關于政府購買公共服務工作的理性思考——以湖北省宜昌市夷陵區為例

關于政府購買公共服務工作的理性思考——以湖北省宜昌市夷陵區為例

劉克梁

中共宜昌市委黨校，湖北宜昌443001

摘要：政府購買公共服務是指將原來由政府直接提供的、為社會公共服務的事項，交給有資質的社會組織或市場機構來完成，按照一定的標準進行評估后支付服務費用的一種新型的政府提供公共服務方式。本調查報告以宜昌市夷陵區為例，分析了其基本做法，存在的問題以及做好政府購買公共服務的幾點對策，以拋磚引玉。

關鍵詞：政府購買；公共服務；研究

中圖分類號：F812.45

作者簡介：劉克梁(1966-)，男，漢族，湖北荊州人，西南大學政治與公共管理學院畢業，現中共宜昌市委黨校教授，研究方向：市情與公共管理研究。

推進政府購買公共服務工作，對創新公共財政投入形式、改進現代社會管理和服務方式、加快政府職能轉變、提高行政效率、增進社會公共福利、滿足人民群眾不斷增長的公共服務需求具有特別重要意義。宜昌市目前正建設現代化特大城市，城市規模不斷擴張，所需要的公共服務也必然隨之迅速增加。在目前全國機構編制增長受到嚴格控制情況下，要想通過增加編制人員來提供更多的公共服務肯定很難，也跟不上公共服務需求量增長的速度。因此，現實有效的方法除了提高機關事業單位辦事效率，用等量的編制人員提供更多的公共服務以外，就是積極探索實踐縣市區政府向社會購買公共服務。

目前，學術界對基本公共服務的研究也有不同認識，如何有效推進政府購買服務工作的深入探索和推進。宜昌市夷陵區進行了大膽的探索和實踐，取得了一些可喜的成效，對宜昌市今后開展政府購買公共服務實踐積累了經驗。通過調查研究筆者認為，總體來說，目前，宜昌市政府購買公共服務的質量不高、規模有限，該項工作仍然處于探索試點階段。

一、夷陵區政府購買公共服務的基本做法

夷陵區政府作為全市的試點縣市區，區委區政府對購買公共服務工作給予了足夠的重視和扶持。2014年，區民政局、財政局印發了《政府購買社會公共服務實施辦法》(以下簡稱《辦法》)?！掇k法》圍繞政府購買社會公共作服務的內容、指導思想、原則、主體、條件、范圍、形式、程序、部門職責、監督管理等方面作了系統要求，明確了培育發展民辦公共服務機構、穩步推進政府購買社會公共服務的政策性意見?！掇k法》對政府購買社會公共服務的程序作了細化，具體分為設計項目、測算費用、審核項目、組織購買、簽訂合同、驗收項目等六個步驟，并對民政部門、財政部門、社會工作服務機構的職責作了明確要求?！掇k法》要求，將社會公共服務人才隊伍建設試點經費納入財政預算，并按福彩公益金10%的比例提取社工項目經費，以支持社工項目的實施。

夷陵區的社會公共服務工作探索是全區整體推進，城市和農村社區一起推的，八九個行業和部門之間實現聯動。為便于整體推進，夷陵區建立了五級組織網絡，分別成立了區社會工作者協會、區社會工作者人才服務中心，各鄉還成立了社會工作服務站及工作室。此外，民政、教育、衛生等相關單位專門設立社會工作崗位，當前全區共設立50多個社會工作崗位。在推進試點工作的過程中，不斷拓展經費來源，區民政局、殘聯、婦聯、人力資源和社會保障局、政法委等成員單位在開發村(社區)社會工作崗位的實踐過程中，探索出由就業基金和財政資金共同投入的經費保障機制，進一步豐富了政府購買社會公共服務的內涵。另外，社會資金開始通過公益慈善渠道流向疾病救助、關愛兒童、心理輔導、養老等領域。并逐步擴大社會資金支持社會工作公共服務的比重。2014年，夷陵區政府購買社工崗位經費65萬元，購買公共服務經費98萬元，無論是規模和數量都比較小。

二、政府購買公共服務實踐中存在的主要問題

從宜昌市夷陵區實踐的情況來看，政府購買公共服務工作還存在著一些問題和挑戰，主要有以下幾個方面：

(一)對政府購公共服務認識不高。目前，對政府購公共服務還是一項新生事物，雖然在推動和發展，但由于并沒有在全社會推廣普及，社會認知度、認可度都不高，群眾習慣于向政府群求公共服務，對社會組織還不信任。同時，不少地方政府領導干部習慣于計劃經濟體制時期形成的政府直接承擔責任的傳統思維模代，以及政府購公共服務制度本身還不完善等，都形成了推行政府購買服務的阻力。

(二)具體操作制度規定不健全?！墩少彿ā穼φ徆卜諢o限制性規定，政府購買服務可在《政府采購法》制度基本框架下進行。同過去貨物采購相比較，公共服務作為一種特殊的商品，具有無形、周期長、專業性較強等特點，特別是有些社會公共服務項目，不僅要考慮服務項目本身的管理和操作特點，還要涉及績效評價、社會效益，復雜程度比較高，還需要專門配套政策制度及時跟進服務，才能保證政府購買社會公共服務工作的順利進行?，F在的相關規定多為指導性意見，對基層來說操作性不強。

(三)社會公共組織發展不成熟。客觀地說，為政府提供服務的社會組織數量比較少，提供的服務種類比較單一，還不足以提供大量的服務供政府來進行選擇，需要政府提供政策支持和加以引導。社會組織自身也還在處在建設發展當中，規模小、承受風險能力差、制度不健全，而且由于提供的待遇有限，不足以吸引高素質的專業人才，現有人員又缺乏培訓渠道，使社會組織承接政府購買公共服務項目的能力不足，還需要大力的培育。

(四)社會公共服務試點進展不太均衡。由于政府職能轉變還不到位，服務型政府尚未根本形成，財政體制對政府服務的支持力度仍顯不足，政府對購買公共服務工作的重視程度也不盡一致。在目前政府購買公共服務工作仍處于起步發展階段，且政府處于購買方的角色的情況下，各地的進展水平就與政府的重視程度和推動力度有著直接關系?？傮w來看，沿海地區政府購買社會公尖服務工作進展快于中西部地區，大城市快于中等城市，中等城市快于小城市，全面深入推進政府購公共服務的格局還沒有形成，宜昌市目前仍處于起步試驗階段。

三、對推進全市政府購買服務工作的幾點認識及思考

今后，我市全面推進政府購公共服務工作的實踐應著力建立一個完善的工作體系，著重在制度設計、體制機制、監管監督等方面下功夫，保障政府購公共服務工作制度化、規范化運行，為廣大人民群眾提供更好、更優質公共服務。

(一)政府購買公共服務必須有明確的邊界

也就是說各級政府的公權力必須是明晰的，各級政府的責任義務必須是明確的?，F在各級政府機關在編人員不足，于是雇用大量的“合同工”提供變相的公共服務。這種社會公共“購買”行為，不僅對提高政府機關的工作效率沒有幫助，而且特別容易滋生腐敗行為。如果政府公權沒有責任邊界，購買社會公務服務很可能會成為各級政府機關工作人員減輕責任、增加公共財政開支的合法借口。

(二)政府購買公務服務要依法依規實施

各級政府進入市場購買社會公共服務，實際上是以地方財政預算參與資源的社會配置，政府公共權力通過購買的方式進入市場領域，從而使市場主體的生存空間受到極大壓縮，這也不利于市場主體的發展。正確的做法應該是，各級政府以公共財力，依照法律規定通過招標拍賣的方式向市場主體購買社會公共服務。如果沒有明確的法律依據，各級政府把本來應該由自己提供的公共服務，完全交給市場主體來完成，那么，政府提供公共服務的合法性就成問題。提供公共服務是各級政府法定的職責，只有在特殊的情況下政府才能向社會機構購買社會公務服務。

(三)要加大社會非政府組織發展

政府購買社會公共服務是在打破過去公共服務由政府壟斷的局面，引導民間主體、民間資本多方的參與公共服務，推動社會組織的發展，并促成市場組織功能領域的完善機拓展。以企業服務外包的成功案例為借鑒，專業化公共服務的提供可改觀公共服務多元化提供能力的不足。非政府組織不能依靠政府提供資金生存和發展，而應通過為社會提供公共服務體現自身的價值。如果各級政府越俎代庖，將大量本來應該由非政府組織提供的公共服務通過“購買”的方式變成政府提供的公共服務，會導致非政府組織生存發展的空間受到擠壓。因此，筆者認為，要健全政府購買公共服務，必須加大政府支持力度、健全法律法規、加強監管監督、鼓勵體制機制創新等措施。

1.加大政府支持力度。推進政府購公共服務工作離不開政府的強力主導和全面支持。我市目前正在建設特大城市，城市規模的擴大必然伴隨社會服務需求的急劇增加，如何滿足日益增長的社會服務需求，政府應該摒棄過去那種大包大攬的做法，有所為有所不為，積極推進政府購公共服務工作，大力鼓勵和引導社會力量提供社會服務。這就要求政府既要轉變本身的觀念，也要轉變普通群眾的觀念，通過宣傳推廣使普通群眾接受政府購買提公共服務的模式。

2.加大公共服務法律法規建設力度。完善的公共服務法律法規體系，既能明確各級政府履行的責任，也能保障公共服務機構的合法權利，為各級政府購買社會公共服務營造良好的法制軟環境。宜昌市推動政府購公共服務要特別注重履行好制度設計職責，研究制訂有關法規、政策、規章、標準和規劃等制度規章，完善具體購買程序、工作流程、資金管理、項目實施、質量標準等機制，履行購買監管職責和績效評價職責。同時，還要督導社會組織加強自身建設，健全規章制度，完善治理結構，提高各類專業人員素質，增強公共服務機構承擔公共服務項目的能力。

3.加強監管監督力度。一是建立科學的預算及評估機制。嚴格財政資金支出標準和范圍，同時引入績效審核機制，分類別、分層次地評估不同服務項且所需的財政投入比例、規模和水平，以保證資金投入公平，實現產出效用最優化。二是創新監督機制。明確政府購公共服務事物主管部門，負責組織協調、需求和投訴受理、行業管理等。依托第三方對政府購公共服務承接主體的工作進行評估，并及時公開政府購買服務信息，接受群眾監督。三是適度建立公開競爭機制。在突出和保障社會組織公益性質的基礎上，適當引入競爭機制，通過公開透明、競爭擇優方式選擇服務提供機構，促進社會組織自我完善和發展從而不斷提升服務水平，給予公共服務對象更多自主選擇權，提升政府公信力。

4.加大體制機制創新力度。從廣大人民群眾最基本、最緊迫、最急需、最廣泛公共社會服務需求出發，以城鄉困難和特殊群體為重點，設計、實施社會工作服務項目，逐步拓展政府購公共服務范圍和領域。注重公益導向，實施稅費政策優惠，加強對政府購社會公共服務的領導、政策扶持，加大財政投入和日常監督管理，引導社會服務提供機構，按照社會公益導向實施社會工作服務項目。要立足于本地經濟社會發展的實際水平，充分借鑒外地有益先進經驗，不斷創新政府購社會公共服務體制機制，通過不斷改進評估方法，切實加強公共績效管理，提公共服務質量和水平。

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