行政公益訴訟原告資格芻議

崔在興

北京師范大學珠海分校國際商學部，廣東 珠海 519080

我國現行的《行政訴訟法》制定于1989年，目的在于保障公民合法權益，監督行政機關依法行政。然而，隨著國家社會的不斷發展，社會經濟、政府部門都經歷了不斷的調整。鑒于此，去年全國人大常委會對行政訴訟法進行了修改，這是行政訴訟法24年以來的首次修改。

修改后的行政訴訟法帶來許多的創新和亮點，多年來學者的研究成果也有被采納，從立法層面對理論的理解更加深入，使得行政訴訟法更具有系統性。值得提到的是修改的內容進一步明確了原告的范圍，凡是“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織”都可以起訴，也就是具有成為原告的資格，對照修改前，刪除了具體行政行為的限制，但是值得注意的是不意味抽象行政行為被納入行政訴訟受案范圍。立法的初衷在于將一些不易區分的行政行為相對人納入到原告資格范圍，這一點足以讓許多以不符合原告資格為由的不立案得到制止。但是，令人非常遺憾的，修改的內容沒有涉及到行政公益訴訟的概念。新修訂的內容也透露出了放寬原告資格的信息，在民事公益訴訟已經出臺的情況下，想必行政公益訴訟也會盡快出臺。

一、行政公益訴訟原告資格的概念

行政公益訴訟中的原告是指依照行政訴訟法向人民法院提起訴訟，引起行政訴訟開始的公民、法人或其他組織。行政公益訴訟的原告本質就是用法律的形式賦予不具有原告資格的主體原告資格，使其有權對行政行為進行監督訴訟。各國的立法實踐都對行政訴訟原告資格做了相應的定義，其原告資格限于直接受到行政行為的影響，從而自身權利受到侵害，以此為基礎而產生的訴訟權力。行政公益訴訟的原告資格不同于以往的根本原因就在于突破原有的法律限制，讓更大范圍的行政相對人享有訴訟的權力，原有的原告理論基礎在于強調直接的利害關系。在行政權力逐步擴大的今天，越來越多的人受到行政行為的影響，往往一個行政行為所涉及到的相對人不僅僅是具體的某個個人或者群體，而是一些不特定的范圍人，原有的原告理論造成了對行政權力監督的疏漏。在越來越強調公共利益的今天，只有擴大原告資格的范圍才能真正的保護公共利益，保護每位公民的利益。

二、行政公益訴訟原告資格的理論基礎

保護個人利益不是行政公益訴訟的目的，行政公益訴訟的目的在于保護公共利益，是避免行政行為會侵害到不特定群體的人的共同利益，在行政訴訟法理基礎上，不僅要擴大原告資格的范圍，而且要突破原有理論基礎，用法律賦予無利害關心人以訴訟的權力，才能最終達到限制行政權力，保護公共利益的目的。

從法理的角度分析，根據學界以及國外的實踐經驗總結出了三種關于行政公益訴訟原告資格的理論。一是私人檢察官理論，英美法系以判例制定法律，該理論源于二十世紀五十年代美國紐約州工業聯合會上訴伊克斯案，國會賦予了不具備利害關系的原告資格，形成了私人檢察官的概念。二是利害關系論，其認為公共利益乃是個人利益的整合，認為公共利益受到行政權力侵害的時候，個人可向司法部門申請救濟，司法部門作為公共利益的代表則可提起訴訟。三是公共信托理論，政府機構實際上為托管機構，公民作為公共資源的擁有者，政府的主要職能便是有效管理受委托的公共財產資源，需要給予公民司法渠道進行監督救濟。三種理論的產生都是在行政權力日趨龐大的過程中產生，用司法手段對行政權力進行監督和限制是最公正的，我國憲法賦予檢察機關、公民以監督政府的權力，作為立法的基礎已經存在。

三、域外行政公益訴訟原告資格的啟示

德國的公益代表人之訴，賦予檢察機關作為公共利益的代表，不同層級的檢察機關分別代表相對應的區域范圍內的公共利益。除此之外，德國也賦予了公共團體作為原告的資格，但是其沒有給予個人起訴資格，因為其認為作為公共利益的代表的國家機關自然要承擔起維護公共利益的責任。

臺灣地區的《行政訴訟法》關于公益訴訟的內容乃參照日本《行政程序法》之形式，將具體操作內容授權給具體法令。該法第9條規定:“人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。”關于公益訴訟的權利，由行政訴訟法明文規定之，法律的層級肯定公益訴訟的原告資格，對于實際操作領域，面對不同的行政糾紛，處理的具體方法對原告資格的限制及受案范圍均有細微的差別，具有很強的操作性，同時又能保障公民提起公益訴訟的權利。

四、我國行政公益訴訟原告資格的確定

在對世界各國的法律實踐進行研究之后，可以得出以下幾種結論。賦予國家機關提起行政公益訴訟的原告資格，賦予包括社會組織的機構以訴訟的資格以及包括公民個人以起訴資格的三種情況。從實踐來看，各國都是根據本國的司法行政環境以及公共利益的需要來制定公益訴訟的原告資格。從我國的實際情況來看，應從立法的角度逐步放寬原告資格的限制，分階段減少對原告資格的限制，以達到更有效的司法實踐效果。

新民事訴訟法規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”民事公益訴訟的引入對行政公益訴訟的發展是重大利好，這表明立法機關已經意識到公益訴訟對保護公共利益，監督行政權力的重要性。民事公益訴訟賦予的原告資格僅僅限于機關和有關組織，這也透露出立法機關對公益訴訟的慎重態度，基本符合我國的需要，逐步實現原告范圍的擴大。通過對民事公益訴訟的借鑒，我們基本可總結出行政公益訴訟的原告資格范圍，一是機關作為訴訟主體，按照我國的司法體制，檢察院可以代表公共利益提起訴訟，我國的檢察長是由全國人大選舉產生的，憲法規定檢察院進行法律監督，所以檢察院可以作為原告提起行政公益訴訟。二是賦予社會團體原告資格以代表公眾起訴，我國現有各種依法注冊的社會團體，包括行業協會、公益組織等，這些組織都是在相關部門的領導下具備完善的組織機構的合法團體，在長期的組織活動中積累了豐富的工作經驗。賦予社會團體以公益訴訟的資格，不僅可以更好的發揮公益訴訟的作用，更可以促進社會組織的發展。

在逐步擴大原告資格的過程中，最終要將行政公益訴訟的資格賦予公民個人，無論是國家機關還是社會團體，都代表著公共利益，公共利益關系到公民個人，最終的目的在于維護公民的個人權利。按照我國的現有司法體制，公民個人是具有監督行政權力的權利的，賦予公民個人以行政公益訴訟資格，也是實現權力監督的途徑之一。

綜上所述，在參考民事公益訴訟的基礎之上，我國應賦予檢察機關、社會團體和公民個人三者的原告資格，從而有力地促進依法行政，使得公共利益得到真正的保護。

［1］黃學賢，王太高.行政公益訴訟研究［M］.北京:中國政法大學出版社，2008.

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［4］陳承堂.公益訴訟起訴資格研究［J］.當代法學，2015(2).