從成本和收益的角度看農業轉移人口市民化
——以廣東省為例

笱豐明

（廣東理工學院，廣東 肇慶 526100）

從成本和收益的角度看農業轉移人口市民化
——以廣東省為例

笱豐明

（廣東理工學院，廣東 肇慶 526100）

新型城鎮化是人口的城鎮化，即農業轉移人口市民化。在廣東省新型城鎮化進程中，農業轉移人口市民化是經濟和社會發展的大勢所趨，雖然成本壓力巨大，但也給城鎮經濟社會發展帶來巨大的效益。政府、企業、個人成本共擔機制的建立，公共服務供給機制的改革都能有效降低政府在此過程中的成本負擔。

新型城鎮化；農業轉移人口市民化；成本；收益

一、新型城鎮化的核心是人口的城鎮化

人類進入工業社會以后，在社會經濟發展過程中，農業活動的比重逐漸下降、非農業活動的比重逐步上升是一個必然的趨勢。這一趨勢或者表現為人口從農村向城市集中，在城市發展第二、三產業來吸納農業人口，或者表現為人口從農村向城鎮集中，在城鎮發展第二、三產業并吸納農業人口。無論是向城市集中，還是向城鎮集中，都表現為勞動力從農村轉移出來，從第一產業走向第二、三產業，這一過程被稱為城鎮化。

隨著工業化、城鎮化的深入發展，城鎮對各層次勞動力的需求不斷增加。農業轉移勞動力從“忙時務農、閑時務工”逐漸轉變為長期居住在城市務工，在這個過程中，大量農業轉移人口逐漸在城鎮有了穩定的住所和工作，進而落戶城鎮。農業轉移人口落戶城鎮一方面解決了工業化、城鎮化過程中勞動力的短缺和“用工荒”問題，另一方面，農業轉移人口也從城市的二、三產業中賺取了比純粹務農相對更高的工資收入，擁有更高的生活質量，這一過程就是人口的城鎮化。因此，人口城鎮化過程是城鎮對勞動力的需求與農業轉移勞動力通過市場自由選擇的結果。在新增勞動力不足、新型城鎮化加速推進的背景下，需要更多的農業轉移人口落戶城鎮來推動人口的城鎮化，人口的城鎮化是新型城鎮化的核心。

根據統計資料顯示，截至2014年底，中國的常住人口城鎮化率為54.8%，而戶籍人口城鎮化率是35.9%，二者相差18.9個百分點，表明有2.5億多的農業轉移人口雖然被統計為城鎮人口，但沒有落戶城鎮，沒有完全享受到城鎮居民的福利待遇，處于半城鎮化或不完全城鎮化的狀態。而我國54.8%的城鎮人口還包括了城市和縣城之外的17449個建制鎮的大約1.83億“鎮民”。這些建制鎮的基礎設施建設和公共服務水平遠遠低于大中小城市，與新型城鎮化打造“宜居”城鎮的要求相差甚遠，不利于農業轉移勞動力的定居、落戶，也影響了新型城鎮化進程中勞動力資源供給的穩定性。

二、廣東省新型城鎮化進程中農業轉移人口市民化成本

農業轉移人口市民化是指，農業轉移人口進城后，不僅要實現職業的轉變，還要獲得與城鎮戶籍居民一致的社會身份和權利，能平等地享受城鎮公共資源和社會福利，能全面參與政治、經濟、社會和文化生活，能夠在經濟上立足、被城鎮社會所接納、獲得身份的認同、實現文化的交融。要實現這一系列目標，農業轉移人口落戶城鎮是關鍵。在當前社會環境下，擁有城鎮戶籍，仍然是平等地享有與戶籍所在地城鎮人口同等權益的前提。

2014年末，廣東省常住人口城鎮化率為68%，比全國平均（54.8%）高13.2個百分點。根據廣東省新型城鎮化發展規劃，到2020年，廣東省常住人口城鎮化率要提高到73%，戶籍人口城鎮化率要達到56%。根據廣東省發改委初步估算，廣東省農業轉移人口市民化人均成本包括一次性成本13.41萬元（自購住房），每年公共服務成本6581元（隨遷子女義務教育、勞動就業、社會保險、公共醫療衛生和計劃生育、住房保障、市政設施建設和維護、其他公共服務和管理）。依此計算，要使城鎮化率達到規劃水平，僅公共服務成本一項，每年將新增122億。而根據國家發改委2015年初印發的《國家新型城鎮化綜合試點方案》，廣東的廣州、東莞、惠州和深圳市（光明新區）四個城市列入試點范圍。試點的主要任務包括五個方面：（1）建立農業轉移人口市民化成本分擔機制；（2）建立多元化可持續的城鎮化投融資機制；（3）改革完善農村宅基地制度；（4）探索建立行政管理創新和行政成本降低的新型管理模式；（5）綜合推進體制機制改革創新。將“建立農業轉移人口市民化成本分擔機制”擺在首位，也凸顯了農業轉移人口市民化在新型城鎮化進程中的重要性和困難程度。

以此來看，實現農業轉移人口市民化，推動新型城鎮化的發展，的確需要大量的成本投入，困難不小。但農業轉移人口市民化帶來的不僅僅是投入，還有巨大的收益，這也是推進農業轉移人口市民化的意義所在。

三、廣東省新型城鎮化進程中農業轉移人口市民化收益

廣東省新型城鎮化進程中農業轉移人口市民化的收益主要體現在如下幾個方面：

（一）農業轉移人口市民化是廣東經濟增長的動力源泉

隨著中國經濟整體進入工業化后期，外需擴大的空間和投資擴張的空間都在逐步縮小。同時，發達國家的市場需求已經趨近于飽和，大多數發展中國家市場的啟動力不足，產品也與中國對外貿易形成競爭。廣東作為出口大省，在這樣的環境下，內需無疑成為其經濟增長的動力源泉。有研究表明，城鎮化每提高1%，帶來的消費需求可替代出口10萬億，拉動基礎設施、房地產等行業人均10萬元的固定資產投資需求。大量人口的市民化，以及由市民化帶動的消費和投資需求，將構成廣東經濟增長升級巨大而持續的動力源泉。因此，未來的廣東經濟增長是市民化提升工業化，推進城鎮化。

（二）農業轉移人口市民化改善廣東城市年齡結構

從廣東的外來常住人口年齡結構來看，2014年末廣東省常住人口分年齡段的人數為：0-14歲1649.19萬人、15-64歲8187.91萬人、65歲及以上886.90萬人，分別占常住人口總量的15.38%、76.35%和8.27%。這一年齡結構表現出“兩頭低、中間高”的特征，即少年兒童人口（0-14歲）和老年人口（65歲及以上）所占比例相對較低，而成年人口（15-64歲）的比例則較高。年輕人占多數，意味著年齡結構年輕，公共服務負擔也會比較輕，在養老、醫療方面的花費相對比較少，而社會保險費用繳納比較多。一個城市年輕的上班族越多，城市年輕人越多，年齡結構越好，就越有利于減輕政府公共服務負擔。盡管如此，按國際通用標準衡量，廣東人口年齡結構仍然為“老年型”時期（老年人占常住人口的比例大于7%），仍然需要大力推進農業轉移人口市民化，以穩定現有農業轉移人口數量，進一步吸引更多農業轉移人口來到城市工作、落戶，為廣東經濟社會發展提供充足的人力資源支持。

（三）農業轉移人口市民化為廣東帶來巨大的社會效益

一個對社會經濟發展有巨大貢獻的群體的基本利益，是社會整體利益不可或缺的重要部分，農業轉移人口對廣東經濟發展的巨大貢獻毋庸置疑，而身份歧視會對沒有市民身份的這一巨大的社會弱勢群體帶來心理扭曲、生理傷害、生存壓力和話語權缺失，帶來巨大的社會負能量。新型城鎮化的一個重要任務是要消除身份歧視，而不是固化、強化，所以仍然要大力推進農業轉移人口市民化。因此，推進農業轉移人口市民化的社會效益，可能遠遠高于經濟效益。

（四）農業轉移人口市民化為廣東帶來巨大的環境效益

廣東的城鎮化和工業化，無論從規模上講還是從速度上講，都處于全國前列，但造成的資源環境壓力也是巨大的。在城鄉二元結構的現實下，有統計數據表明，市民比農民消耗更多的能源、資源，而且隨著廣東人口的不斷增長，生態環境、能源、水資源、基礎設施以及可使用土地等承受壓力日益增加，給社會經濟及環境的可持續發展帶來壓力。但是，經濟技術的發展，社會的進步，集約的城市顯然要比分散的農村要資源節約、環境友好。

由此可見，農業轉移人口市民化的成本固然較高，但對城鎮經濟社會發展帶來的效益也不容小覷，地方政府若只顧眼前，過多計算市民化的投入，容易喪失發展機遇。

四、廣東省農業轉移人口市民化成本分擔

一般認為，農業轉移人口市民化，公共服務成本是最大的一塊，由政府來負擔，政府推動農業轉移人口市民化，面臨的成本負擔較大。但是農業轉移人口市民化的成本，并非全部由政府來承擔，也并非全部一次性支出，由政府承擔的部分，也可更科學合理地安排。

（一）建立中央政府和地方政府之間、政府和企業之間、企業和個人之間的成本合理分擔機制

根據實際情況來看，農業轉移人口市民化成本中，很多成本都是政府、企業和個人分攤的，政府支出部分中占比最大的養老保險補貼也是多年長期支出的。只要合理統籌安排，建立合理的農業轉移人口市民化成本分擔機制，政府完全有能力進一步加快推動農業轉移人口市民化進程。

根據國務院發展研究中心的研究表明，在政府承擔的各項成本中，養老成本占比最高，接近或者超過50%，另外還有義務教育和保障性住房，以及其他。這些看起來好像要全部由政府負擔，但實際上并非如此。每一個在職員工和個體勞動者都要繳納五險一金，“五險”包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險，“一金”是住房公積金。其中養老保險、醫療保險和失業保險，這三種險和住房公積金是由企業和個人共同繳納的保費，工傷保險和生育保險完全是由企業承擔的，個人不需要繳納。以廣州市為例，2015年在職員工五險一金的繳納以繳費基數為基準，繳費比例分別為：養老保險：個人8%，外資單位20%，省屬單位18%，私企單位12%；醫療保險：單位7%，個人2%；失業保險：單位0.2%，個人0.1%；工傷保險：單位0.4%，個人不繳費；生育保險：單位0.85%，個人不繳費；住房公積金：單位及個人的住房公積金繳存比例各為5%-20%，具體繳存比例由單位和個人自行選擇。每個單位原則上只能選定一個單位繳存比例，個人繳存比例應當等于或高于單位繳存比例。這些都是為個人今后養老、醫療、工傷、購房的儲備。所以，公共服務大部分都是個人和企業自己負擔的。同時，農業轉移人口當期交納的養老保險和政府對農業轉移人口隨遷子女教育投入成本在當期可以實現收益成本的相抵消，當期成本實際并不高。

（二）改革公共服務供給機制，降低政府成本負擔

一般認為，醫療、教育資源緊張，基礎設施建設需求增加，成本增加，政府負擔加重都是城市人口增加所造成的。隨著城鎮化的發展，越來越多的農業轉移人口到城鎮工作、安家，確實出現處處“人滿為患”的狀況：公立醫院床位緊張，公辦學校學位難求，人多車多，交通擁堵等現象。表面上看，好像是人口的增多造成了這些公共服務資源的緊張。但對比一下房地產市場，人口再多，也能買到房子、租到房子，隨著房地產行業的發展，城市人均住房面積也并沒有因為人口的增加而下降。因此，這一問題的實質是供給發生了問題。1998年的房改讓房子變成了商品，只要花錢，就能買到房子，租到房子。而醫療、教育領域有較多限制和嚴格的準入制度，市場沒有放開，因此政府成本負擔較重。而基礎設施建設，無論人口是否有增加，都是需要加快發展推進的，人口增加，人均成本降低，規模報酬遞增，交易效率更高。因此，如果能改革公共服務供給機制，政府的成本負擔就能大大減輕。

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