論環境公益訴訟制度中原告資格的完善

尚思江

復旦大學法學院，上海200438

一、概念界定

我國學者一般將環境公益訴訟制度定義為由特定的國家機關、相關團體和個人對有關民事主體或行政機關侵犯環境公共利益的行為向法院提起訴訟，并由法院依法追究行為人的法律責任的制度①。在環境公益訴訟的主體中，原告一般代表社會公共的環境利益，這種公共利益與公眾密切相關。只有明確了原告，才能順利立案，但是我國目前在原告主體資格上還存在一些立法問題，筆者針對此提出建議。

二、我國的立法現狀及存在的問題

2013年1月新修訂的《民事訴訟法》第55條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，這使得環境公益訴訟擺脫了此前“無法可依”的局面。因為修訂前的《民訴法》將原告限定為有直接利害關系的當事人，這導致與案件無直接利害關系的公民、法人和其他組織等都不能提起公益訴訟。在環境公益訴訟類案件中這一問題格外突出，由于此類案件一般很難確定直接的利害關系，也不屬于《民訴法》規制的私益范圍，一般很難提起訴訟，即使提起訴訟，之后也很難被立案。新《民訴法》修改之后，“法律規定的機關和有關組織”就可以提起公益訴訟，但是《民訴法》中對原告主體范圍的規定過于籠統，對“機關和有關組織”的判斷很大程度上依賴法官的自由裁量權。在實務操作中，由于缺少明確的法律規定，法院往往無法認定“有關組織”的范圍，使得環境公益訴訟的原告主體處于一種空白狀態。

盡管此前已經有部分試點地區展開了一些環境公益訴訟的實踐，但這些公益訴訟的原告主體范圍卻相對較大，對原告主體的條件要求也沒有如此嚴格。因此實際上新《民訴法》中的規定縮小了原告的主體范圍。現實中，中華環保聯合會依據新《民訴法》中針對環境公益訴訟的規定，開展了8起環境公益訴訟，但法院均以原告主體不適格為由未予立案②。可見在2013年1月至2014年之間針對原告主體資格的籠統規定使得提起環境公益訴訟十分困難。

2014年，我國新修訂的《環境保護法》(以下簡稱環保法)開始實施，其中第58條規定了“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理”。

據此可以發現，《環保法》細化了《民訴法》之中的規定，使得環境公益訴訟的原告主體范圍變得更為明晰，也利于法官裁量。但是新《環保法》將我國環境公益訴訟的原告主體限定為社會組織，且僅限符合條件的社會組織，這些條件包括對社會組織的登記要求和對其存續時間長短的限制。這將原告主體的范圍規定的過于狹窄，對原告主體的條件限制過于嚴格。在法律實踐中，可能出現即使對環境造成了巨大的破壞，但是卻由于不存在適格原告而無法進行訴訟的情形。

三、針對環境公益訴訟制度的完善建議

綜上，筆者針對環境公益訴訟原告主體的范圍問題提出如下建議:

(一)增加國家環保行政機關作為環境公益訴訟的原告主體

有不少觀點認為檢察機關可以作為環境公益訴訟的主體，筆者認為，檢察院作為法律監督機關并不是提起環境公益訴訟的最佳主體。因為代表環境公共利益的國家機關并不是檢察機關。我國的檢察機關是司法機關的一部分，主要職能是法律監督，其職責是對其他司法機關的行為進行監督，因此以檢察機關作為環境公益訴訟的原告主體可能造成權力體系混亂，國家機關之間分工不明，職責不清。和環境保護機關以及環境保護團體相比，檢察機關的專業知識和能力也比較欠缺，因此檢察機關不是適格的原告主體。

根據《環保法》的規定，環境保護行政主管部門是保護國家環境的代表機關。因此環境保護機關以公共受托人的身份，代表公共利益而提起環境公益訴訟更加適合，這也能充分體現出環境行政機關在切實履行其保護環境的職責。因此可以通過法律授權，明確規定環境保護行政機關等對國家環境資源進行管理的機關提起環境公益訴訟。

(二)放寬對社會組織的條件限制

我國目前對符合環境公益訴訟的“社會組織”這一主體的限制是依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記且專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。筆者認為登記且活動時間為“五年以上”的限制過于嚴格，我國的環境保護事業最近幾年才逐漸有所發展，可能存在不少新發展的組織，但是發展趨勢較好。因此不能僅僅用時間這一個標準來評定是否可以提起訴訟，建議修改為“三年以上”。這樣既能夠保證社會組織既是合法的主體，同時也在社會中達到了一定的存續時間，存在比較高的影響力，能切實地代表社會公眾利益。五年的時間條件限制顯得過于苛刻，適當降低時間標準就可以在一定程度上擴大原告主體的適格范圍，同時仍然保留依法登記的標準，也有利于保證環境公益訴訟機制不被過分濫用。

［ 注 釋 ］

①呂忠梅．環境公益訴訟辨析［J］．法商研究，2008(8):131-137．

②http://www．mzyfz．com/html/1865/2014-04-14/content-997345．html，2015-5-5．