基于治理理論重構城市社區治理中的政府角色

劉東

（廣東理工學院，廣東 肇慶 526114）

基于治理理論重構城市社區治理中的政府角色

劉東

（廣東理工學院，廣東 肇慶 526114）

與傳統的城市基層社會管理模式相比較，現代城市社區治理的主體呈多元化的管理模式。政府是參與城市社區治理的各類主體中最為重要的組成部分，如果在城市社區治理實踐中政府角色定位出現問題，則不利于城市社區發展。因此，政府的功能及角色需要重新定位。基于治理理論，重構城市社區治理中政府角色，對提高城市社區治理效果有著重要的意義。

治理理論；城市社區；政府角色

黨的十八大報告中明確指出：“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。”這表明了城市社區治理中要充分發揮城市社區居民的主體作用。同時，還要“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能”，“強化農村、城市社區黨組織建設”。這不僅對農村、城市社區的現代化治理提出了新的方向，也強調了新時期政府在進行農村、城市社區治理中應該具有的新的功能和應該發揮的作用。一般認為，在進行城市社區治理中，政府起到的作用是十分重要的，而政府作用的發揮，依據于其在城市社區治理中的角色定位，一旦政府角色定位出現偏差或者問題，將不利于城市社區的管理和發展。基于上述論述，如何在現代城市社區治理中科學構建政府的角色定位，更好地發揮政府在現代城市社區治理中的作用就顯得十分必要。

一、治理理論及社區治理的內涵

目前，治理理論廣泛運用到政治、經濟和社會等研究和實踐領域。在對于“治理”概念的諸多界定中，1995年全球治理委員會的定義更權威：“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或者以為符合其利益的非正式的制度安排。”治理理論強調在社會公共事務的管理過程中，存在著包括政府、非政府組織以及公民個人等在內的許多決策中心，只有各個主體協同治理，才能實現社會公共事務的有效管理。

社區治理是治理理論在社區層面的應用。俞可平認為：“社區治理的行為主體構成多元化、多樣性”，“社區治理的權力運行方向是一種多向度的、上下互動的過程”。社區治理要凸顯成效，就要保證政府權力下放，鼓勵居民、社會組織、社區自治組織等治理主體各司其職、分工合作，共同參與社區治理。

二、城市社區治理中政府角色存在的問題

在城市社區治理上，政府角色定位不明確，存在著職責不清，權利不明的問題，這在很大程度上影響了城市社區治理的效果，制約了城市社區的健康發展。具體來說，主要表現在以下幾個方面：

（一）政府“越位”管理，城市社區傾向行政化治理

當前，在進行城市社區治理過程中，政府的行政權過分干預社區居委會事務的現象十分明顯，并且有加強的趨勢。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確指出，“城市居民委員會是居民進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治性組織。”按照法律規定，居民委員會是群眾性的自治組織，在進行城市社區管理建設過程中，居民委員會可以擁有或者行使自主管轄的權利，原則上地方政府與居委會之間并沒有行政上的隸屬關系，居委會也不受政府行政權的越權干預。但在實際中，政府管理重心下移，職能的重心從單位轉移到社區，而沒有更廣泛有效地利用和組織社區內全社會的力量來共同解決城市社區發展問題。政府對社區居民委員會進行過多的行政越權干預，給居民委員會造成了較大的麻煩，同時也改變了城市社區治理的初衷和目的。城市社區居民委員會承接了政府攤派的名目繁多的行政工作，居委會喪失了對城市社區治理的自主性，成為了地方政府行使行政職權的政府機構附庸，無法正常發揮城市社區組織的重要作用。此外，本身應該屬于居民委員會擁有的組織和承辦社區文體活動、公益性慈善活動、志愿者活動、科普活動等等社區活動，均被政府接收包攬。政府包攬了過多的應由社區自己承擔的職能，陷入大量具體微觀事務中，不僅浪費了時間和精力，效果也并不明顯。

（二）政府角色“缺位”，對參與城市社區治理的各主體培育不到位

首先，一些基層政府及其官員缺乏對居委會、業主委員會等社區自治性組織的指導。在城市社區治理中，政府并沒有把各類社區居民自治組織吸引和引導到參與城市社區自治層面上，而是把它們當成基層社區群眾自發形成的文體活動的載體，政府沒有履行到相應的指導職責。其次，政府對非政府、非營利組織等社會組織的培育、扶持不到位。社會組織總量不足、規模偏小，影響力不大，普遍缺乏組織和獨立運轉的能力，社會組織發展滯后導致社會資源不能很好地利用。再次，對部分社區公共產品供給存在不足。對于社區醫療、社區公共教育、社會保障等這類純公共產品的供給中，政府投入過少，難以滿足城市社區居民的需求。

（三）政府角色“錯位”，無法滿足城市社區居民對公共產品需求

社區公共產品是在城市社區內的公共產品，用于滿足城市社區居民的公共需要，具有非競爭性和非排他性的公共產品。隨著經濟的發展和社會的進步，城市居民對社區公共產品的需求不斷增加，而政府對新的社會需求和發展機會反應遲鈍，難以及時提供城市社區居民需要的公共產品。政府財政有限，運營公共資金低效率，難以單獨承擔公共產品的供給；政府在提供公共產品時還會存在浪費和濫用資源問題；政府難以擺脫官僚主義積弊，在社區公共產品上過度干預為特殊利益集團尋租行為提供了便利，這些因素導致我國城市社區公共產品嚴重不足，單靠政府已經不能滿足城市社區居民對公共產品的需求。

三、基于治理理論重構城市社區治理中的政府角色

治理理論下，城市社區協同治理需要政府、社區自治組織、社區居民等主體共同參與。政府是城市社區治理的規劃者、主導者，是城市社區資源的配置者，在城市社區治理中的地位是其他主體無法替代的。在治理理論指導下，重構現代城市社區治理中的政府角色定位，應當做到以下幾點：

（一）政府要做城市社區治理的主導者和規劃者，為城市社區治理指明方向

1.政府制定城市社區治理法律與政策，并保證實施和進行監督

城市社區治理離不開政府在物質層面的支持，也需要政府創造良好的制度環境。政府要通過制定和完善一系列政策為城市社區治理提供政策支持，切實落實城市社區事務的決策權、管理權、公共財政權和監督權，現實工作重心、職責權利有計劃地下移，提高城市社區治理成效。以法律為依據，明確城市社區自治的法律地位，明確城市社區治理各主體的法律地位，充分發揮各主體在城市社區治理中的重要作用，協調好城市治理主體的利益。

2.明確政府的社區管理職能，進一步發揮社區居委會自治組織作用

在城市社區治理的諸多主體中，政府應是主導者和規劃者。為了更好地向城市社區居民提供公共產品，增強城市社區治理效果，政府要向服務型政府轉變，在調查研究的基礎上對城市社區治理進行宏觀的指導和規劃。這要求必須理清政府與社區居民委員會的關系，充分發揮社區居民委員會的自治性，推動基層自治組織的建設。理順政府與居民委員會的關系有利于節約政府的行政管理成本，提高行政效率。政府要把相關政府職能轉移給社區居民委員會，不干預居民委員會具體事務，不攤派行政任務。同時，為確保居委會工作的順利開展，政府還要加強對社區居民委員會工作進行監管和指導。

（二）政府要做城市社區治理的引導者，提高城市社區治理各主體的參與意識和參與能力

1.積極培育社會組織，讓他們有意識有能力參與到城市社區治理中來

目前政府對社會組織發展所需的環境、政策支持重視不夠，支持不足，這在很大程度上限制了社會組織參與社會治理的活力。各類社區社會組織進入城市社區治理的門檻高，且社會組織自身建設不完善，大部分組織缺乏參與社區治理的熱情。社會組織發育和發展滯后，政府要采取多項措施培育發展各類城市社區社會組織，提高社會組織自我管理能力。

2.提高社區居民素質，引導居民參與社區治理

政府要加強社區居民的教育、培訓，提升社區居民素質，增強社區居民的主體意識，讓社區居民主動地參與城市社區治理。努力構建城市社區居民參與城市社區治理的平臺，加強城市社區與居民的合作。城市社區與居民自身利益的關聯度和參與渠道是否通暢影響居民參與城市社區治理意愿的強弱，因此，政府要構建城市居民參與城市社區治理的平臺，精心培育與發展城市社區的服務部門，組織豐富多彩的文化生活，強化居民對城市社區的歸屬感，調動居民參與城市城市社區治理的積極性。

（三）政府要做城市社區資源的配置者，為城市社區提供豐富、優質的公共產品

1.適應現代化發展的要求，政府在城市社區建設中要從資源的壟斷者向資源的配置者轉變

政府不僅要承擔社區公共產品的規劃、政策扶持和制度方面的供給，還要為城市社區提供公共產品。政府具有著其他社會治理主體無法具備的先天優勢，比如在純公共產品，以及如社區治安、公共場所的綠化、社會救濟、社區公共衛生管理等方面具有相當的優勢，是其他市場主體無法承擔的具有消費排他性和競爭性的社區公共產品或服務。政府作為社會管理的主體必須通過財政支持來確保這類公共產品的供給。

2.以政府為主導，鼓勵城市社區治理各主體積極參與，優化配置社區資源

城市社區公共產品需求多樣性和層次性，使政府單一供給無法滿足需求。同時，城市社區公共產品的市場供給，可減輕政府財政負擔，也可滿足消費者和投資者對社區公共產品消費增長的需求。因此，政府應該承擔的是市場、社區等其他主體不能承擔的或者排他成本較高的，市場社區無法承擔的社區公共產品及其服務；應該進一步鼓勵城市社區治理各主體積極參與，實現社區資源的優化配置，滿足社區居民需求，像通訊網絡、自來水、電力供應及天然氣供應等這類社區市政基礎設施類公共產品可入市場機制，政府可將壟斷性經營權給予企業或非營利性組織，實現政府與企業、非營利性組織之間的相互合作，滿足城市社區居民的需求。

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F29

A

1673-0046（2015）11-0028-02

肇慶市哲學社會科學“十二五”規劃2014年年度項目《肇慶市城市社區治理的創新研究》（14ZC-07）