構(gòu)建基層檢察機(jī)關(guān)案件管理新模式

滕英杰

北京市門(mén)頭溝區(qū)人民檢察院，北京 100000

案件管理改革是近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)工作機(jī)制中最具革命意義的改革。案件管理方式的轉(zhuǎn)變不僅在內(nèi)部監(jiān)督、促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化方面發(fā)揮重要作用，更是加強(qiáng)檢察一體化、變粗放型管理為集約型、精細(xì)型管理的重要改革。

一、基層檢察機(jī)關(guān)案件管理現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題

(一)基層檢察機(jī)關(guān)案件管理現(xiàn)狀以及特點(diǎn)

1.案件管理的現(xiàn)狀

目前的案件管理中同時(shí)存在著縱橫兩個(gè)維度。一是縱向基層檢察院的“三級(jí)審批制”管理模式和上下級(jí)院管理模式。二是橫向業(yè)務(wù)部門(mén)間訴訟環(huán)節(jié)間的監(jiān)督+專門(mén)案件管理部門(mén)的監(jiān)管。

2.案件管理的特點(diǎn):縱強(qiáng)橫弱

現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)對(duì)于案件的實(shí)質(zhì)性管理呈現(xiàn)縱強(qiáng)橫弱的運(yùn)行狀態(tài)。①縱向上，辦案部門(mén)通過(guò)三級(jí)審批的方式辦理案件的同時(shí)對(duì)案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的管理，業(yè)務(wù)部門(mén)因案件辦理權(quán)以及三級(jí)審批制對(duì)案件流向起決定性作用。橫向上，從機(jī)構(gòu)職能上看，案件管理的權(quán)限分散，檢委會(huì)辦公室、紀(jì)檢部門(mén)案件督察組、案件管理辦公室三個(gè)部門(mén)都屬于內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)，其內(nèi)部缺乏有效的整合，違反了管理學(xué)“相同職能由同一部門(mén)行使”的基本原理。

案管模式改革的目標(biāo)之一是為領(lǐng)導(dǎo)提供有價(jià)值的決策參考，扮演檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)的“參謀”角色。②但是基層檢察院案件管理工作停留在協(xié)調(diào)補(bǔ)充性管理方面，對(duì)流程的監(jiān)控往往也流于形式。另外，案管部門(mén)對(duì)于自偵案件不能掌握全面情況，無(wú)法開(kāi)展主動(dòng)的法律監(jiān)督工作。

(二)原因分析

1.受傳統(tǒng)線性案件管理模式的影響，管理理念落后

傳統(tǒng)模式是從檢察委員會(huì)或檢察長(zhǎng)到承辦人的線性、垂直管理模式。這種管理模式，管理層次多，指揮鏈條長(zhǎng)，監(jiān)督缺位。部分地區(qū)嘗試開(kāi)展主訴、主任檢察官改革，即建立以骨干檢察官為中心，在每個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)形成多個(gè)辦案單元。由此形成檢察機(jī)關(guān)以辦案組為中心，即由“縱強(qiáng)橫弱”的模式，走向壓縮縱向關(guān)系的“扁平化”管理模式。這種新模式能夠提高辦案效率和質(zhì)量，但也存在監(jiān)督缺位的問(wèn)題。

2.案件管理改革尚處于完善階段

設(shè)立專門(mén)的案件管理部門(mén)，從原有的分散管理轉(zhuǎn)向集中管理，但其中有很多不足之處。一是目前案管工作機(jī)制缺乏，需要構(gòu)建和完善案件流程監(jiān)控、案件質(zhì)量績(jī)效考評(píng)、案件信息整合反饋等管理機(jī)制;二是案管部門(mén)的法律監(jiān)督職能不明確。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但案管部門(mén)主要對(duì)受理案件的程序性問(wèn)題開(kāi)展監(jiān)督，對(duì)于案管部門(mén)是否開(kāi)展實(shí)體監(jiān)督以及監(jiān)督的范圍和節(jié)點(diǎn)都存在爭(zhēng)議。另外，案件管理部門(mén)對(duì)外監(jiān)督權(quán)尚處規(guī)范空白較大。

3.未處理好案件管理改革與相關(guān)配套改革的關(guān)系

案管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)全院的檢察業(yè)務(wù)工作進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，與其他業(yè)務(wù)部門(mén)之間應(yīng)是分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的平等部門(mén)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)檢察業(yè)務(wù)管理職能和組織結(jié)構(gòu)規(guī)格相適應(yīng)。③但目前基層檢察院案件管理部門(mén)的規(guī)格低于其他業(yè)務(wù)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案管部門(mén)的機(jī)構(gòu)配置完善。

二、解決問(wèn)題的路徑

(一)案件管理改革與主任檢察官責(zé)任制改革有機(jī)結(jié)合

主任檢察官制度是司法化改革的核心內(nèi)容，而放權(quán)于主任檢察官是改革的基本內(nèi)容，但要注意放權(quán)后的權(quán)力監(jiān)督，除分權(quán)之外，賦予權(quán)力關(guān)系的其他主體來(lái)監(jiān)控和規(guī)制該權(quán)力的行使是一種途徑。

主任檢察官責(zé)任制的核心是重新分配案件決定權(quán)，重新設(shè)計(jì)基本業(yè)務(wù)組織;案件管理的核心是加強(qiáng)案件橫向監(jiān)督，兩者共同推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)辦案方式司法化。沒(méi)有主任檢察官責(zé)任制，案件管理模式“縱強(qiáng)橫弱”的模式就難以改變。而主任檢察官責(zé)任制的建立，又必須以相應(yīng)的內(nèi)部管理架構(gòu)為支撐，加大案件的橫向管理。兩項(xiàng)改革措施，都反映了辦案方式司法化改革的需要，將其有機(jī)的整合在一起，方能使檢察權(quán)得到最優(yōu)的配置。

(二)確認(rèn)案件管理部門(mén)的實(shí)體監(jiān)督職責(zé)

案件質(zhì)量是檢察工作的生命線，對(duì)案件進(jìn)行實(shí)體監(jiān)督是實(shí)施案件集中管理的重要組成部分，也是防止管理流于形式的基礎(chǔ)。在案件管理中應(yīng)將程序監(jiān)督與實(shí)體監(jiān)督相結(jié)合、以程序監(jiān)督為主，并通過(guò)實(shí)體監(jiān)督來(lái)保證管理活動(dòng)的約束力。

由于檢查機(jī)關(guān)各部門(mén)之間“串聯(lián)式”的工作模式，案件集中管理改革要在統(tǒng)一實(shí)體監(jiān)督的主體、范圍、程序、方式上下功夫。在運(yùn)行模式方面，由統(tǒng)一的部門(mén)加強(qiáng)對(duì)案件程序和實(shí)體的全面監(jiān)督，范圍上包括檢察機(jī)關(guān)所有案件，在案件程序管理上要做好事中實(shí)時(shí)監(jiān)控、全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督，在案件實(shí)體管理上要做好事中重點(diǎn)監(jiān)督、事后全面監(jiān)督。在實(shí)體監(jiān)督中要注意兩點(diǎn)，一是可以利用偵查卷宗掃描技術(shù)保證監(jiān)督者對(duì)辦案工作的“親歷性”，二是對(duì)案件提出的處理意見(jiàn)，只能是一種參考意見(jiàn)，保障承辦人員的積極性。

(三)完善機(jī)構(gòu)設(shè)置

建立樞紐式案件管理部門(mén)，通過(guò)人員合理配置、機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)置解決案件的程序、實(shí)體監(jiān)督問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)案件管理改革的目標(biāo)。例如:對(duì)案件實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督是檢察委員會(huì)辦公室和案件管理辦公室在工作職能上的共通之處，兩者同屬檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如果兩機(jī)構(gòu)合并，既可以從程序上實(shí)行監(jiān)控，又可以從實(shí)體上實(shí)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)事前管理、事中控制、事后追蹤，保證執(zhí)法過(guò)程的完整監(jiān)督。

同時(shí)，整個(gè)管理系統(tǒng)不是孤立存在而是與周圍的事物進(jìn)行信息交流。目前檢察機(jī)關(guān)的案件管理體系封閉性較強(qiáng)，重點(diǎn)集中在于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的決策管理和評(píng)價(jià)，而只有實(shí)現(xiàn)與外單位的公共信息共享，在有需求反饋的基礎(chǔ)上，才能更好地實(shí)行決策。

三、基層檢察機(jī)關(guān)案件管理新模式的構(gòu)建

(一)案件管理的要素構(gòu)成

檢察機(jī)關(guān)案件管理作為一項(xiàng)管理活動(dòng)，其內(nèi)涵主要包括:

1.案件管理的主體是一個(gè)系統(tǒng)。該系統(tǒng)由具有一定檢察專門(mén)知識(shí)及能力，擁有相應(yīng)決策、監(jiān)督職能的檢察人員組成。其主要由檢察機(jī)關(guān)決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、綜合服務(wù)系統(tǒng)五個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。

2.案件管理的客體即是法律監(jiān)督活動(dòng)。其具有廣泛性和客觀性、協(xié)調(diào)性，因此檢察工作應(yīng)采用定性定量的方式確定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行客觀的考核評(píng)估，同時(shí)在案件管理應(yīng)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，全面系統(tǒng)地進(jìn)行科學(xué)管理的活動(dòng)。

3.案件管理的目標(biāo)與檢察權(quán)目標(biāo)具有內(nèi)在一致性，即公正、效率、秩序。案件管理工作通過(guò)提高案件辦理質(zhì)量，成為檢察機(jī)關(guān)落實(shí)檢察權(quán)能的有效途徑。實(shí)時(shí)、全面的檢察機(jī)關(guān)案件管理體系，能夠保障案件質(zhì)量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)司法公正。司法公正對(duì)于案件管理來(lái)說(shuō)，既要保障程序公正、又要追求實(shí)體公正;效率是案件管理

要盡量減少繁雜的事務(wù)流程，充分整合司法資源、提高辦案效率。秩序依對(duì)象不同可分為對(duì)內(nèi)秩序與對(duì)外秩序兩個(gè)方面。

(二)基層檢察機(jī)關(guān)案件管理新模式

1.案件管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

檢察案件管理由決策、執(zhí)行、監(jiān)督、信息、綜合服務(wù)五個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。檢委會(huì)、檢察長(zhǎng)形成決策子系統(tǒng)控制案件的總體運(yùn)行和流向;信息化的案件管理系統(tǒng)形成檢察機(jī)關(guān)案件信息子系統(tǒng)，保持整體的信息通暢;以主辦檢察官為組長(zhǎng)的辦案小組為業(yè)務(wù)單元構(gòu)成執(zhí)行子系統(tǒng);專門(mén)的案件管理機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督子系統(tǒng);綜合系統(tǒng)包括人事、紀(jì)檢、行政等非業(yè)務(wù)部門(mén)。

2.各子系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制

(1)設(shè)立業(yè)務(wù)執(zhí)行單元，完善主任檢察官責(zé)任制。取消業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)科室級(jí)行政管理層的審批，壓扁決策機(jī)構(gòu)的層級(jí)。同時(shí)，堅(jiān)持適度司法化，④將檢察事務(wù)按事項(xiàng)的重要性區(qū)分為獨(dú)立辦理的業(yè)務(wù)事項(xiàng)與審批業(yè)務(wù)事項(xiàng)。通過(guò)放權(quán)，讓主任檢察官成為執(zhí)行和決策系統(tǒng)的一部分，強(qiáng)化辦案的親歷性、司法性，增強(qiáng)決策主體意識(shí)，提高案件質(zhì)量。從案件管理主體的內(nèi)部層級(jí)結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，放權(quán)給主任檢察官，某些案件的決策與執(zhí)行可以采取二合一的方式運(yùn)行，提高案件運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

(2)設(shè)立“大案管”部門(mén)，加強(qiáng)橫向監(jiān)督管理。將檢委會(huì)辦公室納入案件管理部門(mén)，成立“大案管”，將增強(qiáng)檢委會(huì)對(duì)全院工作的宏觀指導(dǎo)，使案件管理部門(mén)成為檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)的“參謀”。同時(shí)，檢委辦的職能并入案件管理部門(mén)，符合“相同職能由同一部門(mén)行使”的基本原理;當(dāng)橫向聯(lián)動(dòng)頻繁且成為常態(tài)，有必要將機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，抽離出其共性的部分讓一個(gè)分設(shè)部門(mén)或小組承擔(dān)，非共性的部分依業(yè)務(wù)專業(yè)化的方向分設(shè)或分組。⑤

在案管中心內(nèi)分設(shè):

流程監(jiān)控組:負(fù)責(zé)事中程序監(jiān)督。在流程監(jiān)控中，按照“誰(shuí)錄入誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，由錄入人從收案起對(duì)偵查卷宗進(jìn)行全案掃描、控制節(jié)點(diǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)督、并出具監(jiān)督報(bào)告。在節(jié)點(diǎn)設(shè)置過(guò)程中要將重要節(jié)點(diǎn)納入監(jiān)督范疇進(jìn)行全面監(jiān)督，明確規(guī)定每個(gè)節(jié)點(diǎn)的監(jiān)控方式。

案件督察組:負(fù)責(zé)事中實(shí)體監(jiān)督。主要承擔(dān)三個(gè)方面的職責(zé):一是由豐富經(jīng)驗(yàn)的同志對(duì)案件主動(dòng)開(kāi)展事中實(shí)體監(jiān)督，將社會(huì)關(guān)注度高、疑難復(fù)雜等類型確定為審查對(duì)象。二是承擔(dān)原檢委會(huì)辦公室的職責(zé)，對(duì)要求提交檢委會(huì)的案件進(jìn)行初步審查。三是承擔(dān)檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)交辦的事中督察的任務(wù)。

案件考評(píng)組:負(fù)責(zé)案件事后評(píng)查和考核。通過(guò)日常質(zhì)量評(píng)查和定期指標(biāo)考核來(lái)對(duì)業(yè)務(wù)單元的辦案質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)出現(xiàn)無(wú)罪判決、涉檢信訪等問(wèn)題的案件重點(diǎn)評(píng)查，對(duì)其他案件確定比例隨機(jī)抽查，形成評(píng)查分析報(bào)告，報(bào)檢委會(huì)審閱。

由檢委會(huì)專職委員直接負(fù)責(zé)案件管理部門(mén)。這樣有利于案件管理部門(mén)直接對(duì)決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，做到信息的上通下達(dá)，充分發(fā)揮案件管理部門(mén)作為檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)“參謀”的作用;增強(qiáng)案件管理部門(mén)所做決定的權(quán)威性和約束力，便于開(kāi)展工作;提高案件管理部門(mén)的地位，解決案件管理部門(mén)級(jí)別偏低的問(wèn)題。

(3)完善檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)決策機(jī)制。通過(guò)統(tǒng)一的案件管理部門(mén)，檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)能及時(shí)全面地了解案件信息以及全院業(yè)務(wù)進(jìn)展情況，便于決策機(jī)構(gòu)對(duì)整體辦案工作進(jìn)行統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)和決策，從而充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的整體優(yōu)勢(shì)和效能。

(4)搭建案件管理系統(tǒng)對(duì)外交流的電子信息平臺(tái)。案件管理辦案系統(tǒng)作為集辦公、管理、監(jiān)督、決策、服務(wù)信息于一體的虛擬辦公室，應(yīng)具開(kāi)放性，不僅有內(nèi)部系統(tǒng)，也有外部系統(tǒng)。不能局限于封閉的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，檢察權(quán)的運(yùn)行必須與外部環(huán)境有一定的信息溝通、交流、反饋，將檢察機(jī)關(guān)案件管理系統(tǒng)的公開(kāi)信息與相關(guān)執(zhí)法司法等單位的公開(kāi)信息相交換，與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的決策、執(zhí)行、監(jiān)督形成有機(jī)聯(lián)系和互動(dòng)，以適應(yīng)外部環(huán)境的變化，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的司法服務(wù)公正高效，提高司法公信力與公眾滿意度。

(5)注意與綜合部門(mén)工作的銜接。一是處理好與檢務(wù)督察部門(mén)的關(guān)系。案件管理部門(mén)的管理對(duì)象是檢察人員的辦案行為，檢務(wù)督察部門(mén)的督察對(duì)象則是檢察人員的違法違紀(jì)行為。二是做好與人事部門(mén)的銜接，案管部門(mén)做好案件考評(píng)工作，作為人事部門(mén)對(duì)個(gè)人考核的依據(jù)。

［ 注 釋 ］

①崔永東.案件管理中的問(wèn)題及其改善路徑［J］.法治研究，2013(12):77.

②向澤選，葛琳.案件管理部門(mén)的職能定位［J］.檢察日?qǐng)?bào)，2011-12-5.

③楊永華.論法治思維下的檢察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督——以案件管理為視角［C］.第九屆國(guó)家高級(jí)檢察官論壇論文集，2013.

④龍宗智.檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法化改革［J］.中國(guó)檢察官，2013(4):77.

⑤甄貞.檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置改革研究［J］.河南社會(huì)科學(xué)，2013(1):20.

［1］林玉雄.檢察官論［M］.北京:法律出版社，2008.

［2］崔永東.案件管理中的問(wèn)題及其改善路徑［J］.法治研究，2013.

［3］向澤選，葛琳.案件管理部門(mén)的職能定位［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2011.