PPP模式在保障房中的應用研究

王琨+胡總+蘇媛

摘要：近年來，為緩解政府壓力，PPP融資模式作為一種新興模式進入保障房建設中。首先對PPP模式進行分類，然后通過實例詳細研究了PPP模式中BT、BOT、BOO在保障房建設運營中的應用，并分析了其優缺點。最后，就BOOT、TOT、PUO等模式在保障性住房建設運營中應用的可能性進行了深入分析。

關鍵詞：PPP模式，保障房，項目融資

中圖分類號：F293.33 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）01-0056-62 收稿日期：2014-12-20

1 前言

保障性安居工程是政府為解決中低收入居民居住問題而采取的重大舉措，但政府財政壓力大、房屋質量隱患、資金短板等問題卻嚴重制約其建設。其中資金是關鍵問題，而PPP（Public-Private-Partnership，公私合營）模式，通過政府與中標單位組成的項目公司簽訂特許權協議，由政府提供貸款擔保，項目公司負責籌資、建設、經營和維護可很好緩解資金問題。與傳統融資模式相比，PPP模式通過大量引進民間資本及先進科學技術的方式來轉移政府風險、均衡發揮各方優勢，從而實現提高辦事效率、縮短建設周期、節約成本的目標，最終實現政府與私人投資者的“雙贏”或“多贏”，甚至在私人與政府間建立長期的合伙關系。

通過對國外PPP模式分類的研究，本文根據PPP模式的所有權歸屬并結合其在我國保障房中的應用情況，進一步將其劃分為公有化、特許經營類和完全私有化模式（見圖1）。

2 PPP模式在保障房中的應用現狀

根據PPP三級分類，目前已有BT、BOT和BO0模式進入我國保障房建設中，本部分結合實例對其應用現狀進行詳細分析。

2.1 BT模式的應用實例——重慶市合川還遷安置房和公共租賃房項目

重慶市合川區還遷安置房和公租房項目由中國建筑工程總公司與合川區政府合作建設， 其中包括建筑面積為375萬m2的還遷安置房和40萬m2的公租房，建設期將持續兩年。

土地來源：重慶市政府劃撥。

資金來源：中建集團自籌約20億港元建設資金，充分緩解了政府財政壓力。同時投資者靈活的運作方式有效地為政府節約了建設管理成本。該項目建成后，合川區政府分幾次向中建集團支付約定回購款，其中第二筆回購款為5000萬元，2013年5月中建集團又收到1.11億元回購款。

產權歸屬：該項目業主是合川區政府，中建集團只擁有建設權，項目建成后所有權移交政府，屬于完全公有化模式，由政府自行負責或委托專業機構運營，雙方權責劃分明確，不易產生糾紛。

但這種BT模式存在一些不足：（1）如果招標過程審核不嚴，不符合資質的投資者可能會渾水摸魚，有的投資者甚至故意以低價中標，然后在施工中制造索賠機會提高工程實際價格，導致設計變更、費用增加、工期延誤。（2）政府可能過多將施工進度、質量檢查等工作下放給投資者和監理單位，如果監理人員素質不高，可能會發生違法分包、非法轉包、偷工減料等。（3）BT項目建設期一般2-3年，政府可利用民間資本時間短，項目移交時支付大量回購款可能會導致政府后期運營的資金鏈斷流。一方面，這些回購款主要由財政收入、住房公積金及土地出讓金的10%等組成，而實際應用中，土地出讓金的10%用于保障房建設卻是無法完全實現的；同時繁多的建設活動和有限的財政收入容易造成政府建設資金緊缺，出現“入不敷出”的情況。（4）目前我國沒有法律法規對BT模式各參與方的權利和責任進行規定，對政府行為缺少約束。項目建成后，投資者沒有項目未來的經營收益，只能靠政府回購款回籠資金，一旦政府償債能力降低，不能按期支付、不能完全支付或不支付回購款，投資者將面臨政府的信用風險。同時，政府允諾的優惠政策不兌現、換屆和其他部門越權干預、國家相應法律法規調整等都可能導致政府“失信于人”。為降低這種風險，投資者可與政府簽訂回購協議，約定政府以財政性資金支付回購款，并承諾當財政性資金不足以支付時，政府以土地出讓金優先支付回購款。

2.2 BOT模式的應用實例——深圳市龍崗區寶龍工業城公共租賃房項目

深圳市龍崗區寶龍工業城地塊BOT保障房項目，總占地面積5.61萬m2，總建筑面積22.76萬m2，容積率3.2，擬建設3150套保障房，其中公租房2835套，人才公寓315套。項目于2011年6月開工，預計2015年12月完工，分兩期建設。

土地來源：政府出讓土地給投資者進行產業園區配套性保障房建設。

資金來源：政府與投資者簽訂特許權協議并給予一定財政補貼，投資者負責融資、建設和維護，靠合同收入和經營期租金回收成本。該項目引進了大量民間資本，并在市場競爭機制的作用下，為政府降低了投資成本，轉移了風險，進而提高了建設效率。但這種由政府確定投資者的模式要求投資者必須具備相應資信等級、融資能力及社會責任感，否則將大大增加政府風險。

產權歸屬：投資者僅擁有建設權和特許經營權，期滿后，所有權無償移交政府。該項目以公租房為主，但目前我國還沒有明確規定公租房經營期內的產權歸屬，是屬于政府還是投資者十分不清晰。而銀行等金融機構的貸款都是以良好的產權歸屬為保障，以便項目不能回收資金時，可以回收相應資產，模糊的產權關系無疑會增加銀行的貸款風險和投資者的融資難度。針對這種情況，可以明確公租房在特許經營期的產權歸屬于投資者，以便降低其融資難度。

同樣，BOT模式也存在一些不足：（1）合同關系復雜。投資者不同時間進入BOT項目直接導致參與主體間合同的多元化。例如：投資者和政府都可以確定設計、施工和監理單位。（2）如果政府不認真審核承租人資格，可能導致承租人弄虛作假、隱瞞實際收入和財產狀況；投資者則可能追求利益最大化，不按約定將公租房租賃給政府審核的承租人，而是以營利為目的租賃給其他人，導致需要保障的人得不到真正的保障。（3）目前已有實例中，政府與投資者的合同都約定了特許經營期，然而無論政府還是投資者都無法估計未來二三十年內的房地產價格，都不可能確切定價公租房租金，也無法確定特許經營期。投資者在經營期內能否實現資金回籠？如果投資者提前回收資金，政府能否提前收回保障房的經營權？針對這些情況，可以在合同中約定經營期范圍，根據保障房實際收益情況來選擇延長或縮短經營期。

2.3 BOO模式應用實例——廣州市萬匯樓公共租賃房項目

萬匯樓位于廣州金沙洲萬科四季花園南隅，屬于配建公租房，建設工期2.5年，占地0.9萬m2，建筑面積1.2萬m2，容積率1.3，高6層，外圓內方，擁有8間旅社和286間公寓，戶型以35m2的一房一廳和二房一廳為主。

土地來源：政府土地整理優先轉讓。

資金來源：萬匯樓項目總投資達到4625萬元，其中包括1281萬元土地獲取費，3240萬元開發建造成本。總投資80%來自萬科自有資金，其余則來自銀行貸款，成本為3822元/m2。而萬匯樓單套租金約400-650元/月，相當于周邊城中村租金價格。2008年，萬科估算如果出租率達到100%，項目每年收益140萬元，25年內就能回收資金，實現1.8億元凈收益。但據廣州萬科相關人士介紹，萬匯樓每月租金扣除管理運營費后利潤僅剩5萬余元，投資成本需要57年才能完全回收，萬科在沒有申請政府優惠政策的自營中持續虧損。

產權歸屬：該模式產權關系相當明確，萬科擁有萬匯樓的經營權和所有權，可以將其作為抵押物進行融資。政府則自始至終不擁有項目產權，避免了大量風險。

同時，該模式也有一些不足：（1）BOO模式操作過程比較復雜，在招投標階段需要設計合理的風險估量及技術處理等方案；融資階段需要具有實力的項目公司和良好的投資咨詢體系，但目前民間資信等級高的項目公司較少；實施階段則需要控制好各種風險，進行合理的風險劃分及分擔，明確投資者與政府的責任。如果某一環節出現較大的問題很有可能導致整個項目失敗，因此需要集工程、合同、技術、經濟管理于一身的高素質管理人員。（2）該模式將項目的所有權自始至終歸屬于投資者，大大降低了政府對項目的控制權，使政府面臨投資者的違約風險。（3）資金回收困難。該模式需要操作好整個項目和控制成本才能獲得預期利益，否則只能像萬匯樓一樣持續虧損。（4）BOO模式建造的保障房可能缺乏完整的租金約束機制和退出機制。例如：低收入的務工人員和剛畢業的大學生作為萬匯樓的主要目標消費群，申請入住的條件是無車無房、月收入在2600元以下。但很多租戶的月工資已經超出了2600元的標準，針對這一情況，萬科曾設想讓租戶簽訂申請標準承諾書并出示單位收入證明，必要時則通過相關稅務部門了解租戶的收支水平和變化。然而，現實中對于將不再符合入住條件的租客“請”出萬匯樓卻沒有實現。

2.4 小結

通過對BT、BOT和BOO三種模式的實例分析發現，BT、BOT的產權最終都歸屬于政府，其中BT模式中投資者只負責籌資建設，建成后由政府完全回購并承擔應用中存在的參與方渾水摸魚、違法分包、資金鏈斷流等諸多風險，投資者則主要面臨政府的信用風險。BOT模式則靠投資者在特許經營期的運營和政府回購回籠資金，合同與騙租等風險主要由政府承擔，雙方風險分擔相對均勻。BOO模式則完全私有化，投資者承擔最多風險，自負盈虧。通過三種模式對比分析，無論對政府還是投資者而言，BOT模式的風險分配相對均勻，在三種模式中最適合實際應用（見表1）。

3 其他PPP模式在保障房中的探索

目前PPP三級分類中已較多運用了公有化模式，特許經營類有BOT模式，完全私有化有BOO模式。公有化風險主要由政府承擔，私有化則主要由投資者承擔。在已有模式的基礎上，如果政府與投資者能均勻分擔風險形成更多的特許經營模式充分引進民間資本將更利于PPP融資模式在保障房中的應用。這種特許經營可分為BOOT和TOT兩種模式，其中TOT又可細分為LUOT和PUOT兩種。

3.1 BOOT模式探索

BOOT（Build-Owe-Operate-Transfer，建設-擁有-經營-移交）由投資者與政府簽訂特許經營協議由其進行籌資建設，并在項目建成后經營回收資本，期滿后將項目移交政府并獲得約定回購款。

土地來源：政府出讓的建設用地、其他土地使用權人依法轉讓的國有土地使用權及出租的農村集體所有土地。例如：企業可以將自己多余的用地依法轉讓給投資者。

資金來源：投資者自籌并享用政府相應貸款擔保和財政補貼。

產權歸屬：相對于BOT模式而言，BOOT模式明確了經營期保障房產權歸屬問題，投資者擁有經營期的所有權和經營權，產權關系清晰。期滿后保障房所有權移交政府。該模式的保障房在經營期可作為公租房和廉租房，移交后還可作為經濟適用房，政府可委托原經營者繼續經營或由政府成立專門的住房保障中心管理。

但該模式也存在一些不足：（1）合同關系更加復雜。BOOT模式需要專門約定特許經營期所有權歸屬問題，明確政府與投資者的權責利劃分。（2）經營期所有權歸屬于投資者，對政府而言，將失去經營期項目的主控權，可能導致項目建設達不到預期目的，甚至面臨投資者的違約風險；對投資者而言，可能面臨政府過多越權干涉其經營管理活動，降低其收益。（3）資金回收困難。中低收入的保障房消費群體可能在承租期無力支付租金；同時，公租房租賃期一般3-5年，承租人在租賃期滿仍不搬走會妨礙投資者將住房租賃給他人；保障房移交時政府可能沒有能力支付約定價款等都會影響投資者正常回籠資金。

3.2 TOT模式探索

TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-經營-移交），投資者與政府約定其通過支付一定資金獲得已建項目在特許經營期的經營權，而政府則劃撥租金補貼給保障對象。期滿后，項目移交政府。整個模式標的物是已建項目，涉及環節少，規避了很多不必要糾紛，大大降低了項目開發建設的各種風險。政府通過該模式不但把沉淀資產變現、盤活存量，還利用投資者支付的資金開發建設新項目。具體可細分為LUOT和PUOT兩種模式。

3.2.1 LUOT模式

LUOT（Lease-Upgrade-Operate-Transfer，租賃-更新-經營-轉讓），投資者與政府簽訂協議，從政府租賃相應已建住房并自行融資對其更新、改造，使之成為廉租房和公租房。期滿后，投資者將項目移交政府并獲得相應補貼。

房源：政府出資或政企合作出資更改閑置工業用地、征集農村多余集體所有用地、依法沒收違規土地已建保障房，政府所有的騰退公房、回購經濟適用房和社會捐贈房等。在住房建設達到一定飽和度時，更新、改造這部分已建住房將迎合社會需求。

資金來源：投資者自籌并自營回收成本。政府向投資者劃撥補貼并在經營期根據市場供求和租金變化指導租金定價。

產權歸屬：投資者與政府約定擁有經營期保障房的經營權，而所有權自始至終歸屬于政府，承租人只擁有使用權。該模式只涉及經營權的轉讓，不存在所有權轉讓，產權歸屬清晰，避免了國有資產流失，期滿后，保障房無償移交政府。

但該模式也存在一些不足：（1）房源有限。該模式房源主要是政府閑置、沒收、回購的住房，數量有限。（2）投資者參與的積極性不高。該模式房源分散布置、集中管理難度大，大大降低了投資者參與的積極性。（3）資金回收困難。有限的房源只能提供給部分承租者將導致回收的資金有限；另一方面，特許經營期不靈活，承租人可能沒有能力按時支付或是支付足額的租金，導致投資者無法正常回收成本。

3.2.2 PUOT模式

PUOT（Purchase-Upgrade-Operate-Transfer，購買-更新-經營-轉讓）即投資者與政府約定，由其履行相應的社會責任，購買、更新民間空置房、二手房等并進行經營，期滿后由政府回收。不僅為政府分擔了財政風險，還充分利用了民間閑置房源，實現了社會資源的優化配置。

房源：房地產開發配套已建保障房、積壓房、民間空置房、普通二手房和產業園區自行建造多余住房。

資金來源：投資者籌集資金收購相應房源并更新、改造為廉租房和公租房，經營回收成本并享用政府財政補貼。

產權歸屬：投資者出資購買相應住房并擁有所有權，經營期以公租房和廉租房形式租賃出去，回收投資成本并取得一定收益，承租人只擁有使用權。特許經營期滿后，政府按約支付一定金額獲得保障房所有權。

該模式的不足之處：（1）投資者參與的積極性不高。此類保障房的房源主要是民間空置房和二手房，布置分散，投資者回收的工作量和難度將影響其積極性。（2）經濟市場變化難以掌握。投資者可能以較高的價格回收住房，但經營期市場變化或是政府指導定價可能導致租賃價格偏低，使投資者不能回收資本。（3）投資者面臨承租人或政府的信用風險。（4）資金鏈比較長，不利于投資者正常的資金周轉。

3.3 PUO模式探索

PUO（Purchase-Upgrade-Operate，購買-更新-經營）由投資者出資購買政府所有的房源，自行籌資進行更新、改造及經營。

房源：政府所有的社會捐贈房、騰退公房、依法沒收的違規建設住房。

資金來源：投資者自行籌資購買現有住房，進行更新、改造，在經營期回收成本并取得相應收益，同時享有政府財政補貼。

產權歸屬：住房用作公租房和廉租房的，房屋所有權歸屬于投資者，承租人只擁有合同期使用權；用做經濟適用房出售的，房屋所有權和使用權歸屬于購房者。

此模式的不足之處主要在于投資者不僅參與的積極性不高，而且風險比較大。一方面，政府所有的這部分房源位置分散，不利于集中管理；同時住房質量可能有較大差異，會增加投資者的改造難度。另一方面，投資者自負盈虧，租金回收可能較困難，風險較大。

通過以上分析，將這幾種特許經營類模式與完全私有化模式進行對比分析（見表2）。

4 結束語

實現“居者有其屋”是多國進行保障房建設的目標。目前我國PPP融資模式中，BT、BOT及BOO等幾種模式已相繼應用，不僅引進民間資本為政府分擔風險、緩解財政壓力，還引進先進技術促進保障房建設。當然，實際應用中也存在一些不足。本文在這些模式的基礎上提出了一些新的探索，希望把大量積壓房、政府騰退公房和民間空置房等利用起來，以更好地滿足住房困難家庭及人員對保障房的需求。

參考文獻：

1.馬秀巖 盧洪升.項目融資.東北財經大學出版社.2008.7

2.王灝.PPP的定義和分類研究.都市快軌交通.2004.5

3.謝明輝 呂秉虹.BT模式建設保障性住房之律師實務探析.法治研究.2011.8

作者簡介：

王琨，寧波大學建筑工程與環境學院講師，主要研究方向為住房保障與項目融資。

胡總，寧波大學教師教育學院副教授，主要研究方向為住房保障與項目融資。

蘇媛，寧波大學建筑工程與環境學院學生。

基金項目：

2014年浙江省軟科學研究計劃資助項目（“包容性城鎮化進程中住房保障政策研究”，課題編號：2014C35063）；浙江省社會科學界聯合會研究課題成果（“民間資本參與保障性住房建設運營的PPP模式創新研究”，課題編號：2013N126）；浙江省教育廳科研資助項目（“PPP模式在公共租賃住房建設運營中的應用研究”，課題編號：Y201326659）。