自發性農地轉用的特點與效率分析

1 前言

黨的十八屆三中全會指出：我國仍需要從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。目前，我國土地資源配置尚未實現全面市場化，農地轉為建設用地的行為主要由地方政府主導，這種模式雖然能夠為土地管理和地區經濟調控方面提供便利，但也使得農地-市地配置主要體現了地方政府的意志，更多服務于地方政府競爭和土地財政。

當然，地方政府主導農地轉用存在缺陷，并不意味著當前將農地轉用決策權交予市場或經濟個體，就能夠帶來效率和福利上的改進。首先，如果轉由市場來主導農地轉用，會嚴重影響地方政府的經濟調控能力和財政收入，產生巨大的制度成本。從上世紀我國推行一系列市場化改革政策開始，地方政府便通過建設用地供應進行轄區經營；同時，隨著分稅制改革和建設用地出讓招拍掛制度的實施，地方政府通過土地儲備、土地出讓獲取了大量的預算外收入，進而形成了土地財政的現象，地方政府的良好運轉很大程度依賴于現行的土地制度。其次，一些研究也注意到，土地市場化可能帶來的貧富差距擴大、宏觀經濟波動以及生態環境變化效應，這一方面是源于土地利用中廣泛存在的外部性問題無法在市場中顯現，另一方面也是由于市場中還存在著大量非理性的經濟主體，例如地方政府在采用稅收優惠和土地政策優惠時，企業總是會產生投資沖動（郭慶旺，2006）。

如果單純在農地轉用應由政府主導還是市場主導中做出選擇，目前政府主導的方式具有其合理性。但同時，農地保護和建設用地集約利用方面的績效依然不能達到令人滿意的程度，我們仍然需要通過理論和實踐分析尋找一條可行的路徑，使農地轉用效率得到逐步的提高。這類的研究中，譚榮等（2009）嘗試將農地轉用細分為83個步驟以分析農地轉用中政府與市場的邊界。錢忠好等（2013）通過實證證實土地市場化水平與城鄉居民收入差距的倒U型關系，說明加大土地市場化改革力度在縮小居民收入差距中的重要作用。

本文主要是對自發性的農地轉用情況進行分析，這種情況多發生在鄉鎮企業涉及的農地轉用過程中。最著名的包括浙江溫州、江蘇蘇南地區、廣東南海和天津大邱莊等，盡管蘇南、大邱莊等地最初均是由鄉鎮政府主導，但在農地轉用方式上多是在農村集體內部進行，與目前通過土地征收轉為國有建設用地的做法存在很大差別。相比于地方政府主導的城市擴張或開發區建設，這類情況在區位和時間決策上有著更大的主動性，那么這樣的農地轉用具有怎樣的特點和效率？相比于尚待改進的地方政府主導模式，這類農地轉用能夠帶來哪些啟示？本文將通過該類農地轉用產生條件、特點和效率分析，總結相關的啟示和政策建議，從而為農地轉用管理制度建設提供理論依據。

2 鄉鎮企業自發性農地轉用的背景

本文提到的自發性農地轉用主要是指因經營性目的使農地未經過征收程序轉為建設用地，而所有權未轉為國有的情況。這既包括通過合法程序，也包括上世紀90年代普遍的隱性（非法）轉用和更早期土地用途管制尚未實施時的農地轉用。相比于政府主導的農地轉用，自發性農地轉用最大的特點在于縣級以上地方政府沒有通過項目選址、審批等方式直接參與農地轉用決策。

按照《土地管理法》的規定，鄉鎮建設用地分為鄉鎮企業用地、宅基地和公益事業用地三類。在這當中，僅有鄉鎮企業用地具有經營性。鄉鎮企業起步于新中國成立初期的農村手工業和農村副業，隨著十一屆三中全會提出將城市工業的一部分擴散給社隊企業經營（之后社隊企業更名為鄉鎮企業），1984年以后鄉鎮企業從數量、從業人員、產值等方面開始了高速增長。我國《土地管理法》于1986年頒布，滯后于鄉鎮企業發展，因此也難以對鄉鎮企業用地的布局和規劃問題進行管理。這一階段，由于土地資源家底不清，權屬混亂，鄉鎮土地利用管理仍然處于無序狀態，因此，只要村集體能夠協調好各戶利益，企業占用耕地并不會受到制度約束。“村村點火，處處冒煙”的描述恰好說明了這一階段農地轉用的普遍性和分散性。

1986年以后，土地管理的法制體系逐漸形成，而城市開發加速、農村工業化以及已有用地習慣卻與之產生了較大的沖突。1993-1996年和1998-2002年兩個階段查明的違法土地面積分別占到合法面積的15.5%和12.4%（賈生華，2006），在這當中，農村集體和個人參與“隱性流轉”的數量也占有相當的比例。

現行法律規定，鄉鎮企業建設用地涉及占用農用地的，需要向縣級政府土地管理部門申請，并逐級上報省級人民政府批準，土地管理部門會對項目的用地數量、生產規模、建筑密度進行審查。2000年以后，遙感和GIS技術在耕地保護動態監測中全面使用，迫使各級政府土地部門更加嚴格的監督轄區的農地保護狀況。隨著國土資源部推行工業用地的集約節約政策，一些地方要求新增工業用地必須進入開發區、產業園的用地范圍內，以便于集約節約管理。可以看出，隨著土地管理制度的完善，農地轉用的自發性已經受到了相當大的限制。

3 自發性農地轉用的條件與特征

從鄉鎮企業引起自發性農地轉用的條件和特征來看，至少包括激勵因素、經濟積累和制度保障三個方面。

3.1 激勵因素

激勵因素可以認為是鄉鎮企業農地轉用在一些地區廣泛存在的初始原因，但具體情況各有不同，這些因素至少包括非農業基礎、農地資源稟賦、市場開放程度等方面。非農業基礎既包括物質方面，更重要的是當地居民從事非農業的意愿，如浙江地區、廣東地區甚至在改革開放以前，就已經開始了工商業的活動。農地資源稟賦方面，如果稟賦較差，反而激勵村民從事非農產業，比較典型的包括江蘇南部地區、溫州地區（人多地少），或者天津大邱莊（農地產量低）。在市場開放程度方面，如果開放的程度較高，當地會更了解目前市場的需求狀況，從而明確產業的定位，或是以更低的運輸成本參與交易，同時，對市場的了解，還能夠通過參照模仿的方式減少企業創立之初的成本（廣東地區），正是由于這些原因，自發性轉用在沿海地區比較常見。

3.2 經濟積累

經濟積累體現了自發性農地轉用在區域上的差異。農地轉用決策意味著農民有能力投資或愿意轉讓土地進行土地開發，且能夠放棄占用耕地的生產、保障功能。在經濟條件較好地區，經濟積累能夠確保土地開發活動所必需的資金，而在經濟條件較差地區，農民不易于籌集資金，同時也難以承擔失去耕地帶來的風險。

3.3 制度保障

制度保障既包括國家出臺農地轉用管理和鄉鎮企業相關的法規政策，也包括政府行為模式對自發性農地轉用行為的影響。就法規政策的情況而言，改革開放和鼓勵鄉鎮企業發展的相關政策對自發性農地轉用有著直接和正向的影響，而土地管理政策的不斷完善則降低了農地轉用的自發性。

從政府行為來看，政府根據當地情況，往往會選擇不同的行為模式。如果當地鄉鎮非農產業發展較好，地方政府往往會選擇寬松和服務性的管理方式。對于鄉鎮政府而言，無論是其主導鄉鎮產業發展（如早期的蘇南、大邱莊），還是服務于數量眾多的鄉鎮企業（如浙江溫州、廣東南海等），由于目標與鄉鎮企業發展比較一致，會傾向于至下代理，從而為企業爭取比較寬松的農地轉用政策。對于縣級政府而言，通常也會支持轄區產業的發展。但兩種情況會影響縣級政府對自發性農地轉用的支持程度。

首先，縣級土地管理部門還承擔轄區的土地監察工作；其次，近年來縣級地方政府和鄉鎮地方政府都可能擁有相應的產業園區，存在著競爭。當然，由于縣級地方政府還承擔調查類的基層工作任務（需要鄉鎮政府支持或提供資料），兩者之間可能更傾向于合作。總體而言，這樣的地方政府行為模式往往會影響土地管理政策的執行效率。

相反，如果當地并沒有較好的鄉鎮企業發展基礎，地方政府則會傾向于至上代理的方式，嚴格遵守土地管理的相關法規，同時，這類地區的經濟發展和農地轉用基本由地方政府主導，不易在農村地區出現低密度建設用地蔓延的情況。

4 自發性農地轉用的效率分析

4.1經濟收益層面的農地轉用效率

效率最早是指資源利用的個體凈收益情況，資源環境經濟學將效率擴展至需要考慮生態環境等外部性的范疇。而在制度經濟學中，效率主要從資源配置、治理結構和制度環境三個層次進行逐級考慮。由于制度環境層次所涉及的產權安排、市場體系問題在我國尚處于不明晰的過渡狀態，這里主要從經濟收益、資源配置和治理結構三個層次分析上述非市場主導農地轉用的效率情況。

經濟收益層面來看，鄉鎮企業與地方政府主導下的城市工業區相比效率明顯較低（見表1），但應考慮的是如果鄉鎮企業級別缺失，經濟收益和非農就業會有更大的損失，尤其是在鄉鎮企業數量較多的地區。相比較可以發現，鄉鎮企業畝均收益依然是高收入菜地的50倍甚至100倍以上。天津、廣東和浙江等地征地補償參照的耕地年產值最低標準為1800-1950元/畝，實際菜地年收益可達1萬元/畝（15萬元/公頃）或更高。因此，對于建成區以外的地區而言，鄉鎮企業能夠顯著提高地均收益，提供非農就業機會，從而提升地區生活水平。

4.2 資源配置層面的農地轉用效率

從資源配置層面考察農地轉用效率主要涉及到外部性成本的問題，外部性成本主要涉及空氣水體污染、噪音、景觀破壞、公共設施不足、垃圾堆積以及農地產量下降等方面（陳竹等，2010）。另外，影響程度的大小還受到居民主觀認識的影響。

由于上述兩個方面的因素，自發性農地轉用可能會導致兩種不同的情況。一是在企業污染不嚴重的地區，外部成本會接近于零。主要原因是在鄉鎮企業較多的地區，居民會更加習慣于在農村從事第二產業的情況，因此農業、工業沖突會相對較少，地塊之間的矛盾會更容易協調。與此形成強烈反差的是一些地方政府主導的土地開發項目中，當地居民一方面會不滿于農地的損失和農業的衰落，同時將地方政府和外來開發商視為難以協調的敵對方。

二是如果企業污染嚴重，可能產生更嚴重的后果，事實上，鄉鎮企業較多的地區頻繁出現有關環境污染報道。另外，早期自發性的農地轉用多數依附于居民點，分散的農村居民點導致了鄉鎮企業布局散亂，此后，小規模的聚集效應使得這種分散的布局一直延續，農田更加細碎化，但企業和個體以至鄉鎮政府對此類問題都關注較少。

綜合可見，自發性的農地轉用可能有利于相關利益主體之間的溝通協調，但對于客觀存在的外部性成本缺乏控制和應對的能力。

4.3 治理結構層面的農地轉用效率

當前形勢下，可以認為農地轉用治理結構主要是指農地轉用多大程度上采用政府機制或市場機制。如果收益一定，交易成本的高低則能夠決定不同治理結構的效率高低（譚榮等，2009）。根據這一標準，可以發現盡管過去一些鄉鎮企業通過不正規的農地轉用方式、隱性流轉方式獲取建設用地，節省了交易費用，但是最終并沒有獲得合法農地轉用的收益。首先，如果沒有獲得合法的國有土地使用權，其產權價值無法通過轉讓、抵押等流轉方式得以實現；其次，由于缺少相關部門的審批，農地轉用中過大的外部成本也會導致社會凈收益的減少。

由于目前農地轉用制度已經較為完善，尤其是一些地區要求新增工業用地必須進入開發區、產業園的用地范圍內，使得鄉鎮企業占用耕地所需辦理的手續與城市工業區近乎一致。鄉鎮的產業園區已經表現出和過去鄉鎮企業用地的差別，例如為了節省能源設施成本，過去的鄉鎮企業會選擇在居民點附近，而鄉鎮產業園會選取對居民點干擾較小的空曠區域并進行基礎設施投資；同時，過去的企業選址較為零散，而產業園區布局會更緊湊。當然，由于鄉鎮政府能夠更好地與本地企業進行溝通，在產業園區選址時也會考慮本地企業的需求，在信息獲取和公眾參與方面可能優于城市工業區。

總之，我們難以得出自發性農地轉用會在交易費用上低于政府主導模式的結論，主要原因是因為若要使外部性成本在農地轉用中被考慮，政府審批是現行制度下不可避免的程序。為了實現農地轉用的市場化，歐美國家的做法是設定土地分區管制和發展權制度，而這種做法在我國會產生更大的制度成本。

5 啟示與政策建議

綜合以上分析，可以發現在經濟水平較高、企業流動性小且數量較多的非城市區域，自發性的農地轉用可以體現出一定的效率和福利的改進。但是在涉及到嚴重的農地轉用外部成本時，這種效率則難以體現。而在經濟水平一般或較差的地區，農村集體或個人農地轉用的需求較小，土地市場化的作用可能并不明顯。

在土地利用規劃體系不斷完善和發展權意識強化以后，自發性的農地轉用會逐步體現其效率改進的優勢。而從土地利用效率優化的路徑來看，可以提出以下政策建議。

其一，保障土地用途管制的執行力度。我國目前存在的一個明顯問題是，土地用途管制往往沒有被嚴格的遵守，無論是地方政府還是私人主體，往往都有違法用地的沖動和動機。鄉鎮企業數量多、規模小，在土地違法中面積比例相應較小，但投機成功往往會帶來負面的示范效應。盡管沒有一種政策方法能夠立即根治這一問題，但總體上違法用地的數量還是隨著土地管理體制的改善而減少，強化土地監察的力度，嚴格土地用途管制仍是當前土地管理的重要任務。

其二，不斷完善土地利用規劃及相關政策體系。在農地保護方面取得較好效果的國家或地區，往往采用了嚴謹的政策體系。由于稅費等經濟政策對于沖動的經濟主體而言并不有效，土地利用規劃的制定及其執行仍然是土地管理體系中最為核心的部分。此外，改進土地利用基礎信息管理技術，也能夠減少管理成本，提高監督效率。

其三，鼓勵城鎮化過程中的聚集發展。目前鄉鎮企業密集的地區仍然存在著布局散亂的問題。雖然存在著歷史原因，但目前農地轉用指標分配時，不得不按照公平原則給予各區（縣）、鄉（鎮）平均化的發展指標，使得分散的布局依然得以延續。如果利用有重點的發展政策，鼓勵鄉鎮企業向部分地區集中，形成市區與衛星城的格局，則既有利于經濟聚集和農地保護，非均衡的發展模式也能夠逐漸培育發展權意識及市場。

其四，改變基層政府激勵，發展鄉村景觀產業。農地保護本是一項具有社會公益性的行為，但在政府強制性的管制方式下，可能增加了個體對政府的依賴。如果能夠通過休閑、旅游產業發揮農地景觀價值，增強基層政府和個體的農地保護積極性，顯然能夠減少強制性農地保護的行政成本，逐步建立農地保護的長效機制。

參考文獻：

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3.錢忠好 牟燕.土地市場化是否必然導致城鄉居民收入差距擴大——基于中國23個省（自治區、直轄市）面板數據的檢驗.管理世界.2013.2

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7.陳竹 張安錄 張雄等.農地城市流轉的外部成本測算.資源科學.2010.6

作者簡介：

陳竹，天津城建大學經濟與管理學院講師，研究方向為土地資源經濟。

基金項目：

教育部人文社科基金項目（13YJC630016）；天津市高等學校人文社會科學研究項目（20142103）。