新形勢下泛珠三角區域合作的戰略思考

郝壽義 曹清峰 程 棟

自2004年6月《泛珠三角合作框架協議》簽訂以來，泛珠三角區域合作已歷十年之久。十年間，泛珠三角區域合作取得了顯著的成效；與此同時，國際和國內形勢都發生了很大的變化，在新形勢下泛珠三角區域合作面臨著哪些機遇與挑戰，破解之道又在哪里，這些都是目前泛珠三角區域合作中迫切需要解決的問題。此外，從更廣泛的意義上來看，泛珠三角區域合作作為國內區域間自愿協商參與區域治理模式的典范，其經驗對于中國未來區域發展戰略的制定和完善都具有很強的借鑒意義。基于此，本文結合目前宏觀環境的新變化與泛珠三角區域合作的現狀，對泛珠三角區域合作面臨的問題進行了新的戰略思考，并提出相應的對策建議。

一、泛珠三角區域合作的現狀

（一）泛珠三角區域合作概況

泛珠三角區域包括珠江流域及周邊的廣東、廣西、湖南、福建、江西、海南、四川、云南、貴州等9個省區，再加上中國香港和澳門兩個特別行政區形成的經濟區域，簡稱“9+2”。從地理范圍來看，泛珠三角區域的總面積為208萬平方公里，占全國總面積的21.7%，地跨長江與珠江兩個流域；經濟總體實力強大，人口、經濟總量均占全國的1/3，但區域內部發展差異較大。

泛珠三角區域合作目前已經形成了完整的制度框架，主要以《泛珠三角合作框架協議》為核心，具體包括行政首長聯席會議制度、泛珠三角區域合作行政首長聯席會議秘書處工作制度、政府秘書長協調制度、日常工作辦公室工作制度以及部門銜接落實制度。同時，搭建了泛珠三角區域合作與發展論壇、泛珠三角區域經貿合作洽談會兩個合作平臺，給成員間的合作提供了大量的機遇；此外，泛珠三角區域在基礎設施、產業與投資、商務與貿易、旅游、農業、勞務、科教文化、信息化建設、環境保護、衛生防疫等十大領域展開了大量的合作。

泛珠三角區域作為目前國內最大的區域合作組織，經過長期的發展，已經形成了自身鮮明的特點，突出的表現在以區域治理為特征。

首先，地方政府（主要是省級政府）在泛珠三角合作中發揮主導作用。泛珠三角區域合作由廣東省倡議、其他省份響應而形成。因此，泛珠三角區域合作的進程具有鮮明的地方政府主導色彩。同時，合作的相關制度也是由參與合作的各地方政府共同制定，這也使得合作各方的訴求能夠得到相對充分的表達，增強了各方參與泛珠三角區域合作的向心力。

其次，泛珠三角區域合作屬于典型的以自愿協商為基礎的自下而上式治理模式。一方面，泛珠三角區域合作主要是九省二市經過協商自愿加入的非正式合作組織，組織成員間的地位是平等的，在合作中的分工協作關系不是由行政命令指定，而是以市場機制為基礎進行分工。另一方面，泛珠三角區域合作沒有強制性，也沒有國家的主導性參與，而是由利益相關方自下而上進行推動。因此，嚴格而言，泛珠三角區域合作屬于典型的區域治理模式，即由區域主體推動的合作，有別于傳統的來自上級政府部門的自上而下式的規劃。

再次，泛珠三角區域合作目前已經形成了一定的區域自組織。區域自組織的形成是一個區域形成內生增長能力的關鍵，在自組織形成后，區域的增長可以由市場機制這只“看不見的手”來實現，進而形成區域內部合理有序的協作機制，這也是維持區域合作生命力的重要保障。從泛珠三角區域合作來看，除了已經制度化的相關合作平臺與領域，更重要的是，在市場機制主導下形成的產業、要素等方面的分工協作機制，這意味著泛珠三角區域已經具有堅定的微觀基礎。

（二）泛珠三角區域合作的動力機制

在區域合作中，合作收益的存在是維系不同區域參與合作的根本動力，特別是考慮到不同區域在發展基礎、發展目標等方面的差異性，如何激發不同區域主體參與區域合作的動力是區域合作的關鍵。從現實來看，我國一些跨區域規劃實施效果差的重要原因就在于雖然上級政府配套了相關措施，但參與合作的區域主體并沒有參與合作的動力。從泛珠三角區域合作來看，該區域合作的動力主要體現在以下兩方面的合作收益上。

1.經濟協作收益

按照比較優勢原則，不同區域通過專業化生產自身具有比較優勢的產品，然后通過貿易互通有無，此時每個區域的福利水平達到最大，這意味著不同區域經濟主體通過參與區域合作可以獲取經濟協作收益。從泛珠三角區域來看，該區域內部各省區在經濟發展水平、產業結構、要素稟賦等方面具有顯著的梯度差異，這也為各省區基于比較優勢參與合作提供了基礎。

具體來看，目前泛珠三角區域按發展梯度差異可以劃分為四個層次，其中中國香港與澳門是第一個層次，這兩個地區經濟最為發達，在產業結構上主要以高端服務業為主，處于后工業化階段，在發展梯度上屬于泛珠三角區域經濟發展水平最高的區域；第二個層次主要包括廣東與福建，這兩個省經濟比較發達，在產業結構上處于高度工業化階段；湖南、江西、四川屬于第三個層次，這些省份工業體系相對健全，尚處于工業化的加速發展階段；第四個層次包括廣西、云南、貴州和海南，這些省份經濟發展相對落后，工業基礎薄弱，大都處于工業化的初級階段，在一些邊遠地區農業仍然占了很大比重。

可以發現，目前泛珠三角區域的“9+2”地區形成了相對清晰的梯度差異，這表明通過加強區域間的合作，基于比較優勢進行分工協作，促進區域間的商品和要素流動，使得泛珠三角區域的所有成員都可以獲得收益，這也構成了泛珠三角區域合作的主要動力之一。

2.擴大開放收益

中國自2001年加入WTO后，國際市場對國內經濟的影響日趨明顯，國內不同區域也積極利用這一契機進一步擴大開放來促進自身經濟發展。在2013年上海自貿區建立之前，泛珠三角區域的一個重要優勢便是擁有中國香港與澳門兩個自由貿易區，特別是依托兩個“CEPA”，參與泛珠三角區域合作的成員可以充分利用中國香港與澳門這兩個平臺，提高自身的對外開放水平，從而獲得擴大開放的收益，這也構成了泛珠三角區域合作的重要動力之一。

（三）泛珠三角區域合作的優劣勢

從對泛珠三角區域合作特點與動力機制的分析，可以進一步對目前泛珠三角區域合作的優勢與劣勢進行總結，具體來看：

泛珠三角區域合作的優勢體現在，首先，相對完善的合作制度框架。經過十年的合作，目前泛珠三角區域合作的各項制度已經相對比較完善，已建立兩大合作平臺，確立了十大合作領域以及相關的合作制度，這為泛珠三角區域合作提供了良好的制度保障。其次，基于市場分工協作形成的區域自組織優勢。泛珠三角區域合作主要依賴成員間的優勢互補、協作分工，市場力量在里面起到了基礎性作用，這也使得泛珠三角區域具有了一定的區域自組織特征，形成了一定的內生增長機制。第三，基于自主協商模式形成的制度創新優勢。泛珠三角區域合作是建立在成員間自愿、協商的基礎上的，相關制度的設計是由參加合作各方自下而上推動的。因此，這種模式對外部環境具有很強的適應性，可以及時結合新形勢的變化對合作的相關機制進行調整，在制度創新方面的自主性、靈活性都相對更強，這在當前中國改革進入“深水區”的大環境下顯得尤為重要。

另一方面，泛珠三角區域合作也存在一些不足。第一，區域合作缺乏權威性。由于泛珠三角區域合作成員間的地位都是平等的，相關制度也是協商形成的，因此在面臨一些跨區域以及涉及地方切身利益等問題上缺乏一個權威機構來有效協調不同成員的行為。第二，合作成員的目標多極化。在區域合作中，參與區域合作成員的目標往往具有不一致性，并因此導致沖突。具體來看，在參與泛珠三角區域合作的各省份中，中國香港希望通過借助合作擴大自身腹地，進一步鞏固自身作為國際金融中心的地位，中國澳門則希望進一步增強以博彩業為主導的服務業的發展；廣東目前正面臨著產業結構調整的壓力，希望借助泛珠三角區域合作轉移落后產業，實現產業結構的升級；福建則同時面對著長江三角洲經濟區與泛珠三角經濟區的吸引，此外，福建一直重點發展對臺經濟；湖南在參與泛珠三角區域合作的同時還受到武漢城市圈與川渝城市圈的吸引；江西、四川、貴州、海南等則希望加快工業化并借助泛珠三角區域擴大開放；云南和廣西在借助泛珠三角區域合作強化自身的同時積極參與與東盟的經濟合作。因此，目前參與泛珠三角區域合作的各省區在發展目標上都呈現出了明顯的多極化特征，這也是當前制約泛珠三角區域合作的重要問題之一。

二、國家區域發展的新戰略

“十一五”規劃以來，空間發展戰略開始納入到國家發展規劃中來。自2006年天津濱海新區被納入國家戰略，到2012年9月6日南沙新區的獲批，目前共有78項區域規劃及相關政策文件上升為國家戰略。其中，剔除一些重復規劃，主要的國家戰略性區域規劃文件共53項。在此基礎上，黨的十八大以來，國家分別從海路與陸路、國內與國外不同戰略方向提出了三大國家重大區域發展戰略：“一帶一路”（“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”）、京津冀協同發展與長江經濟帶。因此，泛珠三角區域合作也面臨著新的機遇和挑戰。

總的來看，這三大國家重大區域發展戰略具有以下顯著特點：第一，層次高，由中央高層主導區域重大發展戰略。第二，格局大，兼顧東中西南北，強調國土平衡發展。其中“一帶一路”涉及東部沿海地區，中西部地區，橫貫東中西；長江經濟帶東起上海，西至云南，涉及上海、重慶、江蘇、湖北、浙江、四川、云南、貴州、湖南、江西、安徽等9個省和2個直轄市；京津冀協同發展則是實現京津冀優勢互補、促進環渤海經濟區發展、帶動北方腹地發展的需要，也有利于南北平衡發展。第三，視野寬，全球布局，形成全方位開放格局?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推進絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路建設，形成全方位開放新格局”；長江經濟帶的建設則要實施東西雙向開放戰略，與依托亞歐大陸橋的絲綢之路經濟帶相連接，構建沿海、沿江、沿邊全方位開放新格局；京津冀協同發展的目標則是要建設世界級的城市群。第四，海陸統籌發展，面向海洋和中西部地區相結合的思路，體現了建設海上強國戰略的要求。其中“一帶一路”主要強調東部沿海地區和陸上絲綢之路的連接，長江經濟帶主要側重長三角、長江中游城市群和成渝經濟區這東中西三大城市群緊密銜接，京津冀協同發展的主要目的則是把環渤海和三北腹地發展連接起來。

值得注意的是，在黨的十八大前后，國家戰略性區域規劃呈現出了不同的特點，這也反映了中國宏觀經濟規劃的新形勢，這對于未來泛珠三角區域的發展是至關重要的。具體來看，在黨的十八大之前，國家戰略性區域規劃大都基于行政邊界進行規劃，在所有規劃中，省內城際和重要城市的區域規劃占主導地位，占總體的75%。在此期間，泛珠三角區域合作圍繞著兩個“CEPA”，具有明顯的整合特征，即不同區域通過打破行政邊界來提高自身的對外開放水平。而黨的十八大以來提出的國家重大區域發展戰略則具有明顯的整合特征，即規劃的立足點都是嘗試打破行政邊界的束縛。因此，在這種情況下如何繼續保持泛珠三角區域合作的競爭優勢是一個值得深思的問題。

三、新形勢下泛珠三角區域合作條件分析

泛珠三角區域合作經過十年的實踐，其區域自組織優勢的發揮取得了顯著成效，自下而上的運行機制不斷成熟。隨著“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等三大國家重大區域發展戰略先后提出并逐步實施，泛珠三角區域合作也將面臨新的問題。

（一）不利條件

1.空間上的分割

泛珠三角區域合作與兩大國家重大區域發展戰略空間上相重合。區域內所有成員完全被兩大戰略覆蓋，其中廣東、廣西、福建、海南、香港、澳門納入“21世紀海上絲綢之路”的戰略規劃當中，江西、湖南、云南、貴州、四川屬于長江經濟帶的規劃范圍，泛珠三角區域各省區被完全分割。兩大國家戰略的強力推動，直接增加了泛珠三角區域合作內部成員間利益協調和跨省域重大基礎設施建設的難度。

2.未上升到國家重大戰略層面

“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶先后上升為國家重大區域發展戰略，而泛珠三角區域發展規劃僅僅是2009年國家發改委在《關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》之后公布的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》，泛珠三角區域在國家區域發展新戰略層面略顯“尷尬”。

3.區域合作的利益協調和動力問題

國家重大區域發展戰略的提出，在一定程度上增加了泛珠區域內部成員利益的協調難度。泛珠三角區域合作順利推進最關鍵的因素在于，參與泛珠三角區域合作的預期利益的正向激勵，以及未參與泛珠三角區域合作可能在經濟版圖“邊緣化”的負向激勵。港澳通過參與泛珠合作能夠鞏固其世界城市和自由港的地位，擴大經濟腹地。廣東能夠“騰籠換鳥”，促進產業結構高級化。周邊省區希望吸引粵港澳產業轉移，利用自身資源優勢，在區域分工中占據有利位置。如果不能獲得期望的收益，則很有可能退出泛珠三角區域合作；如果多個成員參與泛珠三角區域合作處境變差，將直接損害到泛珠三角區域合作的可持續發展。泛珠三角區域內部成員分屬于不同的國家發展戰略，如何整合、協調兩大戰略是維持泛珠三角區域合作的重要課題。尤其是江西、湖南、云南、貴州、四川屬于長江經濟帶的規劃，極易被國家權威推動區域合作的規劃和各類政策資源吸引，此時長江經濟帶開發帶來的收益大小會直接影響到這五省區參與泛珠三角區域合作的動力。

4.協調合作的自組織與自上而下的權威規劃

泛珠三角區域合作相對松散的組織形式在解決跨區域合作中的深層次問題時面臨困難。涉及不同成員切身利益的問題，例如消除地方保護主義、跨省區重大基礎設施建設、區域統籌規劃、環境保護等，往往需要中央層面的協調規劃和更有效力的制度安排來保障。

泛珠三角區域合作主要以地方政府主導的自組織模式為主，如何與中央政府主導的國家發展戰略實現有效契合，充分發揮以市場原則為基礎的區域自組織的優勢，同時利用好中央權威推進基礎設施建設、實現體制機制創新是當前泛珠三角區域合作的突出問題。

（二）有利條件

1.“21世紀海上絲綢之路”有助于提升泛珠三角區域的戰略地位

“21世紀海上絲綢之路”串聯了東盟、南亞、西亞、北非、歐洲等各大經濟板塊的市場鏈，泛珠三角區域，特別是粵港澳地區是海上絲綢之路中國區域內經濟最發達、開放度最高的區域，其海上絲綢之路戰略橋頭堡地位凸顯。海上絲綢之路戰略的啟動，進一步提高了泛珠三角區域的戰略地位，有助于其開展與國外市場的經貿聯系，進而推動區域經濟一體化。

東盟是中國境外海上絲綢之路的第一站，也是海上絲綢之路戰略的首要發展目標。中國已連續4年成為東盟第一大貿易伙伴，東盟連續3年成為中國第三大貿易伙伴。2010年全面啟動的中國-東盟自由貿易區是僅次于歐盟、北美自由貿易區的第三大區域經濟合作組織。泛珠三角區域是中國與東盟國家經貿聯系最為緊密地地區，東盟國家與泛珠三角區域省份具有悠久的合作歷史、緊密相連的地緣人緣、產業差異性和資源互補性強、經貿基礎堅實。因此，海上絲綢之路將為泛珠三角區域合作帶來新的增長空間。

2.長江經濟帶與泛珠三角區域合作發展相互促進

長江經濟帶與泛珠三角區域在空間上有江西、湖南、四川、貴州、四川等5省重疊。長江經濟帶帶動區域資源整合，完善域內基礎設施建設，培育區域統一市場，保護區域生態環境，為泛珠三角區域合作發展打下重要基礎。泛珠三角區域在發揮市場配置資源基礎性作用、港澳世界城市和自由貿易港建設、對外開放和經貿合作等方面則可以與長江經濟帶區域相互借鑒學習。

長江經濟帶國家戰略的啟動，實現了國家自上而下的區域治理，具有極強的權威性和執行力，但是最終區域治理的效果還要取決于區域內部自下而上的區域自組織發育程度。泛珠三角區域以自下而上的區域自組織機制運行十年之久，整體制度設計上相對完善，可以為長江經濟帶重大國家戰略的推進提供良好的經驗借鑒。

3.國家戰略帶來豐富的配套資源和政策紅利

在新的形勢下，泛珠三角區域既可以獲取中國沿海開放政策、西部大開發優惠政策、長株潭兩型社區國家綜合配套改革試驗區先行先試政策紅利，又可以充分利用兩大國家區域發展重大戰略的政策支持。兩大重大國家區域發展戰略重點推進的建設與泛珠三角區域自下而上推進的內容具有一致性。泛珠三角區域內各省份均可以享受兩大國家戰略在完善區域內交通體系、一體化市場建設、創新區域協調機制和生態環境開發保護等方面的政策。兩大戰略的推進，為泛珠三角區域合作掃除空間阻力、機制阻力和環境保護壓力打下堅實基礎，有助于提高各成員對泛珠三角區域合作發展的信心。同時，兩大重大國家戰略給泛珠三角區域合作帶來了大量的政策配套資源，對于完善區域內各省的基礎設施、自身定位與功能優化有重要的推動作用，這也將進一步提高泛珠三角區域合作的水平和層次。

四、新形勢下泛珠三角區域合作的對策與建議

（一）契合三大戰略，正確處理泛珠三角區域與國家發展戰略的關系

1.積極配合海上絲綢之路、長江經濟帶的戰略推進

主動配合“21世紀海上絲綢之路”發展戰略的啟動，利用區位優勢條件和競爭力，整合泛珠三角區域內各經濟區的開發，協調產業對接，促進產業結構的高級化和泛珠三角區域內部產業轉移。針對長江經濟帶重疊包含的5省區，應加強在區域資源整合、完善基礎設施、區域統一市場培育、區域生態環境開發保護等方面的對接合作，利用長江經濟帶開發為泛珠三角區域合作發展夯實基礎。

2.努力提升自身戰略規劃層次

泛珠三角區域在跨區域重大基礎設施建設，破解區域內行政區劃分割和體制壁壘障礙等方面也需要有國家層面的統一協調。泛珠三角區域合作同屬一個國家，又存在兩種制度與東中西三個梯次的發展差異，泛珠三角區域在國內區域合作與國際區域合作競爭中具有特殊的示范意義，同時又與兩大國家重大區域發展戰略空間重疊，應積極爭取納入國家重大發展戰略決策。

（二）創新體制機制，充分發揮并強化區域自組織優勢

1.充分發揮市場配置資源的基礎性作用和自組織優勢

借鑒港澳市場體制優勢，深化體制機制創新，破除行政壁壘，為市場發揮作用創造條件，同時積極發揮區域自組織的優勢。隨著區域合作關系的深化，區域合作規劃成為一種有效的合作方式。從美國都市區實行區域協調管理的做法和經驗看，成效最為明顯的協調手段是區域合作規劃［1］。隨著泛珠三角區域合作的加深，區域產業合作的主要方式開始由產業間的垂直聯系向垂直和水平聯系并存的局面演變?？臻g經濟自組織作為市場條件下基本的運行機制，根據產業分工水平的不同分為因果累積型自組織和合作推進型自組織［2］。新形勢下泛珠三角區域合作應把握區域合作進程和區域合作規劃動態變化關系，根據區域內要素稟賦和產業梯度，完善基于產業垂直聯系的因果累積型自組織和基于產業水平聯系的合作推進型自組織運行機制。

2.理順區域合作發展的長效機制

動力機制只能保證各成員參與泛珠合作，能否獲得泛珠三角區域合作的目標收益并保證合作長效發展，必須完善泛珠三角區域合作的長效機制。泛珠三角區域合作是自下而上充分發揮市場機制的區域自組織，而市場的力量使得區域經濟發展水平差異呈現出倒U形的軌跡。因而，需要在市場機制發揮作用的同時，配合必要的符合各成員利益的利益分配機制和補償機制，形成泛珠三角區域合作的長效機制。建立和完善合作協調機制，完善利益分配機制，保證各利益主體能夠在專業化分工中獲益；建立補償機制，可通過設立發展基金用于支持域內生態環境保護和落后區域產業轉移對接。

（三）擴大對外開放，努力整合國際資源促進區域發展

1.打造21世紀海上絲綢之路的橋頭堡

泛珠三角區域要充分利用港澳自由貿易港和金融服務貿易中心的地位，加強與海上絲綢之路沿線國家地區的經貿合作，提高泛珠三角區域的國際化水平。充分依托中國-東盟自貿區平臺優勢，利用廣東、福建與東盟國家的人緣優勢，廣西、云南省份的地緣條件，深化與東盟國家的經貿合作。充分發揮中國-葡語國家經貿合作論壇的作用，利用澳門與葡語系地區深化經貿合作，拓寬同拉丁語系國家的經貿聯系；促進澳門與巴黎、盧森堡和里約熱內盧等拉丁語系國家金融城市合作，共建拉丁語系國家的金融網絡。

2.建立粵港澳區域自由貿易區

上海自由貿易區已經啟動一年之久，天津自貿區也正在積極醞釀。依托于兩個CEPA和《粵港合作框架協議》《粵澳合作框架協議》，粵港澳經濟合作由自發的非制度合作轉向市場基礎上的制度化合作?；浉郯慕洕撓等找婢o密，三地的產業聯系由垂直分工向水平分工轉變，在環珠江灣正在形成以港深、澳珠和廣佛為核心的要素集聚高地，經濟一體化水平顯著提高。可以考慮利用港澳與內地之間CEPA實施十多年來的成效，發揮港澳作為自由港的優勢，結合深圳福田、鹽田、沙頭角，珠海，廣州南沙保稅（港）區、保稅物流園區等已有的基礎條件，建立具有特色的粵港澳區域自由貿易區。

［1］羅勇.粵港澳區域合作與合作規劃的耦合演進分析［J］.城市與區域規劃，2014，（6）.

［2］金麗國.區域主體與空間經濟自組織［M］.上海：上海人民出版社，2007.

［3］王暉.泛珠三角區域合作的利益博弈與協調機制［J］.天府新論，2009，（6）.