論立法評估標(biāo)準(zhǔn)的功能、內(nèi)容與定位

王柏榮

(北京聯(lián)合大學(xué)人民代表大會制度研究所，北京100101)

2011年，中國特色社會主義法律體系的宣告形成，標(biāo)志著立法形勢的轉(zhuǎn)變，即由“建構(gòu)型”轉(zhuǎn)向“完善型”，如何進一步完善法律體系，增強體系效率，提高立法質(zhì)量，儼然成為重中之重。在此立法情勢下，對立法評估及其標(biāo)準(zhǔn)的研究則顯得極為重要。

一、立法評估標(biāo)準(zhǔn)的功能

標(biāo)準(zhǔn)，在語言學(xué)意義上，是指合乎某種原則，可供同類事物比較、核對的準(zhǔn)則、尺度。［1］在技術(shù)領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)的國際化定義為:“是由一個公認(rèn)的機構(gòu)制定和批準(zhǔn)的文件，它對活動或活動的結(jié)果規(guī)定了規(guī)則、導(dǎo)則或特性值，供共同和反復(fù)使用，以實現(xiàn)在預(yù)定領(lǐng)域內(nèi)最佳秩序的效益。”①參見國際標(biāo)準(zhǔn)化組織在ISO/IEC指南2。我國在此基礎(chǔ)上修改定義表述為:“為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致制定，并由公認(rèn)機構(gòu)批準(zhǔn)，共同使用和反復(fù)使用的一種準(zhǔn)則和依據(jù)。其以科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)驗的綜合成果為基礎(chǔ)，以促進最佳的共同效益為目的。”②參見國家標(biāo)準(zhǔn)GB3935.1－83標(biāo)準(zhǔn)化基本術(shù)語對“標(biāo)準(zhǔn)”的解釋。可見，普通意義上的標(biāo)準(zhǔn)，是一套衡量和評價的準(zhǔn)則體系。

立法評估學(xué)意義上的標(biāo)準(zhǔn)，則是關(guān)于立法評估過程中如何確立評價準(zhǔn)則、如何適用評價指標(biāo)問題的探討，此種界定目的在于最大限度地保證評估結(jié)果的客觀性、公正性和科學(xué)性。由此，立法評估標(biāo)準(zhǔn)是為了客觀準(zhǔn)確地評價法律文本和法律實施效果等評估對象而制定的一系列描述、解釋、衡量和評價的法律準(zhǔn)則、規(guī)則的總稱。

如是，立法評估標(biāo)準(zhǔn)具有如下功能。首先，價值導(dǎo)向設(shè)定。按照馬克思主義法學(xué)的觀點，法是由一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的占統(tǒng)治地位的階級所制定的、反映其利益的、以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的規(guī)范體系。由此可知，盡管法普遍適用于一國以內(nèi)，但仍蘊含著價值判斷的意味。其通過權(quán)利的規(guī)定來限制權(quán)力，保障利益，肯定自由;通過義務(wù)責(zé)任的設(shè)定來規(guī)制行為，維護秩序，否定違法違約行為。法的這種價值判斷并不是后天形成的，而是在其立法之初由立法者確定的，諸如我國《憲法》規(guī)定的民主集中制原則、平等原則、私有財產(chǎn)不可侵犯原則等，還如我國《民法通則》中規(guī)定了保護合法的民事權(quán)益的立法目的③《中華人民共和國民法通則》第1條規(guī)定:“為了保障公民、法人的合法的民事權(quán)益，正確調(diào)整民事關(guān)系，適應(yīng)社會主義建設(shè)事業(yè)發(fā)展的需要，根據(jù)憲法和我國實際情況，總結(jié)民事活動的實踐經(jīng)驗，制定本法。”，以及我國《刑法》中規(guī)定的“懲罰犯罪，保護人民”④《中華人民共和國刑法》第1條規(guī)定:“為了懲罰犯罪，保護人民，根據(jù)憲法，結(jié)合我國同犯罪作斗爭的具體經(jīng)驗及實際情況，制定本法。”等條款，都代表著立法者的價值導(dǎo)向。而立法者的這種價值導(dǎo)向也是基于社會習(xí)慣、倫理道德以及法律價值等來給出的。由此，在評估立法質(zhì)量及其實施效果時，所采用的評估標(biāo)準(zhǔn)亦須表現(xiàn)法律的價值導(dǎo)向理念，在現(xiàn)代社會則體現(xiàn)為法治的內(nèi)在屬性與外在適應(yīng)性相統(tǒng)一的法治文明成果及精神。［2］立法評估標(biāo)準(zhǔn)的價值導(dǎo)向功能具體體現(xiàn)為道德導(dǎo)向、習(xí)慣導(dǎo)向和科學(xué)導(dǎo)向。第一，立法評估標(biāo)準(zhǔn)彰顯道德導(dǎo)向。道德是關(guān)于善與惡、正義與非正義、公正與偏私的觀念集合。道德自古以來就以良善為標(biāo)準(zhǔn)，從亞里士多德提出的“善治”理念，到邊沁提出的“趨利避害”、“最大化的幸福”以及羅爾斯的“正義”論等，都從不同角度闡述著法律的道德性。一部法制定得好壞，與道德導(dǎo)向有著直接的關(guān)系，公平正義即制度的道德。［3］立法評估標(biāo)準(zhǔn)是評價法及其實施效果的尺度和準(zhǔn)則，顯然，對良法的評估首先要基于道德評價標(biāo)準(zhǔn)，具體表現(xiàn)為是否體現(xiàn)了正義、公平、效率、利益等道德價值理念。第二，立法評估標(biāo)準(zhǔn)彰顯習(xí)慣導(dǎo)向。習(xí)慣是一種在歷史傳承過程中被沉淀下來的公認(rèn)的價值，其中包含著倫理、道德等價值判斷。客觀合理的立法評估標(biāo)準(zhǔn)的確定，須考慮到社會習(xí)慣因素，并能體現(xiàn)特定社會中習(xí)慣的價值導(dǎo)向理念。第三，立法評估標(biāo)準(zhǔn)彰顯科學(xué)導(dǎo)向。立法評估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定旨在通過衡量評價立法質(zhì)量及其實施效果，為科學(xué)地完善修改立法提供助益。由此，立法評估標(biāo)準(zhǔn)本身要具有客觀性，即客觀地描述立法價值、客觀地描述社會規(guī)律，體現(xiàn)科學(xué)的導(dǎo)向價值。

其次，定量定性評價。立法評估標(biāo)準(zhǔn)作為一系列評價尺度體系，需要采用明確具體的方法來說明立法問題。定量的評價功能，就是運用數(shù)值分析、公式計算等統(tǒng)計學(xué)以及經(jīng)濟學(xué)的理論來直觀、具體地反映評價對象的功能。立法評估標(biāo)準(zhǔn)的定量評價功能能夠幫助立法評估中對立法及其實施效果的客觀、科學(xué)以及直接反映，將法律這種語言規(guī)范用更為直觀的數(shù)據(jù)形式予以展現(xiàn)，從而給出了更加明確具體的標(biāo)準(zhǔn)。但是，雖然這種量化評估的功能具有諸多優(yōu)點，在實踐中還有可能存在缺陷，因為“實證主義缺乏對社會行動和社會價值之間根深蒂固的聯(lián)系的恰當(dāng)理解”［4］，比如有些價值性的規(guī)范很難量化的困境，由此，引入定性評價方式，可能在一定程度上會補足定量功能的不足，完善立法評估標(biāo)準(zhǔn)機制。定性評價主要是通過對立法的總體性、價值性的評價，來確定立法狀況。采用定量評估與定性評估相結(jié)合的方式，是立法評估標(biāo)準(zhǔn)在應(yīng)用方面的功能，只有兩者的結(jié)合，才能完善立法評估標(biāo)準(zhǔn)。

最后，補充完善立法。法律法規(guī)規(guī)章等在實施運行一段時期后，通常會牽扯到修改完善的問題。這是出于兩個緣由，一個是出于需要，即社會的發(fā)展已經(jīng)使得原有的法律無法適應(yīng)，亟需修訂，以重新適應(yīng)社會新產(chǎn)生的和變化了的法律關(guān)系，比如隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，個人隱私權(quán)遭到了挑戰(zhàn)和重新定義，需要重新修訂等。另一個緣由是出于法律自身的要求，即法律在運行適用過程中，自身規(guī)定不完善、或者邏輯體系不嚴(yán)密等，比如2000年頒布的《大氣污染防治法》在排污權(quán)交易制度方面規(guī)定不細(xì)，導(dǎo)致在實踐中很難貫徹執(zhí)行等。以上兩個緣由都是引起立法修改完善的動機，而立法評估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定就是要找到是否修改完善的直接性證據(jù)。立法評估標(biāo)準(zhǔn)通過對立法質(zhì)量及其實施效果的可行性、必要性、合法性、邏輯性以及成本效益等具體標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的檢驗評價，分析得出評估對象是否需要修改補充，以及需要在哪些方面進行等結(jié)論，從而為立法者完善立法提供參考。由此，修改完善立法理當(dāng)成為立法評估標(biāo)準(zhǔn)的功能之一，通過這種功能，達(dá)到提高立法質(zhì)量的目的。

二、立法評估標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容

當(dāng)前，各地方在開展立法評估工作中，所采用的評估標(biāo)準(zhǔn)存在不同，如甘肅省人大常委會在《甘肅省人大常委會地方性法規(guī)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其保障措施》中規(guī)定將法理標(biāo)準(zhǔn)、實踐標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實效標(biāo)準(zhǔn)作為該地方的立法評估標(biāo)準(zhǔn);廣州市人大常委會在其《廣州市人大常委會立法后評估辦法》中明確合法性、合理性、操作性、實效性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性為其地方性法規(guī)的具體立法評估標(biāo)準(zhǔn);《安徽省政府立法后評估辦法》中規(guī)定合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、操作性、實效性和規(guī)范性為其政府規(guī)章立法后評估標(biāo)準(zhǔn)。除此以外，上海、北京、重慶、山東等各地方人大和政府都紛紛出臺立法評估標(biāo)準(zhǔn)，各具特色，五花八門。

誠然，不同評估標(biāo)準(zhǔn)的制定在一定程度上反映著地方特色和區(qū)域差異，具有合理性。但從長遠(yuǎn)來看，基于我國法律體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，立法評估的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是逐步趨同，以體現(xiàn)普適性標(biāo)準(zhǔn)為主。而確立這種統(tǒng)一的立法評估標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該通過嚴(yán)謹(jǐn)而符合邏輯的確立途徑和方式得出。基于價值和實證視角的分析，可分別衍生推導(dǎo)出立法評估標(biāo)準(zhǔn)可包含規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、成效標(biāo)準(zhǔn)三類。

首先，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)是以法的一般原理和法的價值要求來評價立法及其實施效果，屬于應(yīng)然意義上的評價范圍。此類標(biāo)準(zhǔn)由價值評估路徑推導(dǎo)得出，結(jié)合地方立法評估實踐經(jīng)驗，可選取合法性、合理性、合目的性作為其具體內(nèi)容。1.合法性。在立法評估中，首先需要考量法律文本及其實施效果在形式上合乎已有實在法的規(guī)定，在實質(zhì)上符合所處社會的價值評判標(biāo)準(zhǔn)和觀念，亦即形式合法與實質(zhì)合法相結(jié)合。其具體表現(xiàn)為立法權(quán)限合法、立法位階合法、立法程序合法、符合特定的統(tǒng)治秩序和社會普世價值等。2.合理性。合理性作為評價標(biāo)準(zhǔn)，要求合乎“理性”或合乎“事物的本質(zhì)與規(guī)律”。在立法評估中，具體表現(xiàn)為立法選擇合理、立法內(nèi)容合理、立法過程合理以及立法機構(gòu)及人員配備合理等。［5］3.合目的性。合目的性主要考量法律文本本身體現(xiàn)符合立法目的和主旨的要求，以及立法實施效果達(dá)到或滿足立法目的的狀況。在立法評估中具體體現(xiàn)為立法目的是否明確、具體，立法目的是否達(dá)到實效，以及立法目的表述格式、用語是否規(guī)范等。

其次，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。技術(shù)是手段，采取科學(xué)的立法技術(shù)，對于提高立法質(zhì)量至為關(guān)鍵。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要從立法過程中的操作規(guī)范和技巧層面對其提出要求。在立法評估過程中，具體表現(xiàn)為合邏輯性、語言規(guī)范性和結(jié)構(gòu)規(guī)范性三方面。1.合邏輯性。邏輯是關(guān)于推理、論證、規(guī)律的思維科學(xué)，在立法中，要求符合立法邏輯學(xué)，即立法同一、立法無矛盾、立法排中、立法理由充足等。2.語言規(guī)范性。立法中，語言是表達(dá)傳遞立法者思想的主要媒介，尤其是在成文法國家。立法評估中，對立法語言規(guī)范的要求具體表現(xiàn)為語言表述準(zhǔn)確、語言表達(dá)簡潔清晰、語言表達(dá)通俗易懂以及語言格式嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范等。3.結(jié)構(gòu)規(guī)范性。法律規(guī)范文本結(jié)構(gòu)的安排，對于立法技術(shù)表達(dá)至關(guān)重要。結(jié)構(gòu)規(guī)范要求法律法規(guī)規(guī)章等文本的各個組成部分以及法律條文之間，從形式到內(nèi)容按照其內(nèi)在規(guī)律組合排列，形成統(tǒng)一、科學(xué)、合理的有機結(jié)構(gòu)主體。立法評估中，結(jié)構(gòu)規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)具體表現(xiàn)為法律文本標(biāo)題與題注規(guī)范、目錄規(guī)范、中文規(guī)范、附錄規(guī)范等。

再次，成效標(biāo)準(zhǔn)。運用經(jīng)濟學(xué)方法對立法及其實施效果進行評價，是當(dāng)前較為流行的一種評估方式和標(biāo)準(zhǔn)，其具有精確直觀的特點。立法及其實施過程涉及立法成本、效益、風(fēng)險等諸多經(jīng)濟因素，這也成為立法評估的主要評估標(biāo)準(zhǔn)。由此，成效標(biāo)準(zhǔn)包括了立法成本、立法效益以及立法成本效益三個方面。1.立法成本。主要包括立法過程中的費用支出考量，具體表現(xiàn)為立法機構(gòu)與人員成本、立法程序成本、立法監(jiān)督成本以及執(zhí)法成本、守法成本、違法成本等。2.立法效益。主要包括法律法規(guī)規(guī)章等在實施過程中所產(chǎn)生的收益，具體表現(xiàn)為立法的經(jīng)濟效益、政治效益和社會效益。3.立法成本效益。主要包括立法成本與立法效益的對比。立法評估中，立法收益大于立法成本，才會被認(rèn)為是有意義和有效率的立法。其具體表現(xiàn)為對立法是否必要、立法方案是否可行的分析。

最后，校正標(biāo)準(zhǔn)。校正標(biāo)準(zhǔn)是指立法評估標(biāo)準(zhǔn)中除了用列舉方式所列標(biāo)準(zhǔn)以外的、能夠進一步完善立法評估標(biāo)準(zhǔn)的、基于對立法評估標(biāo)準(zhǔn)全面性考慮的其他可能的標(biāo)準(zhǔn)。其功能在于補充和校正立法評估標(biāo)準(zhǔn)，防止既有的立法評估標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)“不周延”的情形。如果說前文提出的立法評估規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、成效標(biāo)準(zhǔn)以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)均屬于“硬性”標(biāo)準(zhǔn)、非變量標(biāo)準(zhǔn)的話，那么立法評估的校正標(biāo)準(zhǔn)則屬于“軟性”標(biāo)準(zhǔn)、變量標(biāo)準(zhǔn)。校正標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定較為靈活，其可能會隨著立法理論與實踐的整體發(fā)展而發(fā)生改變，不同時期，可能會有不同的校正標(biāo)準(zhǔn)。就目前立法的實際情況而言，結(jié)合當(dāng)前立法理論界的熱點問題探討，校正標(biāo)準(zhǔn)包括以下幾個方面。1.公眾參與性。公眾立法參與是公民個人或團體通過各種方式參與或介入到立法過程中，對其施加影響，從而最終影響立法結(jié)果及其實施效果的行為和活動。［6］主要包括了公眾參與的形式、公眾參與的廣度、公眾參與的深度以及公眾參與的程序設(shè)計與制度保障。2.地方特色性。地方特色性是針對地方立法而言的，具體指地方人大、地方政府等具有地方立法權(quán)的部門在立法過程中，應(yīng)根據(jù)本地方的經(jīng)濟、政治、社會的發(fā)展特點，在不違背上位法的原則下，進行的有針對性的、體現(xiàn)地方特點的、具有創(chuàng)新性的立法活動。我國是單一制結(jié)構(gòu)國家，總體上履行法制統(tǒng)一原則。但同時我國又是一個幅員遼闊、人口眾多、地區(qū)發(fā)展不平衡的國家，基于這一國情，在立法時應(yīng)適當(dāng)突出地方立法的權(quán)限和特色，因為國家實施的統(tǒng)一立法只是在宏觀層面進行規(guī)范，解決全國范圍內(nèi)最主要的問題，無法針對每個地區(qū)的情況來單獨立法。其主要用于對在普遍適用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)評估后的立法進行其地方獨特性的考察，以求客觀反映立法的全貌。

三、立法評估標(biāo)準(zhǔn)的定位

本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，對我國立法評估及其標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展前景作出以下定位。

首先，制度及體系建構(gòu)完善。要實現(xiàn)“科學(xué)立法”、“良法”之治，完善的立法評估及其標(biāo)準(zhǔn)的法律制度建構(gòu)是必要的。正如前文所分析，目前我國關(guān)于立法評估及其標(biāo)準(zhǔn)的制度構(gòu)建尚處于初級階段，還沒有形成基本框架。由此，需從中央到地方層面建立完備規(guī)范的立法評估制度及體系。

其次，評估標(biāo)準(zhǔn)多元。據(jù)筆者統(tǒng)計，目前我國立法評估實踐中所采用的評估標(biāo)準(zhǔn)名稱多達(dá)40余種，但其中多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)僅僅是名稱上的差異與不同，其具有的實質(zhì)性功能基本相同。比如，在對成本效益標(biāo)準(zhǔn)的名稱運用中，有實效性標(biāo)準(zhǔn)、績效性標(biāo)準(zhǔn)、成效性標(biāo)準(zhǔn)、社會效益標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟效益標(biāo)準(zhǔn)、效益性標(biāo)準(zhǔn)等諸多名稱，這些標(biāo)準(zhǔn)名稱從不同的角度反映著立法的支出與收益情況。雖則一般意義上適用的立法評估標(biāo)準(zhǔn)具有穩(wěn)定性，但從理論角度言，愈多評估標(biāo)準(zhǔn)的確立，則愈能全面客觀地反映立法及其實施效果。由此，未來立法評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在保持核心標(biāo)準(zhǔn)相對穩(wěn)定的前提下，逐漸增加能夠適應(yīng)變化、貼近真實的“特色”型評估標(biāo)準(zhǔn)。尤其在各地立法評估實踐中，創(chuàng)建基于本地特色而生成的一些較為特殊的評估標(biāo)準(zhǔn)，以此來作為立法評估標(biāo)準(zhǔn)體系的有益補充，更全面地發(fā)揮其效用性。筆者熱切希望在未來能夠看到各地立法機關(guān)、政府法制機關(guān)對本地立法評估中的特色性標(biāo)準(zhǔn)予以實質(zhì)意義上的創(chuàng)新和發(fā)展，以更為理性和客觀的眼光去確定和適用這些標(biāo)準(zhǔn)，以為本地法規(guī)規(guī)章的立法質(zhì)量保駕護航。

最后，標(biāo)準(zhǔn)適用數(shù)據(jù)化。結(jié)合目前國內(nèi)中央和地方立法評估的實踐來看，其中絕大多數(shù)采取了實證調(diào)研、定性分析的方式開展立法評估，側(cè)重于對價值規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等的運用，具體依據(jù)合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性等定性指標(biāo)進行評估考量，其對于立法的成本支出、效益計算等定量標(biāo)準(zhǔn)的運用依然不足。我們認(rèn)為，立法評估標(biāo)準(zhǔn)適用最好的效果即是能夠盡可能以定量化的數(shù)據(jù)形式來展現(xiàn)評估效果，只有這樣才能夠體現(xiàn)客觀科學(xué)的思維方式，也使人易于接受和確定。這也符合朱景文教授在學(xué)術(shù)座談中就立法評估標(biāo)準(zhǔn)話題所提出的“要點評估、簡潔評估、數(shù)據(jù)評估”設(shè)想。由此，筆者希望未來立法評估能夠逐漸轉(zhuǎn)向定量分析，用客觀的數(shù)據(jù)說話。

概言之，立法評估標(biāo)準(zhǔn)的未來發(fā)展應(yīng)以體系、多元與數(shù)據(jù)為其重心。

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