統行政審批流程與網絡技術有效結合，實現了行政審批的自動化、網絡化和科學化，極大地推動了行政審批的進程。

（一）依法確定行政審批范圍和事項。例如美國，在OfficeofManagementand Budget（行政管理和預算局）中建立信息與管制事務辦公室專門負責審批管理。美國根據法律法規設定審批事項，信息與管制事務辦公室負責定期復查和清理現行的審批事項，對不適宜繼續實行審批的事項進行研究分析后，向立法機關提出修改建議，從立法層面推動行政審批制度改革。

（二）精簡審批流程。例如澳大利亞，雖然設置了審批事項，但審批手續相對簡單，對私人投資項目，主要審查其對生態環境、社會生活的影響，其他方面不予審查；對政府投資項目，則既審查環境影響，也審查資金來源、構成、總額及效益等方面。

（三）電子審批。例如韓國，政府建立了“OPEN”系統，申請人只要登錄政府網站，都可以隨時查詢關于處理民政申請、審批程序、文件審閱、流程進度等過程細節的相關實時信息，提高了政府可信度。

（四）下放審批事項。例如英國，由政府認可的中介機構（包括各類協會、商會、咨詢公司等）承擔了政府與企業之間的協調聯系、投資審批、監管審批等環節。

（五）服務外包。例如新加坡，通過招投標將不涉密、服務性強等非核心權力事項外包給企業或者社會組織執行，如退稅審核、繳交罰款等。

三、“兩德”合作區行政審批制度構建的對策建議

從近幾年我國行政審批制度改革的總體情況來看，激進式的、運動式的改革路徑可能在短期內收到較好的效果，但不利于長遠的制度建設。國外行政審批制度改革的經驗也說明，決定改革的成效，不能只是考慮審批項目的取消數量、審批方式的調整，以及政府權力下放的力度，而必須從審批制度改革后帶來的長遠利益分析，比如市場和社會環境、經濟秩序、公共產品等。

合作區的行政審批改革也不應該追求一步到位、一蹴而就，而應該立足現實，循序漸進，構建分階段、分層次的審批制度。

在《廣東順德清遠（英德）經濟合作區管委會實施的管理權限事項目錄（第一批）》公布后，實踐中存在一些問題，經過梳理，最重要的可以歸結為發改、規劃、土地、建管、環保五大類。這可作為合作區行政審批制度的第一階段，根據這個階段的實施情況總結歸納經驗，為后續的改革奠定良好的基礎。在45項權限落地后，從原有梳理出的未被列入第一批目錄的事項進行逐一審核，區分經濟事項和非經濟事項分類，確定兩者的邊界以確定順德與英德的基本分工；對于可能存在的交叉與模糊事項，以及對經濟活動有重要影響的社會管理審批事項，要爭取授權管委會行使，在符合行政審批體制改革的方向下，減少行政審批事項，構建“監”“管”分離機制，利用IT技術提高審批效率。

（一）法規、制度先行。順德和清遠（英德）兩地由于經濟發展水平的不同，雙方在執政理念、工作方法、服務意識等方面存在一定的差異，在推進合作區建設過程中可能會存在不同意見。因此，必須在開發前期就有關項目審批模式、管理機制、協商方式以規章制度的形式固定下來，遇到問題就按照規章制度辦事，不要推托，更不要另行討論。

（二）強化服務意識。在合作區中對于那些涉及到公眾利益的項目審批，讓公眾盡可能參與到項目審批的全過程，包括在項目設立、項目建設及項目運作之后等調查。讓社會公眾全方位地參與，可以更好地了解社會公眾對項目的看法，及時發現并解決項目建設對公眾影響而帶來的問題，提高公開性與透明性，更好地體現合作區管理機構的服務意識，也是構建合作區和諧社會的重要措施。

（三）明確審批事項與流程。在經濟管理權限審批事項方面，需要把審批項目的條件羅列清楚，使審批變得客觀和具有可操作性。各部門編寫一本“天書”，以求“無差別審批”和“陽光審批”。“天書”中對每項審批的要件標準、流程標準和裁量標準、裁量準則的標準化操作規范都要列清楚，消滅權力的模糊地帶，避免審批的主觀隨意性和差異性。審批流程方面，依據廣東省人民政府辦公廳《關于印發廣東省“十二五”時期深化行政審批制度改革先行先試方案的通知》（粵府辦〔2012〕118號）中關于取消省權限內企業投資項目核準，改革企業投資項目備案制，建立高效便捷的“并聯”辦理流程，實行公共資源競爭性配置，強化規劃體系的指引作用，深化用地審批流程改革，簡化項目規劃報批流程，改進環評制度，改革各類報建及驗收事項管理，簡化外商投資項目和企業境外投資項目核準手續，建立“指導、服務、監管”“三位一體的管理體系”的規定。除了網上及現場公布之外，在辦事審批項目時必須適時告知對方審批的結果或可能等待的時間，不能當時告知的，事后必須電話跟蹤回訪。

（四）落實審批責任。實行審批服務責任制，確保時時有管理，事事有監督。辦事單位落實專人辦理，并且進行事項跟蹤，由單個服務變為協同服務，保證快速辦理通道真實有效。管委會通過多種形式抽查監督，使工作人員時刻接受辦事群眾的監督評議，使窗口辦事效率、人員服務態度等得到全方位的保證。

（五）兼顧窗口審批與網絡申報。要做到高效服務，就必須降低服務成本。充分利用互聯網的便捷性及計算機的智能化特性，通過建立一體化服務系統，簡化機構事務審批流程，理順職能配置，合理劃分和界定部門之間的事項分工，實現“一站式網上審批”。

（六）發揮中介組織作用。發揮行業協會和中介組織的作用，在實踐中脫離政府行政色彩，以民主管理與服務他人為發展導向，扶植社會力量參與行政審批，從制度上減少審批過程中尋租機會，為服務對象營造一個寬松的空間。同時提高從業人員的行業素質和職業道德，以便能承擔合作區賦予他們的職責。

參與文獻：

[1]金勇興.體制博弈與職能轉變——溫州“五大強鎮”行政審批服務中心成效探析[J].體制改革,2011（9）.

[2]張銳昕.中國地方政府行政審批制度改革模式的探索及其應然走向——基于吉林省相對集中審批模式的分析[J].內蒙古社會科學(漢文版),2012（2）.

[3]曹陽等.區域合作模式與類型的分析框架研究[J].經濟問題探索，2007（5）.

F29

A

1673-0046（2015）2-0174-02

2012年廣東順德清遠（英德）經濟合作區制度體系構建研究招標課題“合作區地級市經濟管理權限行政審批制度體系”（2013-HXKF06）成果