“十三五”時期我國區域發展：更多元、更均衡

劉云中

近年來，我國區域協調發展的理念明顯有了很大的進展。當前，我國國民經濟第十三個五年規劃正處在編制階段，在新的發展時期，我國經濟發展將呈現出一些新的特征，區域經濟將更為多元化、更加均衡。

一、“十三五”時期我國區域發展面臨的問題和任務

“十三五”時期，我國區域發展面臨艱巨的問題和任務，其中有些是老問題，也有些是碰到的新現象。

第一是持續縮小區域差距。近年來，我國的區域發展相對差距有所縮小，但絕對差距仍然在擴大，2005年之后，隨著東部地區工業化接近完成和區域總體發展戰略的作用逐步顯現，區域差距開始不斷下降，反映區域差距的對數標準差由2005年的0.256逐步下降到2012年的0.219。從絕對水平看，區域差距卻一直在擴大，1978年省際人均GDP最高的比最低的高2322元，到2012年，這一差距已經擴大到75484元。即便扣除價格的影響，這一差距也已經達到26565元。地區之間發展質量和基本公共服務方面的差距也相當明顯，如根據《中國人類發展指數（2013）》中公布的各省人類發展指標，2010年人類發展指數最高的省份是北京，達到0.821；最低的省份是西藏，只有0.569，比前者低了30%。

第二是調整超越了資源環境承載能力的人口和經濟活動。我國區域人口和經濟的集聚程度與其資源環境的承載能力不匹配的現象卻屢見不鮮。水資源過度開采和空氣嚴重污染是這種不匹配的突出反映。海河流域的水資源利用率已經超過100%，中國50個最大的城市均因過度開采地下水而出現地面沉降現象。在人口規模排前500位之內的城市中，只有不到1%達到了世界衛生組織推薦的空氣質量標準。

第三是化解區域產業結構趨同和產能過剩的問題。我國區域之間的產業同構凸顯，同質化競爭和產能過剩問題加重，反映區域產業同構程度的結構相似系數自2003年以后開始較快上升，由2003年的0.809上升至2010年0.829。2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平，嚴重影響了資源的空間配置效率。

第四是優化城市結構，發揮城鎮化的聚集效應。總體上講，我國城市規模結構與國際平均模式大體相同，但細分起來，我國城市規模結構亦存在不足之處。500萬人以上超大城市人口所占比重，中美比較接近；100萬—500萬人大城市人口所占比重，中國比美國低10個百分點；100萬人以下城市人口所占比重，中國明顯高于美國。實證研究表明，100萬人以下的城市效率要明顯低于100萬—500萬人的城市，其增量投資產出比（ICOR）要高10%—30%。城市群內部各城市之間的連接性（包括物理的聯系和經濟的聯系）不夠強，分工不夠合理，提高城市群的集聚效率和集群效應的空間大，亟須加強城市間的聯結性和分工合作關系。

第五是完善中央地方關系，建立更有凝聚力的區域格局。隨著國家發展階段的轉化以及區域發展路徑的多元化，中央與地方之間、各區域之間的關系更加復制，影響區域協調發展的深層次問題將會凸顯，迫切需要建立中央與地方之間關系的調整機制。這一屬于政治學（Political Science）范疇的問題實際上卻是影響區域協調發展的一個基本條件。由于中央與地方之間財權和事權劃分對于地方政府的行為有很大的影響，當前地方政府的競爭行為以及由此產生的諸多問題都與中央與地方之間關系的進一步調整密切相關。

二、“十三五”期間促進區域協調發展的基本思路

適應區域發展的大趨勢，實現區域協調發展的目標，在“十三五”期間必須進一步轉換促進區域協調的思路，以促進人口的流動和基本公共服務的均等化為突破口，在提高勞動要素配置效率、促進區域經濟增長和環境改善的同時，實現區際公平。

更靈活的市場。充分發揮市場在配置資源過程中的決定性作用，合理引導要素流動，優化生產要素在整個國土空間上的配置。靈活的市場就是交易成本更低的市場，通過努力減少阻礙市場運行的一切不合理因素，構建全國統一市場，促進產品和要素按市場信號的指引在地區間自由順暢流動，讓各類企業成為平等的市場主體，自主地做出投資決策和選擇生產區位。

更完善的政府。更好地發揮政府的作用，積極發揮政府在培育經濟增長極，扶持問題區域，保障區域公平，保護環境等方面的作用。在維護和保持各地積極性的同時，對現行區域競爭模式加以規范和引導，將偏重于效率的區域戰略調整到兼顧“效率”、“公平”和“環境”的區域協調發展戰略上來。對于出于政治和國防安全考慮的重大基礎設施和生產力布局，政府應擁有充分的決定權和實施手段。

更能動的微觀主體。減少阻礙施加于企業、勞動者和居民身上的不合理束縛，調動一切微觀主體的主動性，激發一切微觀主體的創造性，增強微觀主體能力，創造公平、透明、靈活的社會制度環境，鼓勵微觀主體積極探索創新，加快投資主體和投資方式的多元化。

更均衡的布局。國土宏觀布局要向適度均衡的方向發展，鼓勵各地方因地制宜地促進發展，要依托各地發展優勢，做好統籌協調，促進形成各具特色、互補互助的地區產業結構和經濟結構，以最大限度地發揮分工合作效應。與此同時，國家的區域發展政策、重大基礎設施和重大產業投資項目要向中西部地區傾斜，加大沿邊內陸開放，形成均衡的國土空間。

更嚴格的環保。人口和經濟活動要嚴格按照各地區資源、環境、生態的承載能力進行安排。大幅提高生產過程中各項排放標準和排污收費標準，更嚴格地執行總量控制，堅決消除污染排放和能源消耗超標的現象。

三、“十三五”時期要進一步樹立多元和均衡的區域發展導向

近年來，我國區域協調發展的理念有一系列的進展，首先體現為區域協調發展基本內涵的全面性，包括效率、公平和可持續性等三個要素。效率，主要是指資源和要素在空間上實現優化配置；公平，主要是指各地居民享有大體相同的生活和基本公共服務水平；可持續性，主要是指各地人類和經濟活動在其資源環境承載力允許的范圍內，生態環境不因區域經濟發展而遭受破壞而始終處于良好狀態。提高效率，推進公平和保護生態環境的可持續性既相互依存，又相互制約。促進區域協調發展，必須在提高效率，推進公平和保護生態環境可持續性之間尋找平衡點。其次是區域協調發展的內生性。我國關于區域發展的新理念吸取了現代經濟增長理論的成果，強調一個區域的發展不僅是某個外在的，旨在提高生產率的沖擊的結果，而且是內在的經濟主體（個人、企業和政府政策）選擇行為的結果，因此在促進區域協調發展過程中也就比較重視發揮中央和地方兩方面積極性，同時也比較重視對貧困地區、經濟欠發達地區人力資本的培育和積累。

在“十三五”時期，區域發展路徑將更為多樣化。隨著收入和財富的上升，人的需求將出現變化，不僅需要繼續積累財富，也增加對閑暇的需要，更需要好的生態環境。在以前發展階段中，需求量較小，看上去不重要的產品和服務，其需求會變大，產品和服務的品種更加多樣化，從而要求產品和服務的提供也呈現相應的變化，這也就要求區域發展的路徑可能會更加的多樣化，不同類型的區域和城鎮就都有發展機會。發展路徑的多元化首先會改變發展的導向，不同的區域會有不同的發展導向，長期詬病的GDP導向面臨內在壓力而發生改變；其次，不同區域在促進地區發展的過程中，所采用的措施也會有不同，將難以復制原有的“增加投資—建設基礎設施—發展制造業—擴大出口”的模式，因為服務業的發展和出口占比的下降都會沖擊這個模式。

“十三五”時期我國區域的人口流動和經濟活動將更為均衡。改革開放以來，隨著全國統一市場的建設，商品和要素流動性增強，人口跨省域的大規模流動是促進我國經濟發展的重要因素之一。然而在新的發展階段，這種人口流動的規模和方式是否會持續則是在“十三五”及其后一段時間需要思考的話題。結合我國經濟轉向內需拉動以及內地沿邊地區的開發開放，未來人口跨省流動的增長將趨緩，省域范圍內流動和就業將增強。因此，轉型的過程將要求區域發展的導向在空間上更為均衡。

在區域經濟發展更為均衡的條件下，省域內的本地城鎮化將是推動區域發展的重要動力。區域經濟學的基本原理說明，要素和經濟活動的集聚才會有更高的經濟效率，因此經濟活動和人口仍然要有更高的集聚程度，省域內的中心城市將是“十三五”時期的經濟和人口集聚的重點方向。

隨著發展階段的轉換，“十三五”時期我國區域協調發展將會進一步要求縮小地區差距、促進社會和諧穩定；進一步要求優化資源在區域空間上的配置狀況，提升我國經濟整體效率和競爭力；進一步要求促進生產力布局與資源環境承載力相適應，加大環境生態保護的力度。我國區域發展的理念將會趨向多元化和均衡化。多元化指區域發展的目標和路徑都將趨于多樣化，既不會有單一的發展目標，也不會有統一的發展路徑和措施，更加強調區域的特性和因地制宜的措施。均衡化強調國土空間的均衡發展，人口和經濟活動在國土空間范圍內的相對均衡分布，縮小地區之間在經濟社會和公共服務方面的差距。