我國共有產權經適房制度創新研究

摘要：共有產權經適房以共有權理論為平臺，對傳統經適房的產權歸屬、用地方式、使用管理、交易流轉等環節進行系統性改造，應當作為未來我國經適房的改革方向。現行共有產權經適房立法仍延續了傳統經適房的制度框架，無法體現出共有產權經適房的理論優勢。未來應兼顧物權按份共有和社會保障政策兩個維度，從建設用地方式、政府產權代表、購房者產權取得方式和交易機制、房屋使用規則等方面對共有產權經適房制度予以優化完善。

關鍵詞：經適房，共有產權經適房，有限產權，共有權，按份共有

中圖分類號：DF521 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）01-0050-55 收稿日期：2014-11-20

目前，我國已初步形成以經濟適用住房（以下簡稱“經適房”）、廉租住房、限價房、公共租賃住房為主的保障房體系，并處于進一步整合與調整之中，其中一個頗具爭議的問題即是傳統經適房如何向共有產權經適房轉變。共有產權經適房實質上是以共有權理論為基礎，對傳統經適房的用地方式、價格設定、房源籌集、產權歸屬、交易退出等關鍵環節進行系統改造，它有助于滌除傳統經適房的一系列弊病，也為保障房的規范化發展提供了有力支撐。

1 共有產權經適房的制度優勢

共有產權經適房是針對傳統經適房的制度弊病而推出的，它以物權按份共有理論為平臺，對傳統經適房制度進行全面改造。可以說，共有產權經適房在理論和實務上都彰顯出更為先進的制度優勢，應當作為我國未來經適房的改革方向。

1.1 產權歸屬更為清晰

依《經濟適用住房管理辦法》第三十條第一款之規定，傳統經適房的產權歸屬于購房者，只是該產權是受到諸多限制的“有限產權”，這種模糊的產權界定方式不僅在理論上有違反物權法定主義之嫌，還會引發實務中的諸多亂象：一是購房者以“有限產權”之名坐享“完全產權”之實，二是地方政府無法享受對經適房建設所減免土地出讓金和稅費等“隱性投入”的產權收益。而共有產權經適房將房屋產權改由政府和個人按份共有，政府將所減免的土地出讓金和稅費轉化為經適房產權份額，由此解決了傳統經適房產權不明的問題。

1.2 上市交易更為便捷

依《經濟適用住房管理辦法》第三十條第二、第三款之規定，傳統經適房的上市交易須購房滿五年，且應按照屆時同地段普通商品住房與經適房差價的一定比例向政府交納土地收益等相關價款。而共有產權經適房的價格組成將由不完全向完全轉變，與所有商品房一樣將土地出讓金、稅費等全額計入房屋成本，形成與商品房價格基本接近的價格。也就是說，共有產權經適房打破了傳統經適房與商品房的價格藩籬，變二者價格的“雙軌制”為“單一制”。

1.3 準入人群更為醇化

傳統經適房上市交易的巨大利潤空間會誘使大量不符合標準的人員混入保障對象之中，這也是經適房制度屢遭詬病的一大問題。而共有產權經適房由于實行價格的“單一制”，購房者所獲得的產權收益與市場價值始終保持一致，并不存在額外的利潤空間，這就從根本上消除了不符合標準的人員混入保障范圍的利益動機。可以說，共有產權經適房以“出口”反制“入口”的方式，將從源頭上避免滋生的尋租腐敗問題，限制了炒房等投機行為，使經濟適用房做到循環使用，發揮住房保障資源的最大利用空間。

2 共有產權經適房的規范梳理

從制度變遷的視角來看，共有產權經適房屬自下而上的誘致性制度變遷，是地方政府針對傳統經適房諸多弊病所自發采取的改革探索，并由個別地方試點逐步向全國范圍推廣。在這一過程中，試點地方頒布的規范性文件無疑具有重要的參考價值，也是未來推行共有產權經適房的制度基礎。

2.1 共有產權經適房的產權歸屬

2.1.1 購房時初始產權比例的設定

目前，共有產權經適房的初始產權普遍是對購房者的最低出資額做出要求，如《淮安市共有產權經濟適用住房管理辦法（試行）》第七條第一款要求個人出資“應與購買經濟適用住房出資額相當”；而對于政府產權比例的出資，大多以顯化的土地出讓金構成，如《淮安市共有產權經濟適用住房管理辦法（試行）》第四條明確了“主要以顯化土地出讓金構成，并逐步過渡到貨幣補助與土地出讓金顯化相結合，條件成熟時，可直接以貨幣形式補貼購買一定價格及標準范圍內的商品住房，形成共有產權住房”。可見，目前購房者與政府的初始產權比例并非依其真正出資予以界定，更多的仍是一種理論預設的結果。其中，購房者的個人出資較傳統經適房并無本質差異，政府的出資則主要依據顯化的土地出讓金等方式確定。

2.1.2 購房后個人完全產權的取得

購房者取得部分產權后，可以通過繼續出資方式向政府購買剩余產權，不同時間階段可以享受不同的價格優惠。如《吉林市保障性住房按份共有產權實施管理辦法》第二十條采取3年、3-6年、6年以后三個購買階段，其中，不足3年不得購買，滿3年不足6年按原價購買，6年后購買價格考慮折舊、地價、增值等因素確定。實際上，購房者支付的剩余產權出資仍是以評估價格為準，政府則給予其一定程度的價格優惠。

2.2 共有產權經適房的交易與抵押

2.2.1 購房者部分產權的交易

現行地方立法基本延續了《經濟適用住房管理辦法》第三十條第二款的禁止性規定，如《連云港市市區共有產權經濟適用住房實施細則（試行）》第十五條、《吉林市保障性住房按份共有產權實施管理辦法》第二十一條第二款均強調共有產權經適房的購房者在未取得完全產權前，不得將所購住房上市出售；對于特殊原因確需出售的，按照原購房價格由經適房主管部門（或住房保障中心）進行回購。

2.2.2 購房者完全產權的交易

現行地方立法對購房者取得完全產權后的交易仍設置了兩方面限制：一是政府在同等條件下享有優先購買權，二是購房者應當補交一定的交易收益。實際上，依共有權法理，上述兩方面限制的合理性仍有待商榷，因為購房者在購買政府產權比例時已經支付了相應對價，其取得產權應為完整、無瑕疵的產權，自然可以自由處分，并無理由設置交易時間和主管部門同意的前置條件。

2.2.3 共有產權經適房的抵押

部分地方立法允許共有產權經適房設定抵押，如《淮安市市區保障性住房建設供應管理辦法》第二十六條規定“可以按照普通共有產權房屋依法抵押”；而也有部分地方立法限制共有產權經適房設定抵押，如《上海市共有產權保障房（經濟適用住房）申請、供應和售后管理實施細則》第三十八條規定“不得設定除共有產權保障房購房貸款擔保以外的抵押權”。相較之下，后者更能夠兼顧經適房的融資擔保功能和社會保障屬性，應予肯定。

2.3 共有產權經適房的出租與出借

現行多數地方立法嚴格禁止購房者將共有產權經適房用于出租和出借。《無錫市共有產權經濟適用住房試行辦法》第十八條、《吉林市保障性住房按份共有產權實施管理辦法》第二十四條、《連云港市市區共有產權經濟適用住房實施細則（試行）》第十七條、《江蘇省共有產權經濟適用住房試行辦法》第十九條均明確禁止共有產權經適房購房者將房屋用于出租經營。

2.4 共有產權經適房的物業服務

現行地方立法對共有產權經適房的物業服務規則主要涉及以下幾方面：第一，公用部位和公共設施維修基金由國家和購房家庭按產權份額（或面積份額）分別承擔；第二，物業服務費用由共有產權使用人（即購房者）承擔；第三，用部分（或專有部分）維修費用由使用人（即購房者）承擔。由此可見，共有產權經適房物業費用的承擔實際上遵循一個基本規律，即因房屋直接占有使用而產生的費用由購房者負擔，因房屋產權直接產生的費用由購房者和政府分擔。

3 共有產權經適房的制度創新

基于上述規范分析，不難看出現行共有產權經適房的制度設計遠沒有達到以共有權理論改造傳統經適房的目的，尤其是仍固守經適房與商品房價格的“雙軌制”。應當看到，產權的按份共有是共有產權經適房的制度核心，未來改革應以此為基石，兼顧社會保障政策予以系統化構建。

3.1 明確建設用地應以出讓方式供應

現行經適房建設用地的劃撥方式有悖于經濟學上“任何生產要素的投入都應按其貢獻獲得相應的收益和補償”原則，實務中也難以確定政府所減免的土地出讓金和稅費的金額，自然也無法確定政府與購房者的產權比例。而惟有采取土地出讓方式，并將土地出讓金、稅費等全額計入房屋成本形成與商品住房價格接近的經適房價格，政府才可以根據不同收入的中低收入家庭提供相應的補貼，實現由暗補向明補、由土地稅費補貼向貨幣化補貼的轉變。在操作程序上，共有產權經適房建設用地的土地出讓金和相關稅費可由政府直接撥付給代表政府行使產權的獨立機構，由該機構與購房者共同出資形成共有產權。

3.2 創設獨立機構代表政府行使產權

政府作為經適房共有產權人必然會帶來一個棘手的問題，即政府作為虛化主體如何具體行使產權？目前各地大都規定由住房保障管理部門代為行使，這也就意味著住房保障管理部門兼具了私法上產權主體和公法上監管主體兩種角色，而這兩種角色在利益訴求上并不一致。從域外經驗來看，英、美兩國共有產權住房的產權主體均由第三方獨立機構（如英國的“住房協會”）和購房者組成，政府并不直接持有房屋產權。鑒此，我國未來可以成立獨立性的保障房產權持有機構，由其代表政府持有和行使國有產權部分的私法性事務，而各地住房保障管理部門則醇化為行使保障房監管職能的機構，專司保障房領域的公法性事務。此外，該獨立機構還可負責共有產權住房乃至整個住房保障制度的運行實施調控與監督，包括維修基金的管理、租金的收取及分配、小區物業公司的招標工作等。

3.3 允許經適房購房者靈活取得產權

現行地方立法關于經適房購房者的初始產權設定過于僵化，無法照顧到保障對象支付能力的不同，為此，可以從共有權法理出發，允許購房者自行決定購買的產權份額，使共有產權經適房的產權運行機制更為靈活。

3.3.1 購房者可在最低比例之上自由設定初始產權

理論上，由于共有產權經適房可以實現個人與政府產權的自由組合，并沒有必要繼續沿用傳統經適房的出資要求，但如果購房者出資過低，也會導致政府財政負擔過重、保障對象隱瞞實際收入等道德風險的產生。為此，可以在維持共有產權經適房資金合理循環的基礎上，由地方政府根據本地實際設定購房者的最低出資比例，購房者可在此之上選取任意比例取得初始產權。正如《淮安市共有產權經濟適用住房管理辦法（試行）》第八條所規定的，“應積極創造條件，對不同收入層次的中低收入住房困難家庭，通過調整產權比例配售共有產權房，實現多層次保障，避免夾心層，實現不同層次保障的無縫對接”。

3.3.2 購房者應依據市場對價取得經適房完全產權

現行購房者“分階段”購買共有產權經適房的做法，使購房者的支付對價始終與市場價值存在一定差距，這無疑會重蹈傳統經適房與商品房價格“雙軌制”的覆轍。解決這一問題的關鍵是打破政府對共有產權經適房市場價格的定價權，按購房者購買政府產權時的市場評估價格來確定支付對價。在評估價格的選擇上，地方政府可以指定若干權威的房屋價格評估機構作為備選項，在購房者購房時隨機抽取一家作為評估單位，若購房者或政府對評估結果存在異議的也可進行二次評估。

3.4 統一購房者對經適房的使用規則

3.4.1 購房者未取得完全產權前不得將房屋出租或出借

對購房者出租或出借行為的禁止主要是鑒于經適房的屬性要求和共有權的基本法理，在購房者取得完全產權后自然喪失了相應的法理依據。為此，應當將該出租和出借的禁止范圍限定在購房者未取得完全產權之前，購房者取得完全產權后可以自由處分房屋。

3.4.2 購房者和政府應分擔經適房物業服務權利義務

現行立法已確立了共有產權經適房物業服務費用產權所有和直接占有相分離的承擔原則，這在未來立法中應予以堅持。詳言之，公用部位和公共設施的維修基金由政府和購房者依產權份額分擔，政府部分由代表政府行使產權的獨立機構負責繳納；物業服務費和自用部分（或專有部分）的維修費用由購房者（即使用人）承擔。此外，考慮到政府并不直接使用房屋，經適房的建筑物區分所有權也應授權購房者行使，政府則應當服從業主大會或業主委員會的決定。

3.5 豐富經適房購房者的產權交易機制

3.5.1 購房者可以在有限范圍內交易其產權份額

第一，購房者在未取得共有產權經適房完全產權前可以交易其產權份額，但交易對象應符合經適房的保障標準，即只能在保障對象內部進行循環交易。從國際經驗來看，盡管各國保障房制度各異，但在保障中低收入家庭住房問題上采取的政策是相近的，都是將有限的國家經濟資源留在中低收入家庭中。如我國臺灣地區《國民住宅條例》第十二條就規定：“國民住宅承購人所承購之國民住宅及其基地，非經國民住宅出售機關之同意，不得出售、出典、贈與或交換；其經同意出售者，國民住宅出售機關有優先承購權。國民住宅出售、出典、贈與或交換之承受之，應以具有購買國民住宅之資格者為限。”可以說，將保障房資源限定在保障對象內部流轉是國際上的通行做法，這一方面將充分尊重購房者的私有產權，另一方面將剔除現行政策中經適房的投資功能，可以有效減少經適房領域的“炒房”現象，進而從房源數量上保障城鎮中低收入家庭的基本住房需求。

第二，政府在同等條件下享有優先購買的權利。依《物權法》第一百零一條之規定，政府作為共有權人享有同等條件下優先購買購房者轉讓的產權份額的權利，政府可藉此優先購買權強化對經適房的調控能力。2011年深圳市政府頒布的《深圳市住房建設規劃（2011-2015）》第二十七條對此也明確“對依據相關政策允許上市交易的保障性住房，僅能由政府以扣除增值收益的價格回購，并重新分配給符合條件的保障對象，實現保障性住房在中低收入居民和人才中循環分配的機制”。

3.5.2 購房者可以在市場上自由交易其完全產權

購房者購買政府產權而取得完全產權后，房屋性質即由經適房轉變為商品房，自然可以在市場上自由流通。實際上，若共有產權經適房的建設用地采取出讓方式供應、初始產權按出資比例確定、購買政府產權按市場評估價格做出，則經適房與商品房價格就始終保持一致，購房者的產權也即是不受限制的完整產權。在這一意義上，共有產權經適房購房者取得完全產權后并不存在所謂上市交易問題。進一步講，共有產權經適房將政府投資回收由上市交易環節向產權取得環節的前移，還可避免傳統經適房上市交易時無法確定政府收益的困惑，為“倒逼”不符合標準的人員自動退出保障范圍奠定了基礎。

4 結語

共有產權經適房是我國借鑒域外共有產權住房經驗對傳統經適房制度的一次系統創新，它試圖以物權按份共有為主線，對傳統經適房的用地方式、產權構成、產權變動等進行針對性改造。然而，綜觀各地探索仍始終徘徊于傳統經適房的邏輯框架內，諸多關鍵制度無法實現既定目標。本文立足于共有權理論和保障房公共政策，對共有產權經適房的應然制度設計加以全面闡述。當然，本文的研究仍基于現行產權型和租賃型保障房的二元劃分結構，未來伴隨著國家保障房政策的深度調整與轉型，共有產權住房可能面臨更大的適用空間，居民住房的實現方式也將更加多元。

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作者簡介：

田智，南開大學法學院民商法專業博士研究生，研究方向為物權法、房地產法。

基金項目：

南開大學2011年度中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“我國保障性住房法律制度的檢視：成就、問題、對策（項目批準號：NKZXYY1103）”。