論行政程序自由裁量權

王 景

遼寧大學法學院，遼寧 沈陽110036

一、行政自由裁量權概述

行政自由裁量權是在法律對于一項事實規定了多種處理方法和法律后果的前提下，行政主體采取適當合理的行政行為來處理具體行政事務。裁量的具體范圍雖然不能得到明確，但它必須是在法律的容忍度內。行政自由裁量權在一定程度上避免了因法條的滯后性和語言表達的有限性而導致個案不正義的情況發生，能夠增強法的靈活性，提高行政效率。

然而，雖然不斷完善的法律法規對自由裁量權進行了適當規制，但我國執法隊伍的素質遠未達到應有水平，行政機關濫用職權侵害行政管理相對人利益的情況也時有發生，如何做到既保障行政自由裁量權的有效行使，又防范其濫用，是我們需要探討的一大難題。

二、行政程序裁量權的類型

(一)行政決定程序中的自由裁量權

1．簡易程序和普通程序的選擇

簡易程序的存在使行政過程變得簡約、迅速，大大減輕了行政機關的負擔。但并非大多數行政案件都需要盡可能適用簡易程序，而且現實案例中，當事人往往將簡易程序等同為行政機關應付公事進而與其產生糾紛。因此，如何依據具體情況在簡易程序與普通程序中作出合理正當的選擇，成為行政機關在行政程序上自由裁量的內容之一。

2．聽證程序和普通程序的選擇

聽證程序是普通程序的特殊化，我國雖然建立了聽證制度。但仍存在行政聽證程序的立法性規定過于抽象，聽證程序范圍過窄等問題，這就給行政機關發揮行政程序裁量權提供了機會，也對合理行政提出了挑戰。

(二)行政行為定性中的自由裁量權

1．行政處罰與其他行政行為的區分

不難發現，在行政法律法規中“其他行政處罰”一次出現的次數并不少，但“其他行政處罰”行為盡管大多是屬于行政處罰，也有少數屬于行政強制措施或者是行政審批，有的甚至屬于民事行為。由此可見，不同行政行為的定性為行政機關程序運作提供了裁量余地。

2．內部行政行為與外部行政行為的區分

在實踐中，內外部行政行為的區分界限是極為模糊的，但由于不同的行為必須適用不同的行政程序，因而兩者的區分又極具有實踐意義，行政機關在對內外部行政行為區分下的程序裁量就顯得極為重要。

(三)行政法律適用中的自由裁量權

1．行政法律缺位下的程序裁量

由于法律的滯后性，某些社會關系領域尤其是某些新興領域極易出現立法空白，即法律缺位的現象。行政職權行使過程中，遇到行政法律缺位或者行政法律規定不具體明確的問題時，就需要行政主體發揮執法智慧，以程序裁量來合理運轉行政程序。

2．行政法律法規沖突下的程序裁量

我國法律對于法律適用的沖突設有一定的解決機制，但是實踐中，情況有時會超出立法預設的范圍，極易出現三種法律沖突情況涉及到行政機關的程序裁量問題:一般法跟特殊法沖突下的程序裁量;新舊行政法律適用下的程序裁量;上下位階的行政法律選擇裁量。

三、我國對行政程序自由裁量權的規制

我國作為大陸法系國家，對行政法的發展向來是重實體輕程序，至今仍未有一部行政程序法問世。但程序性立法在行政實務中的作用越來越凸顯，我國應考慮為行政自由裁量權的行使在程序方面設定規制，盡快建立行政控權體系。

首先，以加強行政立法來控制行政自由裁量權的濫用。行政實體法雖然賦予行政主體行政自由裁量權，但對其控制作用十分有限，行政責任方面的立法屬于事后補救，只有完善程序性立法才能有效地防止行政自由裁量權在行使過程中被濫用。

其次，確保行政程序正當性才能使行政控權體系發揮其控權功能。行政程序并不等同于正當行政程序，一般行政程序往往具有正負兩方面作用，而只有正當行政程序才能凸顯程序價值的重要性。

再次，行政控權體系能否得到有效實施，與行政執法人員素質高低具有很大關系。行政自由裁量權本身并無善惡之分，但權力行使主體若法律素質低下、肆意妄為，那么權力濫用就是必然的。

最后，注重規制行政程序自由裁量的具體設定。告知并說明理由，以保證行政行為具備合理性和說服力;聽取行政相關人意見，保證行政相對人的意見會被認真對待;確保行政主體中立，以免影響公正裁決;以行政公開加強行政行為透明度，加強行政監督和行政民主。

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